地方政府國有融資平臺公司債務風險管理策略

徐曉斌

多年前，各地地方政府開始建立融資平臺公司，負責地方城市發展和基礎設施的融資工作，其在推動我國社會經濟發展方面發揮著積極作用。新的發展環境下，投融資機制持續更新，對于地方政府國有融資平臺公司的債務風險管理提出了更高要求，做好債務風險管理，是促進融資平臺公司資產質量和經營能力提高的關鍵所在，必須得到足夠重視。

一、地方政府國有融資平臺公司的職能以及債務風險形成

地方政府國有融資平臺公司采用的多是集團公司的形式，是地方基礎設施建設的主體，在推動城鎮化發展，完善基礎設施建設的過程中發揮了非常重要的作用，能夠解決地方政府基礎建設資金短缺的問題。其承擔的職能主要是國有領域商業性資產管理、公益性項目代建以及籌資融資等，具體業務包括城市基礎設施建設、房地產開發、城市功能配套資源運營、對外投資等，引領著區域經濟的發展。

最近幾年，我國的城鄉一體化進程不斷加快，城市基礎建設的投資力度增大，地方經濟以及相關產業迅速發展，但是對于地方政府而言，因為本身的財力有限，很多地方公益性項目的建設資金還不能及時納入到政府預算中，這也導致了地方政府國有融資平臺公司建設資金融資需求的不斷擴大。另外，地方國有企業本身有著良好的規模優勢和資源優勢，優越的企業資信加上政府信用的擔保，金融機構在風險控制方面更加傾向于國有企業，給融資平臺公司融資活動提供便利的同時，也使得平臺公司最近幾年有息債務迅速增加，積累了較大的財務風險。

二、地方政府國有融資平臺公司債務特征

1.債務規模增長迅速。近年來，我國經濟社會實現了快速發展，與此同時帶來了很多亟待解決的問題，如地方政府的高額舉債等。為了能夠盡量避開政策障礙和現行體制法規的約束，打破巨額投資和有限預算資金間的缺口，應該建立起以經營管理、債務償還、融資等功能于一體的創新型融資平臺，以平臺代替地方政府實現直接或者間接融資，通過這樣的方式推動地方政府融資的市場化。結合地方政府對于金融危機的應對成效，可以明確，國有融資平臺公司的建立能夠幫助地方政府在一定程度上對資金緊張的情況進行緩解，不過由于融資額度相對較大，很容易導致平臺公司債務風險的發生，甚至會引發地方政府債務風險以及金融機構信貸風險等一系列問題，對區域經濟的穩定發展產生影響。相關統計數據顯示，截止2019年11月，中央政府債務余額16.28萬億元，地方政府債務余額21.33萬億元，合計37.6萬億元，其中，政府負有擔保責任的城投公司債務占據了相當大的比重。

2.負債比率相對較高。現階段，我國不少地方政府國有融資平臺公司在發展過程中，都存在總體負債比率偏高的現象，部分城投公司的負債比率甚至超過80%，過高的負債比率將地方融資平臺公司本身“儲水罐”的特性客觀反映出來：地方政府設置建立國有融資平臺公司的目的，及時保證罐子“大而不露”，以此來實現從外部的持續“引水”。而在這種情況下，地方融資平臺公司運營中能夠最大化地增加公司價值，變相達到杠桿借款的目的。但是，過高的負債比率會對融資平臺公司運行的安全性和穩定性產生不容忽視的影響，在處理不當的情況下，還可能給整個金融系統帶來巨大風險。

3.政府過度介入運作。地方政府國有融資平臺公司運作中，普遍都存在政府過度介入的情況，影響了平臺公司運作的獨立性，同時也容易引發償債主體及投資主體責任不明晰的現象。也有部分地方政府為了能夠增強銀行貸款信任度，會將地方財政承受能力與融資風險間接綁定在一起，這樣也會導致財政運行風險的增大。

三、地方政府國有融資平臺公司債務風險管理策略

1.完善公司治理體系。伴隨著國家對于重大金融風險防范的重視，地方政府隱性債務的整頓和清理工作穩步推進，在這種情況下，地方政府國有融資平臺公司的職能逐漸弱化，原本“借新還舊”的經營發展模式需要及時摒棄，要建立起科學完善的法人治理體系，加快市場化轉型，拓展主營業務，增加現金流，促進企業經營管理水平的提高。

