《監察法》等法律法規對國企公司治理影響

徐瀚

國有企業是我國國民經濟的重要支柱，是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。2016年10月，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上指出，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。2018年3月，全國人大通過《監察法》，把國有企業管理人員納入依法接受監察的公職人員范圍。2019年11月，中央出臺的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）明確了黨的領導和公司治理的關系。黨組織和公職人員參與公司治理的法定地位進一步明確，對國有企業公司治理產生了重大而深遠的影響。

一、黨組織及公職人員融入公司治理的難點

1.黨組織參與公司治理的路徑和模式問題。一是黨委（黨組）研究討論經營管理事項問題。《條例》規定，國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定，研究討論的事項主要包括是否符合黨的路線方針政策等六大方面內容。對于保障政治方向和合規經營方面，黨委（黨組）應無障礙;但對于戰略規劃、改革方案以及資產重組、產權轉讓、資本運作等問題，需要具備一定的專業基礎。黨委（黨組）是否參與商業價值判斷？如何對判斷的準確性負責，并與董事會、經理層的責任區分？這些需要進一步細化明確。

二是黨管干部原則與職業經理人制度銜接問題。《條例》規定，國有企業黨組織應當按照干部管理權限，做好選配企業領導人員工作，加強管理監督。《“雙百企業”推行職業經理人制度操作指引》規定，符合條件的職業經理人，可以按照有關規定進入黨組織領導班子。但中組部文件表示，有關規定所稱中央企業領導班子成員及中層管理人員不包括職業經理人，職業經理人不需要報告個人有關事項。職業經理人（尤其是進入黨組織領導班子的）是否具有干部身份、應當如何進行管理，是目前迫切需要明確的問題。

三是黨委委員（黨組成員）交叉任職后的角色沖突問題。《中國共產黨問責條例》指出，在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或者保留意見的，可以不予問責或者免予問責，這與《公司法》關于董事擔責、免責的基本精神是一致的。但在實際履職中，出于不同角度的考慮，例如政治判斷、商業價值、技術風險、環境約束等，往往會得出不同的意見，甚至在同樣的判斷中還有優先級的問題。作為黨委委員（黨組成員）的個人一方面必須落實黨組織決定，另一方面還必須作為董事、監事、經理作出專業判斷并承擔相應責任，某些情況下可能陷入“二選一”的境地。

2.紀檢監察機構參與公司治理的職責和邊界問題。一是在大監督體系中的地位如何發揮。除了紀檢監察監督和巡視巡察監督外，人大、國資委、審計、財政、證監會等都會對國有企業實行監督，還有公眾監督和輿論監督等。中央《關于深化國有企業改革的指導意見》指出，要整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制。

二是在專責監督中的履職如何實現。正如十九屆中央紀委四次全會指出的，部分中央企業還存在落實國家戰略不到位、推進重大改革舉措緩慢、廉潔風險突出等問題。一些國有企業紀檢監察機構政治站位不高，工作聚焦不夠，對企業經營管理的主要廉潔風險把握不準，監督檢查及審查調查發現問題形成震懾的作用沒有充分發揮，有的單位還存在不敢、不愿、不會監督的問題，工作能力和工作作風亟待改進。多數國有企業紀檢監察機構作為內設機構，在企業內部容易產生“職能監督業務”甚至“外行監督內行”的錯誤認識，影響履職效果。在監督檢查、審查調查中，有的外部單位不承認國有企業紀檢監察機構法定地位，工作開展難度較大。

三是對監督對象的范圍如何精確界定。我國《刑法》規定，國有公司、企業中從事公務的人員和國有公司、企業委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以國家工作人員論。《國家監察委員會管轄規定（試行）》指出，國有企業包括國有獨資、控股、參股企業及其分支機構等國家出資的企業中，從事領導、組織、管理、監督等活動的人員由黨組織或者國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準。在實踐中，以市場化招聘形式入職的管理人員，采取承包、委托方式經營企業的經營人員，接受國有企業入股的原私營企業股東等，是否按照國有企業管理人員甚至是國家工作人員論，尚且存在爭議。

3.監事會的定位及履職問題。一是職責定位不清。我國公司監事會設立之初，就雜糅了西方各國做法，客觀上存在獨立董事、監事職責邊界不清的問題。《上市公司治理準則》等規定的審計委員會以及國有企業內審、外審機制，進一步侵蝕了監事會、監事的職責空間。隨著《監察法》及配套法規的發布，國有企業領導人員被納入國家監察的范圍，實質上對《公司法》所規定的監事會、監事工作職責構成了更迭。

