構建平薊三興生態協同創新鏈

[摘要]北京市平谷區、天津市薊州區、河北省廊坊市的三河市、香河縣、大廠回族自治縣以及承德市興隆縣，合稱“平薊三（廊坊北三縣）興”，是京津冀跨三方行政區域并且具有整體性和系統性的自然生態空間，發揮著京津冀區域生態涵養和首都生態屏障功能，是京津冀區域的“綠心”。平薊三興生態相依、業態相近、文態相融，生產生活聯系密切，共同構成京津冀區域重要的生態空間，協同共建國家生態文明先行示范區具有扎實的基礎和重要的戰略意義。

[關鍵詞]平薊三興;" 京津冀;" 生態文明;" 創新鏈

[中圖分類號] D616;X32" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2021）03-0059-05

北京市平谷區、天津市薊州區、河北省廊坊市的三河市、香河縣、大廠回族自治縣以及承德市興隆縣，合稱“平薊三（廊坊北三縣）興”（以下稱“平薊三興”），處于京津冀三省市的交接地帶，是京津冀生態協同發展的核心區域。平薊三興地區生態基礎條件良好，生態涵養功能突出，共同構成首都東部生態屏障。2015年12月，平薊三地區被確定為國家第二批生態文明先行示范區，成為我國首個跨行政區域的生態文明先行示范區。5年來，示范區建設取得豐碩成果，形成了一些可復制可推廣的經驗。在示范區建設過程中，興隆縣積極參與，形成平薊三興協同推進生態文明創新發展的生動實踐。

平薊三興生態文明協同發展的基礎條件

平薊三興行政區域相鄰，生態相依、業態相近、文態相融，生產和生活聯系密切，具有開展生態文明協同發展的良好基礎。平薊三興是京津冀跨三方行政區域并且具有整體性和系統性的自然生態空間，發揮著京津冀區域生態涵養和首都生態屏障功能，是京津冀區域的“綠心”。平薊三興生態文明協同發展是京津冀協同發展的重要環節，在京津冀協同發展中具有示范意義，是習近平生態文明思想的生動體現。

平薊三興地理位置毗鄰，這是跨行政區域生態文明協作的基本前提。自然生態系統具有整體性特征，相鄰行政區域生態文明建設具有外溢性，不能僅靠自身努力進行封閉治理，需要跨出行政區域邊界，通過相鄰行政區域的緊密協作才能取得生態文明建設預期目標。自然生態系統的完整性與行政區分立的矛盾要求生態文明協同共建。在京津冀毗鄰地區搭建生態文明協同共建的合作區域，有助于各方跳出“一畝三分地”，以整體性和系統性思維推動生態文明建設。

平薊三興生態環境優渥，這是跨行政區域生態文明協作的堅實基礎。平谷區是北京市生態涵養區，緊扣北京城市總體規劃“三區一口岸”1功能定位，明確“兩線三區”2全域空間管控要求，劃定生態控制區為782.9平方公里，占國土面積的82.6%;堅持“生態立區、綠色發展”，跨區域的國家生態文明先行示范區創建達到驗收水平;成功創建北京市首個國家森林城市，森林覆蓋率由66.3%提高到67.3%，全市第一;嚴格落實河長制，5個國考和市考斷面水質持續達標，金海湖水質達到地表水Ⅱ類標準并持續保持，獲評6個“北京市優美河湖”稱號;“生態橋”成為國家和北京市生態建設典型案例;全域特色休閑旅游持續發展，獲評首批“國家全域旅游示范區”。與平谷區毗鄰的薊州區是天津市的生態涵養發展區和重要水源地，已劃定生態保護紅線面積占全市生態保護紅線總面積的34%;在2016—2018年國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核中，薊州區在全國800多個縣域中排名第一，成功入選全國第三批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、第四批“國家生態文明建設示范市縣”和首批國家全域旅游示范區。廊坊北三縣依托北運河—潮白河良好生態資源，與通州區共同打造“一洲兩楔多廊多點”生態結構，構成北京東部重要生態屏障。興隆縣立足“生態立縣”方向和“增林涵水”舉措，堅持走新時代生態縣創新發展之路，于2019年獲評全國第三批、河北省首個國家生態文明建設示范縣。平薊三興都將生態文明建設放在發展的首要位置，生態環境質量不斷提高，奠定了平薊三興生態文明協同共建的基礎。

