首都基層治理改革的實踐邏輯

[摘要] 抓基層、強基礎、成體系是首都基層治理和健康發展的長遠之計和固本之舉。圍繞加強黨建引領，提高政府治理的整體性、強化居民主體地位、完善社區治理“三駕”馬車架構，加強科技支撐和法治保障，讓基層的每一個社會細胞都活躍起來，提高基層自主更新和自我發展能力，構建符合首都特點的基層治理新格局。

[關鍵詞] 基層治理體系;黨建引領;街道鄉鎮管理

[中圖分類號] D616" " " " " [文獻標識碼] A" " " " " [文章編號] 0529-1445（2021）03-0075-04

面向“十四五”，北京市委十二屆十五次全會提出，要更加突出以人民為中心的發展，構建具有首都特點的超大城市基層治理體系。1構建首都基層治理新格局，既是落實首都城市戰略定位、建設國際一流的和諧宜居之都的根本舉措，更是貫徹落實國家戰略部署，提升首都治理體系和治理能力現代化水平的根本要求。

首都基層治理體制改革的成功實踐

基層治理包含政權建設和社會建設兩大重點任務，涉及政府內部條與塊的關系、政府與社會的關系、政府與居民的關系、政府與市場的關系等復雜多樣關系的調整。近幾年來，北京市以黨建為引領，按照改革創新、賦權增效、減負增能、多方共治的實踐邏輯，推出一系列夯實基礎、做實基層的改革舉措，取得明顯效果，使人民群眾切身體驗到了獲得感、幸福感和安全感。

積極開展基層治理體制機制創新。建立黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”“接訴即辦”工作機制，打通服務群眾“最后一公里”。建立區委、街鄉黨（工）委和社區黨組織三級黨建工作協調委員會工作機制，搭建區域化黨建工作議事協調平臺。建立資源清單、需求清單、項目清單“三個清單”配套制度，以及屬地黨組織和駐區單位黨組織雙向需求征集、雙向提供服務、雙向溝通協調和雙向評價通報“四個雙向”工作機制，引領基層各類黨組織共抓基層黨建、共商區域發展，基層治理的條塊合力不斷增強。

向街鄉賦權。從2017年起，北京市開始街道鄉鎮管理體制改革，制定出臺了《北京市街道辦事處條例》，以“賦權、下沉、增效”為重點，推動重心下移、權力下放、力量下沉，賦予街道黨（工）委規劃編制、建設和驗收參與等6項權力。職能部門派出機構逐步下沉到街鄉，街鄉城管執法隊由區管改為以街鄉管理為主的雙重管理體制，街道作為執法主體可以直接開展執法。

探索構建簡約高效的街道管理體制。北京市大力推動街道內設機構綜合改革。明確了街道黨工委和辦事處黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障6個板塊111項職責清單。按照綜合化、扁平化的原則穩步推進街道“大部門制”改革，整合相關職能設立綜合性機構，推動治理重心下移。街鄉干部擔當“街巷長”“社區專員”等，為群眾做好服務、解決難題。適當增加了街鄉、社區（村）人員編制，不足部分采取區內調劑、市級補充的方式逐步充實到位，讓基層有權、有錢、有人，辦好群眾家門口的事。建立了對街鄉的統一考評，取消了區政府職能部門組織的對街鄉專項工作考評，減輕了基層考評負擔。

推動社區減負增能。從2015年起，北京市大力開展社區減負工作，梳理社區工作事項，完善工作清單，嚴格社區工作準入事項，從源頭上減少不合理的下派社區事項。開展社區減負專項行動，依法取消市級部門下派的社區工作事項150項、評比達標和示范創建項目31項，需由社區開具的證明由15項減為5項。

引導社區多方共治。北京市制定了《北京市物業管理條例》和《北京市生活垃圾管理條例》，抓好兩個“關鍵小事”，創建了“小巷管家”模式，實現社區議事廳全覆蓋，開展“樓門院”治理，出臺了《北京市政府購買服務指導性目錄》，大力發展社區基金會，在街鄉鎮廣泛建立社會組織孵化基地、社會組織聯合會等，形成了一批有影響力的志愿服務組織和品牌志愿服務項目。2018年起，昌平回天地區開展“回天有我”社會服務活動，打造黨建引領、多方參與、居民共治的大型社區治理樣板。

提升基層治理水平需要關注的幾個要點

首都基層治理體制改革成效顯著，與此同時仍存在政權建設和社會建設不同步、做強社會建設與做好市場需加強、做實基層的配套法規制度體系需完善等問題，提升首都基層治理水平，必須抓住要點、扭住重點、把握關鍵，在解決矛盾問題上花力氣，在做實做強做好上下功夫。