二是權威性不強，獨立性不夠。按照公司治理結構要求，監事會與股東會都是由股東會決定的，只對股東會負責。但實際上很多國有企業黨委（黨組）、董事會、監事會、經理層成員存在上下級關系，部分監事由公司內部人員組成，限制了監事會作用的發揮。國務院國資委報告指出，由于缺乏責任追究及必要的懲戒手段，影響了監督發現問題的整改效果。

三是專業化程度不高，深入不夠。國有企業監事會“行政”屬性較強，“市場”屬性偏弱，監管方式難以適應經濟型公司治理的要求，專業化程度離工作實際需要存在差距。隨著國有企業實體性業務活動下沉，監事會難以將基層企業經營活動的重要環節納入監督范圍。

二、完善國有企業公司治理的建議

1.落實黨組織在公司治理結構中的法定地位和具體權責。組織國有企業修訂公司章程，建立前置決策制度，明確黨委（黨組）對于政策性、合規性事項具有決定權，對于商業性事項具有建議權，并就具體事項列出清單，與董事會、經理層等治理主體權責相銜接。區分國有獨資公司、國有絕對控股公司、國有相對控股公司特點，對不同類型、不同領域、不同層級的企業，結合實際進行具體探索，實行一企一策。

2.區分個人在公司治理中的履職角色和權利義務。對于交叉任職的黨委委員（黨組成員）、董事、監事、經理包括職業經理人，細化并明確職責清單，對可能發生職責沖突的事項制定救濟條款：一是嚴格執行黨組織決定，并在其他治理主體中發揮黨組織影響力;二是發揮交叉任職人員橋梁紐帶作用，促進各治理主體間溝通協調;三是對商業性的判斷可以設定條件邊界的方式參與研究并提出建議，對不了解的事項鼓勵棄權;四是在職責沖突的情況下，按照黨組織決定發表意見，并自動獲得個人免責權。

3.發揮紀檢監察機構在公司治理中的作用。一是建立和完善黨風廉政建設和反腐敗工作協調機制。督促國有企業黨組織落實全面從嚴治黨主體責任，協調各監督主體細化監督事項清單，整合監督資源，定期溝通情況，協同配合開展監督工作。向黨組織及相關治理主體通報日常監督中發現的普遍性問題或突出問題，提出工作建議。二是進一步推進“以上為主”的國有企業紀檢監察機構改革。加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進派駐方式的管理，明確紀檢監察機構對同級黨組織及企業領導人員的監督權，授權使用監督檢查、審查調查措施。建立健全預警機制，將腐敗問題易發多發領域作為監督重點，著重查處靠企吃企、關聯交易、設租尋租、利益輸送等問題。三是對國有企業監事會設置作出重新考慮。《條例》規定，“國有企業黨委（黨組）班子中的內設紀檢組織負責人，一般不兼任其他職務”，且國有重點大型企業已不再設立監事會。建議將監事會檢查公司財務的職責劃歸審計委員會及獨立董事，將對董事、高管執行公司職務的監督職責劃歸紀檢監察機構。

4.明確公職人員的標準和范圍并嚴格管理監督。一是將職業經理人等負有經營管理職責的人員納入監察對象范圍，作為公職人員進行管理監督。《“雙百企業”推行職業經理人制度操作指引》指出，職業經理人是在充分授權范圍內依靠專業的管理知識、技能和經驗，實現企業經營目標的高級管理人員，負有維護企業國有資產安全、防止國有資產流失的責任，不得侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產。這與《國家監察委員會管轄規定（試行）》指出的國有企業管理人員基本內涵是一致的，也符合《刑法》中以國家工作人員論的標準。盡管在選聘、管理、薪酬、退出等有其特色，但管理和監督應按照公職人員一體對待。二是采取承包、委托方式經營企業的經營人員以及接受國有企業入股的原私營企業股東，是否納入公職人員應按照是否行使公權力進行研判。這些人員的身份具有特殊性，一方面按照有關程序任職，在企業中從事領導、組織、管理甚至監督等活動;另一方面也代表承包方、受托方、小股東方的利益，并在企業經營中有其合理訴求。筆者認為，如果這些人員違反規定，利用公權謀取私利，應以公職人員論;如果在規定范圍內，按照程序主張個人利益，不應按照公職人員查處。

（作者單位：中國通用技術集團紀檢監察組）