平薊三興先行先試，為跨行政區域生態文明協作提供了可借鑒的治理模式。平谷區圍繞“率先全面建成小康社會”和“率先建成國家生態文明先行示范區”戰略目標，聚焦“四個建設”1發展目標，大力推進農業科技創新、全域特色休閑旅游、無人機產業等為支柱的綠色創新產業。薊州區提出要加快推進“三地一城”建設，努力成為“非首都功能特色承接地”“京津城市服務保障基地”“國家休閑度假目的地”。廊坊北三縣與通州區協同發展，燕郊組團重點發展科技創新、商務服務、健康養老等功能，三河市組團重點發展科技創新和商務服務功能，香河縣組團重點發展健康養老、智慧物流、科技創新等功能。興隆縣以創建森林城市為抓手，有針對性地加強森林生態體系、產業體系、文化體系和支撐體系建設。發展綠色產業是綠色發展的重要途徑，平薊三興的產業體系和空間布局與自然生態系統具有高度契合性，在生態文明協同發展中有著廣闊的合作空間。

共建國家生態文明先行示范區的成功實踐

2016年10月，北京市、天津市、河北省三地發改委聯合批復了《京津冀協同共建地區國家生態文明示范區建設實施方案》，京津冀協同共建地區國家生態文明先行示范區建設正式啟動。國家生態文明先行示范區建設要求開展三項制度創新：一是創新區域聯動機制，探索京津冀生態文明制度建設協同模式;二是設立綠色發展基金，探索跨區域生態保護補償機制;三是建立生態紅線管控制度。同時制定了經濟發展質量、資源能源節約利用、生態建設與環境保護、生態文化培育、體制機制建設、特色指標6大類44項考核指標。

國家生態文明先行示范區建設為開展跨行政區域生態文明協作提供了難得的契機。作為我國首個跨行政區域的國家級生態文明先行示范區，平薊三協同共建具有很強的示范意義，為京津冀生態文明協同發展提供了示范。

構建多層次多領域區域聯動機制，形成京津冀生態文明制度建設協同模式。在京津冀協同發展和生態文明協同共建框架下，平薊三根據三省（市）批復的國家生態文明先行示范區建設實施方案，構建了四個層次的區域聯動機制。平薊三黨政領導聯席會議機制，每年召開聯席會議，研究決定生態文明協同共建重要議題和重點項目。平薊三生態文明建設區域聯動機制既能夠保證各方按照統一的規則和要求推進各項工作，又有助于發揮各地比較優勢。通過多層次多領域的溝通協商，增進了各方的交流與信任，為深化協同共建提供了良好的制度支撐。平薊三還分別自主開展生態文明制度創新，創新生態文明制度建設協同模式。平谷區建立了體現生態文明要求的考核評價機制，探索建立了自然資源產權和管理制度，構建多元參與的生態文明建設體系，全面推行“多規合一”制度。薊州區加強國土資源節約和保護制度建設，初步建立了集體林權流轉交易制度。三河市和大廠縣運用市場化機制推進生態環境治理和相關配套設施建設取得成效;香河縣則完善了國土資源節約和保護制度。平薊三在協同開展制度建設的基礎上，立足自身實際自主開展制度創新，對于解決生態文明建設中突出問題有重要意義，形成了跨行政區域制度協同的新模式。

加強生態環境保護聯防聯控聯治，推動跨區域生態協同治理。平薊三聚焦“山水林田湖草”系統治理和京津冀大氣污染防控，強化生態環境保護聯防聯控聯治，在推進泃河聯合治理、森林資源聯合管控、礦產資源聯合整治、大氣污染聯防聯控和環境應急聯動工作等方面取得明顯成效。跨區域生態協同治理有助于解決自然生態系統的外溢性問題，是生態文明整體性治理的重要支撐。平薊三通過簽訂合作協議，明確各方責任，落實分工負責制，同時建立起聯席會議、應急會商、聯合執法和工作聯動等機制，形成了京津冀生態文明協作治理模式，有效解決了跨行政區域水、森林和礦產資源和大氣污染治理等復雜問題，為我國跨行政區域生態文明建設提供了寶貴經驗。