區域化黨建水平需提高。雖然全市各區均建立了黨建協調委員會，但很多街鎮存在“開會只通報情況，沒有協商議題”，與成員單位共建內容也還多局限于文體活動。基層黨組織統領各類組織力度不夠。對非公企業和社會組織黨建工作抓手少，引導其參與轄區治理的方法不多。在職黨員參與社區治理的積極性主動性不高。社區黨組織組織開展的報到服務活動形式比較單一。社區黨員年齡較大，面臨后備力量儲備不足的問題。

政府整體治理能力需提升。北京作為國家首都，中央黨政軍機關、大型國企總部、高校和科研院所以及各國使領館、國際組織駐華代表機構和跨國公司總部聚集，各類資源和人才非常豐富。但是上述各類資源缺乏整合和共享，各類主體在基層交流和合作不夠。基層政府掌握著有限資源，承擔著無限責任，治理能力水平難以提升。政府管得過多、過細，服務和行政執法的規范化、標準化還有很大的提升空間。資源整合和信息共享的水平不高，“信息孤島”仍然存在。政府供給與社區實際需求還存在錯位的問題。

做強社會建設的制度設計需完善。基層人口結構復雜、流動性大，居民參與的廣度和深度不夠，居民公約、自治準則等未切實發揮作用。如何調動年輕群體參與社區治理的積極性，增強居民的獲得感、歸屬感，是社區面臨的現實課題。專業化社會組織仍然比較弱小，人員流動性大，自身造血能力不足，扎根社區開展服務的連續性、服務效果的穩定性不強。社區社會組織組織化、專業化程度較低，服務類型及對象較為單一，主要以文體類和志愿服務類為主，有些服務領域還是空白，對中青年社會主流群體服務比較缺乏。購買社會組織服務機制有待進一步健全，供需存在不匹配的問題。

服務管理的市場主體行為需規范。物業服務企業與水、電、氣、熱等公共服務企業的職責有待進一步明確。物業服務管理水平良莠不齊，鎮街物業服務管理中心對物業服務企業監管的法律依據和技術保障不足，物業履約評價機制有待進一步完善。駐區企業服務社區意識淡薄，參與基層治理情況尚未納入信用評價體系。

構建符合首都特點的基層治理新格局

加強和創新首都基層治理，要從完善首都基層治理體系入手，充分調動各方面力量，整合各方面資源，推動首都基層治理體系和治理能力現代化水平顯著提升。

完善區域黨建工作機制，把黨領導的制度優勢轉化為治理效能。夯實街道社區黨組織基礎，選優配強街道黨群工作力量，加強社區、小區、樓門院“領頭雁”建設。通過社會服務活動、在職黨員回社區報到服務等途徑，發現社區優秀黨員，建立社區黨建后備人才隊伍。開展黨員分類教育管理，通過案例教學、現場教學、沙龍交流等形式多樣的培訓活動，提高黨員服務群眾的能力和水平。著力構建縱向到底、橫向到邊、條塊協同、上下聯動的基層黨的組織體系，將黨的政治優勢、組織優勢、群眾工作優勢轉化為基層治理效能。大力推動黨組織建在網格、小區（樓院）、樓門上，擴大黨的群眾基礎。加快推進街道黨群服務中心建設，著力做實“三項清單”“四個雙向”機制，通過組織聯建、黨建聯抓、黨員聯管、資源聯用、活動聯辦、服務聯手等方式，引導駐區單位重點圍繞社區（村）治理短板，結合自身行業特色和專業優勢，有針對性地開展服務，實現雙向服務良性循環。完善在職黨員報到服務監督管理、考核評價等機制，引導其發揮專長，圍繞社區治理難題、居民訴求，貼近居民開展常態化服務，不斷拓展報到服務內容，發揮黨員先鋒模范作用。著力完善社會組織和非公企業黨建覆蓋機制、隊伍建設機制、監督評價機制、信息公開機制、規范建設機制等。重點打造社會組織和非公企業黨建平臺、黨員先鋒平臺、服務引領平臺、資源共享平臺和家園共建平臺，推動其成為黨組織聯系群眾的重要平臺、服務群眾的重要力量。推動社會組織和非公企業黨建與業務融合發展，實現黨建從“嵌入”向“內生”發展。

深化街道鄉鎮管理體制改革，提高政府治理的整體性。聚焦解決“七有”“五性”突出問題，提升街道的統籌協調能力，深化“吹哨報到”改革，完善“接訴即辦”工作機制，加強綜合執法隊伍建設、協管員隊伍整合，讓街鄉鎮抓好民生改善、人居環境整治、街區更新、社區治理等工作。加強基層政務服務網絡體系建設，破解跨區域、跨部門一網通辦、一網通管難題，提高基本公共服務標準化、均等化和便捷化水平，完善錯時、預約、上門等社區全響應服務機制，提高對社區各類群體服務的精細化、精準化水平。將基層各類建設和服務保障資金打包給街道、社區統籌使用。完善政府購買服務目錄，健全完善績效管理機制，發揮市場機制在提高財政資金使用效益方面的作用。