2.健全內部控制機制。地方政府國有融資平臺公司在開展財務管理活動的過程中，應該做好公司內部業務流程的梳理工作，明確其中存在的比較關鍵的風險控制點，結合自身的實際情況，對內部控制制度進行完善，以健全完善的制度為支撐，確保各項業務規范有序實施。同時，平臺公司在對自身的內控部機制進行完善的過程中，應該引入相應的考核機制和獎懲機制，確保內部控制制度的有效落實，就內部控制制度的執行情況進行監督檢查，確保其作用能夠充分發揮出來，實現對于經營風險和財務風險的有效防范和應對。

3.加快轉型發展步伐。地方政府國有融資平臺公司在發展過程中，應該結合自身實際情況，明確所面臨的市場競爭形勢，進一步加快市場化轉型步伐，立足國有企業體制改革的大背景，將自身的主營業務做大做強，在提高自身參與市場競爭能力的同時，增加主營業務的收入，以更加充足的現金流來確保各項工作的順利實施，提升對于債務風險的抵御能力。同時，在進行融資的過程中，應該對融資渠道進行拓展，對融資方式進行創新，通過多元化融資來對債務結構進行優化，降低融資成本。

4.做好代建購買服務。地方政府國有融資平臺公司可以通過政府代建以及購買服務的方式來獲取償債資金，將與地方政府簽訂的各種項目代建合同收入和服務協議收入等用于償還債務，規避債務風險。在這個過程中，地方政府國有融資平臺公司需要盡快完成項目的結算申報工作，爭取更多的資金回收。同時，地方政府與財政部門應該對項目結算審核機制和審計監督機制進行完善，要求已經完成竣工驗收的項目在規定時間內，出具相應的結算報告，將其納入到地方政府年度預算中。

5.強化自我造血能力。地方政府國有融資平臺公司應該立足市場經濟的大環境，不斷強化自我造血能力，以此來保證債務償還的效果，對債務風險進行有效處理。具體來講，一是應該對承建項目進行全面分析，將其中可經營的商業部分如食堂、超市等交給平臺公司進行經營。二是可以將一些可經營性資產如店鋪等劃撥到公司名下，通過自主經營或者融資抵押的方式，對公司可經營資產不足的問題進行解決。通過商業移交的方式，不僅能夠擴大公司的資產規模，也可以提高經營性現金流量，更好地滿足融資需求。三是根據地方政府的相關文件和精神，實施代建制，將建設項目周邊一定范圍內的土地全部納入到項目建設和管理的范圍，確保平臺公司在完成項目后，能夠對周邊土地進行商業開發，借助項目經營收益實現對于公益性項目還本付息的覆蓋，確保單個公益性項目能夠實現收益平衡，幫助平臺公司增加優質經營資產和現金流量，對項目建設中的資金缺口進行彌補。

6.提高土地利用效率。一是地方政府應該通過作價出資以及掛牌出讓的方式，注入公司土地資產，增加公司資產規模的同時，對融資抵押物問題進行解決。在這個過程中明確提出，此類資產不能用于開發，因此平臺公司實際上并不具備相應土地的開發權利。而為了實現對于土地資產的充分利用，實現對債務的有效償還，解決土地閑置的問題，地方政府應該允許平臺公司對一些符合開發利用條件的土地進行開發和利用，創造出更多的價值，對債務償還資金進行補充。同時，因為金融機構不再接受作價出資土地的抵押，地方政府可以將土地出讓給平臺公司，滿足融資增信的要求。二是土地儲備中心部分需要償還的債務，可以有地方政府將其所收儲的具備商住性質的土地，借助招拍掛的方式，注入到平臺公司，公司可以對相應的土地進行融資抵押，也可以實施自主經營性產業項目的開發。三是可以通過注入新的優質資產的形式，代替政府每年應支付的代建收入和購買服務收入，平臺公司可以與地方政府部門簽訂相應的代建協議和購買服務協議，依照協議約定的時間和金額，將一些價值相當的優質資產撥付給平臺公司。

四、結語

新的發展環境下，地方政府國有融資平臺公司發展迅速，其在地方社會經濟發展中發揮出了積極作用，為政府投資項目建設做出了巨大貢獻，不過在進行融資的過程中，依然存在相應的債務風險，需要政府部門和平臺公司加強債務風險管理，采取切實可行的措施和方法，將債務風險控制在可以預防的狀態下，有效降低風險帶來的損失。而結合實際情況分析，地方政府國有融資平臺公司想要完全化解債務風險，實現自身的市場化轉型，依然有很長的路要走。

（作者單位：龍南經濟技術開發區建設投資有限公司）