完善產業發展體系和空間布局，推動創新綠色發展。平薊三發揮自然生態優勢，緊抓生態機遇，把推動創新發展綠色發展作為第一要務，通過國家生態文明先行示范區建設，探索出了京津冀跨行政區域綠色可持續發展之路。一是構建了以現代農業和高新技術產業為主體，以文化休閑旅游、綠色和智慧物流、健康養老和商務服務等現代服務業為支撐的產業發展體系。平薊三積極推動農業向品牌化發展，加快運用互聯網和科技創新推動農業產業升級。加快“騰籠換鳥”和“散亂污”企業清理，規劃建設中關村平谷園等高新技術園區。借力今年將在平谷區舉辦的世界休閑大會，以全域旅游示范區、國家級旅游業改革創新先行區建設為抓手，共同推動京東休閑旅游產業發展。抓住公轉鐵契機，推進“公、鐵、空、海”多式聯運物流樞紐建設，發展綠色和智慧物流，服務首都發展需求。積極發展健康養老、商務服務等現代服務業，共同打造首都后花園。二是搭建了高新區、經濟技術開發區、特色小鎮等為平臺的空間布局體系。平薊三立足區域功能定位，加快功能區劃工作，積極搭建各類產業發展平臺，優化區域空間格局。平谷區構建“一城多點六園”空間發展格局，建設10個特色小鎮及特色園區。薊州區按照京津冀協同發展“微中心”概念，完善建設京津州河科技產業園，高水平打造承接載體平臺，瞄準“一小時生活圈”功能定位，推進東方伊甸園特色小鎮、通用機場及產業園、冰雪體育旅游度假小鎮等項目建設。廊坊北三縣依托高新區和經濟開發區等平臺，加快推進北京疏解轉移產業落地，同時積極推動特色小鎮建設，為產業發展提供了良好的空間載體。三是形成了人才、技術等自由流動要素支撐體系，交通一體化水平不斷提高。平薊三人才交流不斷加強，舉辦區域綠色人才崗位交流，啟動協同發展“青創”聯盟和青創企業展示交流活動，為青年人才搭建雙創資源共享平臺。依托遠程醫療會診平臺開展衛生健康合作。軌道交通平谷線（M22線）全線取得近期實施規劃方案批復，促進區域交通聯結。

發揮京津冀一衣帶水優勢，構建三地文化旅游協同鏈條。平薊三具有共同的文化根脈和山水相連的地理優勢，通過開展區域文化交流活動，做好全域旅游頂層設計，促進文化和旅游的融合，為生態文明發展提供重要的文化和思想基礎，讓綠水青山轉變為金山銀山。2014年8月，《京津冀三地文化領域協同發展戰略框架協議》簽署。協議指出，京津冀應推進優勢文化資源的利用與整合，統籌規劃區域文化發展布局，構建跨區域文化戰略合作組織機制，推動京津冀三地文化實現資源共享、優勢互補、協作發展。協議推動下，各地組織開展了京東文化廟會、“泃河情”京津冀書畫影視作品聯展等活動，成立了京津冀公共圖書館區域合作聯盟。生態旅游是生態文化產業的重要組成部分。三地具有優良的旅游資源基礎，歷史悠久，文化豐富，自然資源種類齊全，歷史文化遺址、自然保護地等旅游景點眾多。5年來，平薊三旅游發展勢頭良好，積極推動全域旅游創建工作。北京平谷區健全休閑步道、桃花港灣等基礎設施，加快塔洼三村高端民宿等項目進展。天津薊州區與周邊區縣共同打造京東休閑旅游示范區，并且著力打造全景鄉村旅游，初步形成了“景區旅游+鄉村休閑旅游”為一體的特色旅游發展格局。

加強市場化和社會化機制綜合運用，探索生態文明建設新路徑。平薊三在生態文明協同共建中注重市場化和社會化機制綜合運用，積極引導社會資本投入，探索出了生態文明建設的新路徑。平谷區圍繞農業廢棄物資源化利用啟動“生態橋”工程，將綠色循環經濟和生態治理有機結合，建立“政府主導、村級組織、農戶參與、科技支撐、企業運營”的五位一體模式，破解了“政府、企業、基層組織、農戶”間的政策、技術、信息等“斷橋”問題，調動了農民的積極性，走出了一條成功的基層治理新路子。薊州區引進的英國伊甸園項目，是世界級的生態環保旅游綜合體和科普教育基地，該項目利用廢舊礦坑開發特色旅游，既開啟了礦山治理新模式，又實現修復與開發互促共進，撬動薊州高端旅游產業、教育產業、康養產業快速集聚。三河市推動環衛一體化管理模式，環衛作業呈現標準化、規范化的嶄新局面，從根本上解決了農村環衛作業條塊分割、標準不一、協同不足等問題。大廠縣探索建立“政府投資、部門籌資、企業出資、社會集資、群眾捐資、勞務代資”的多元化造林綠化投入機制，廣泛吸引社會資本參與造林，這些市場化和社會化機制的運用提高了項目建設效率，取得了良好的經濟效益和社會效益。

構建生態文明協同新發展格局的路徑選擇

協同創新是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，是指圍繞創新目標，多主體、多元素共同協作、配合協作的創新行為。平薊三興協同共建地區是圍繞生態文明建設而形成的協同，其本質內涵是具有緊密互動關系的鏈狀發展，構建“高階統籌、三鏈融合、三治互動”發展格局。