加強德治法治自治，強化居民的主體地位。不斷完善德治、法治、自治相結合的社區治理體系，大力推動小區、樓門院自治，探索將民眾參與基層治理情況納入個人信用評價體系。鼓勵退休黨員返聘到社區居委會工作，做實社區居委會六大委員會，提高服務群眾、做群眾工作的能力水平。完善黨建引領基層協商民主形式，注重程序設計和技術規范，以此支撐制度規范。依托社區公益項目、民生項目，圍繞社區治理難題，積極探索座談會、開放空間討論、網絡論壇等形式多樣的協商民主形式，增強基層協商民主的廣泛性和代表性，讓民眾通過基層議事協商空間和由此產生的民主平臺，建立對話機制，行使民主權利，實現“為民作主”向“當家作主”轉變。以文化人。以社區文化建設為抓手，完善社區公共文化服務體系，打造文化服務特色品牌。圍繞社區停車、垃圾分類、養犬、房屋出租、違建等問題，完善相關居民公約、自治章程等，建立健全社區道德評議機制，培育心口相傳的社區精神。

激發社會活力，完善社會組織和志愿服務隊伍參與基層治理的體制機制。加強志愿服務信息化平臺建設，優化志愿服務認定和評價，研究“時間銀行”“公益反哺”等制度設計，為廣大民眾常態化參與志愿服務提供便捷化途徑。整合社會資源，推動基層公共服務改革。探索將社區公共服務設施，例如社區服務中心、社區服務站、圖書室、文體設施等委托社區社會組織、社會企業運營等新模式，或通過政府購買社會工作崗位等方式，引導社會組織為居民開展菜單式服務，實現社會工作專業化、社會化、市場化。完善政府資金監管和第三方評估模式。加強動態績效管理，增加購買服務的導向功能、校正功能。加強政府購買服務信息平臺建設，完善評價機制，提高政府財政資金的使用效益，避免因政府直接委托機構評估造成壟斷。

提高服務管理水平，把物業有效融入社區治理體系之中。結合《北京市物業管理條例》的落地實施，進一步理清物業在社區自治、公共服務、城市管理等方面的地位作用和職責，建立各方責任和風險分擔機制。著力提高業委會（物管會）組建率、物業服務覆蓋率、黨組織和工作覆蓋率“三率”。完善物業服務項目清單，規范物業服務管理的標準和流程，落實物業履約評價、聯合監管責任。鼓勵物業向公益服務組織發展，允許其在民政部門注冊為社會服務機構或社會企業。以稅收減免、財政補貼和政府購買服務等方式，支持物業承擔政府公共服務和應急管理職責。開展分類治理，除包干制以外，鼓勵社區根據自身實際情況，大力發展酬金制、信托制、自管等類型豐富、形式多樣的物業管理模式。

發揮智能化現代化科技手段作用，全面提升基層治理的質量效益。信息技術為基層治理科學化、精細化、智能化提供了現代化手段。在新冠肺炎疫情防控過程中，智能門禁、“健康寶”、非接觸智能預檢分診系統等，極大地提高了基層防疫工作效率。要進一步推進 “城市大腦”“智慧社區”建設，實現城市管理、公共服務、社會治理多網合一，人、地、房、事、物、組織等基礎數據的深度整合，建立體檢機制，提高對各種突發事件的預見性。加強人工智能、物聯網、5G等新基建建設投入，鼓勵現代科技手段在教育、醫療、養老、家政服務、交通等民生服務中的深入應用，建立健全民生大數據，提高公共服務的質量和效益。廣泛利用社區網、“北京業主APP”、微博、微信群等各種線上協同治理平臺，引導居民有序參與基層公共事務、協商民主、志愿服務，破解社區治理難題。

加強基層社會治理法治化建設，培養知法懂法守法的良好習慣。推動《北京市街道辦事處條例》《北京市物業管理條例》《北京市文明行為促進條例》在基層落地實施，完善相互銜接配套的方案、清單、制度和標準體系，減少執法盲點和漏洞。加強監督執法，提高基層工作人員的法治素養、法治觀念，做到嚴格執法、公正執法、文明執法。引導民眾遇事找法，讓法治成為民眾的思維模式和行為習慣。提高民眾的信任、合作、互惠水平，有效化解各類矛盾糾紛，促進基層社會和諧穩定。

[參考文獻]

[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2020.

[2]中共北京市委關于制定北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[N].北京日報，2020-12-07.

[3]陳家剛.城鄉社區協商民主重在制度建設[J].國家治理，2015，（9）.

（作者簡介：張燕，首都社會經濟發展研究所社會處處長、副研究員）

責任編輯 / 王曉霞