高階統籌，協同打造生態文明治理網絡。平薊三興處于京津冀核心區域，是我國首個跨行政區域的生態文明協同共建區域。該區域自然生態系統獨特，生態涵養和生態屏障功能突出，是京津冀協同發展戰略的重要組成部分。為更好地促進協同共建區域整體發展，應加強頂層設計，將平薊三興生態文明協同共建加以統籌謀劃。強化區域統籌規劃，實施山水林田湖草生態保護修復工程，優化區域空間布局，打造跨行政區域生態文明協同共建的京津冀示范樣本。完善平薊三興生態文明協同共建聯席會議制度，設立聯席會議秘書處，協調各方參與，加強區域聯動發展。推動完善生態補償機制，加大三省（市）對生態涵養區的資金支持和項目傾斜力度，共同發起設立生態文明綠色發展基金，推動重大項目落地實施。

三鏈融合，構建跨行政區生態文明協同創新鏈。搭建平薊三興生態文明協同共建生態鏈、產業鏈和文化鏈，深化生態文明協同創新，推動三鏈融合，構建縱橫交織的生態文明協同創新鏈。一是堅持山水林田湖草系統治理，加強大氣污染聯防聯控聯治，形成區域有機聯系的完整生態循環鏈條。推動平薊三興共同制定生態保護紅線等規章制度，加強自然資源產權和管理制度、生態文明考核評價機制、生態文化體系、國土資源節約和保護制度、“多規合一”制度等制度創新，探索具有京津冀特色的生態文明制度協同創新模式。加大在跨界河流水庫信息共享與聯合調度、森林城市建設及森林資源聯合管控、跨區域礦山盜采治理、生態環境聯合執法等領域合作力度，探索更多可復制可推廣的制度創新成果。二是提升區域產業基礎設施和配套條件，優化全域營商環境，共同打造平臺式一體化發展的產業鏈。平薊三興在農產品種植與加工、農業科技創新、綠色智慧物流等領域具有良好的發展前景，各地主導產業和業態方面具有相似性，這些產業發展不存在“你有他無”的零和博弈，而是更需要共同搭建平臺，通過合作來放大集群效應，共同打造京津冀綠色優質農產品供給基地和營銷平臺。大力發展特色農產品，打響“平薊三興好物”品牌，提高智慧農業發展水平，積極發展農村電商，提高農產品附加值。以北京·京瓦農業科技創新中心建設為契機，全面推進中關村平谷農業科技園區重點項目建設，加強平薊三興科技交流與合作。以公轉鐵降本增效為契機，打造京平物流樞紐，將馬坊物流基地打造成為以公轉鐵為核心、以綠色智慧為標準的公轉鐵物流商貿基地和服務首都的綜合性物流口岸。依托協同共建地區良好的生態環境和綠色產業發展氛圍，打造無人機小鎮等產業發展新空間，帶動相關產業發展，為構建良好的區域創新生態奠定基礎。未來依托承平高速公路的建成，加速三地“同城化”步伐，帶動產業互聯互通。三是密切三地人員聯系，促進文化融合與創新，構建新時代區域生態文化鏈。生態文明體現在人們的生活生產方式上，體現在具體的制度和規范上，最終會固化在文化和意識上。文化休閑旅游是生態文化的重要載體，通過加強旅游資源整合，協同做好全域旅游規劃，推出一批精品線路，打造一批精品旅游產品和項目，共同打造平薊三興全域旅游示范區。

“三治”互動，推動生態文明治理體系和治理能力現代化。現代生態治理強調多種治理手段的綜合運用，通過行政治理機制、市場治理機制和社會治理機制，實現“三治”互動，提高生態文明治理現代化水平。在平薊三興生態文明協同共建過程中，要創新采用各類治理手段，打造生態文明先行示范區現代化治理的“工具箱”。在行政治理機制上，明確責任，強化監督，提高行政效率，完善河長制、湖長制、林長制等制度，壓實領導責任，建立自然資產離任審計制度，探索生態損害責任終身追究制度，使生態文明建設績效成為領導干部考核的硬約束。在市場治理機制上，建立資源預算管理、有償使用和交易制度，設立生態補償基金，讓生態文明的市場價值得到充分體現。要加強政策創新，積極搭建項目平臺，吸引社會資本參與生態文明建設。在社會治理機制上，引導社會組織參與生態文明建設，提高公眾生態文明意識。深化“生態橋”治理工程推廣示范，引導群眾廣泛參與，構建新時代生態文明與基層治理的新典范。

（本文是“京津冀國家生態文明先行示范區協同創新鏈研究”課題階段性成果）

[參考文獻]

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[2]周鴻.生態文化與生態文明[M].北京：北京出版社，2020.

（作者簡介：邢華，中央財經大學政府管理學院教授）

責任編輯 / 高" "斌