農村宅基地多主體耦合聯動探索

張玄 李彬

摘 要：隨著城鎮化水平的提高，農村勞動力的大量外流，農村宅基地閑置情況越來越嚴重，導致大量農村建設用地資源浪費。通過多元主體耦合聯動，能夠實現農村宅基地資源的合理開發和利用。結合案例，協調各方優勢和作用，探索宅基地主體合作聯動機制，盤活閑置農村宅基地土地資源，助推“鄉村振興”戰略實施。

關鍵詞：農村宅基地;多主體;耦合

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）09-0013-03

農村宅基地是農村的農戶用作住宅基地而無償占有、無期限利用的本集體所有的土地。近年來，隨著城鎮化、工業化進程加快，農村人口向城市轉移，產生了城鎮生產建設用地緊缺和農村宅基地空缺這一“雙缺現象”。宅基地法理基礎不牢固，缺乏法理支撐，造成農村宅基地產權不明晰，加上治理主體過度強調保障功能，使宅基地財產權遭到削弱。因此，研究主體聯動對盤活閑置土地資源具有一定的理論和現實意義。

國內關于宅基地主體聯動性的研究中，有的學者較關注農民主體問題，基于多主體復雜適應系統提出農戶退出意愿度與政府交互傳導需要發生作用[1];有學者認為需要鼓勵金融機構和社會資本參與，在宅基地退出補償中引入收益分享機制，以宅基地“三權分置”為指導合理利用結余宅基地和農房，明確村集體在宅基地監管中的主體性作用，維護和完善宅基地的集體所有權，建立宅基地議事決策組織解決政府失靈問題[2];有學者將國內目前的鄉村建設模式按照參與角色劃分為政府主導型、社會推動型、內生力量型三種，與其他參與角色協同配合，同時指出要重視鄉村教育、文化建設、居民參與，并注重對鄉村建設參與角色的培養，讓更多的角色參與到鄉村建設中[3]。本文基于宅基地“三權分置”下農戶的現實訴求，選取重慶市涪陵區典型案例，探索宅基地主體多元的有效性，以期為農村宅基地的規劃整治提供參考。

一、多方主體在宅基地流轉中的作用

1.農民的作用。農村人地關系密切，農村居民點用地變化與人口變化存在高度的耦合關系[4]。基于城鎮的生活福利，村民外出務工人員比例較大，但受到傳統觀念以及個人行為偏好的影響，農民對于各種原因導致的全家遷移定居城鎮的總體意愿較弱，在進城落戶后依舊享受無償獲得無期限使用的宅基地，這樣的農戶宅基地退出感知價值，即農戶對于退出宅基地時期所能感知到的利益獲取與風險付出進行權衡后，得出的整體估算評價[5]。農戶的認知、情感和認同等的建構過程貫穿于宅基地的流轉之中。農戶分化、鄉土依賴影響著宅基地的流轉。符合條件的農戶理性退出集體收益分配權，需要充分尊重農戶的鄉土情結。所以農民對宅基地支配力量是巨大的[6]。

2.村集體的作用。農村集體作為上傳下達的組織，有效落實政府法令條文傳達正確解決思想，積極發揮組織領導協調能力，在多方主體中斡旋為各方爭取最佳利益。有效保持政策的可持續性、連續性、適應性，結合本地特色發揮能動作用，打消宅基地流轉的掣肘。保障農民生活權利，同時潤滑協調各方主體發揮最大化效益。

3.企業、金融機構的作用。企業設計項目通過整體開發、農家樂、特色農漁牧等產業模式，結合新時代“互聯網+”，利用電子商務、物流配送等有效形式開發生產領域的智慧農業、營銷電商、產業鏈等模式的宅基地資本功能，享受增值利益。依托宅基地的基本特征，建立現代物流園區。做到增加農村的就業機會，為農村帶來現代企業管理制度，在農村宅基地的發展中注入新的活力[7]。農村宅基地抵押融資有助于緩解農戶的融資約束[8]。農民在宅基地流轉過程中轉型缺乏資金，第三方的監督和金融機構的有效配合能為其提供發展動力。同時能引導金融資源向廣大農村地區聚集，創新宅基地利用形式，更好地實現鄉村振興。

4.政府的作用。政府的行動邏輯主要依據政績觀念、民生觀念和社會安全意識。政府落實集體土地所有權、保障農戶資格權和房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權等多方面的綜合改革[9]。實際的運作之中，現實與法律的差距較大、沖突明顯。我國現有的法律條款中有關宅基地的法律文獻缺失科學的法理基礎[10]，有的時候甚至缺乏專業性文件，導致農村糾紛陷于法律困境，無法得到實質性的解決。政府的明確性行為能夠有效確定宅基地的歸屬問題，為宅基地的流轉提供良好的前提條件。

重慶市涪陵區積極探索農村“三變”改革新路徑，開創村集體經濟發展新模式。涪陵區大順鄉以新興村為試點，圍繞盤活農村閑置資產資源做文章，探索出多主體聯動合作共贏的致富之路，推動村集體經濟發展壯大、農民增收，兼顧農戶、村集體、企業三方利益，堅持發展成果群眾共享，喚醒沉睡的宅基地，變“死資產”為“活資產”，為鄉村振興充分釋放改革紅利。總之，形成內生應對作用和外力制衡策略兩部分構成的土地利用多元主體“利益制衡”機制。經濟能人帶動產業融合，農民倒逼推動政府發揮作用。外生輔以政府規劃，村集體精確控制用地存量[11]。兼顧各方主體利益，探索多主體共贏機制能有效助力實現鄉村振興，發展農村經濟。

二、農村宅基地主體聯動的困境

1.多元主體參與的平臺建設不完善。涪陵新興村的經驗證明，雖然有多元主體的參與，但是各主體參與程度大不相同。村集體長期占據村莊建設的主導力量，參與力度大，而政府、企業、村民等其他主體的參與程度都不如村集體，參與力度弱，發揮作用較小，并且參與時間短，尚未挖掘出他們的全部優勢功能。

2.多元主體參與的激勵機制不完善。新興村外來企業數量少，在一定程度上可以反映出政府對參與鄉村建設的企業進行的政策補貼還不到位，對企業吸引力度較弱。村民出于“參與或者不參與村莊公共事務對個人來說沒有什么影響”的心理，對村莊公共事務的決策缺乏參與的積極性、主動性，這也在一定程度上反映了有效的激勵機制尚未健全的問題。

3.多元主體數量、類型仍然較少。宅基地參與建設的主體多樣性不足，政府長期以來的主導導致其他主體進入難、成本高、經營難，單一主體導致其他群體主動性不強。單一性主體在決策上確實有效且具有時效性，但有一定弊端導致了部分失靈情況，對宅基地的發展產生了嚴重的影響。參與新興村建設的多元主體主要包括村集體、政府、村民、外來企業四類，還可以充分利用涪陵地區高校資源，組織地方院校進行有效科研和開發技術支持。積極鼓勵社會公益組織等社會多元力量使得多方主體耦合聯動的效益得到聯系和充分利用。

4.多元主體間的協同性有待增強。多元主體間的溝通和互動機制不健全，導致各主體間的信息共享不能充分實現，矛盾得不到及時有效的解決，從而造成各主體間的協同合力不強的問題。主體之間聯系成本較大溝通費用較高，缺乏溝通鏈接渠道，使得多主體間關系成本高昂導致成本高利潤低。

除了以上的問題，還存在著村莊各參與主體對村莊建設的評價如何、對村莊未來建設的期望為何、多元主體參與村莊建設后促進其發展情況如何、帶動周圍村莊的發展情況如何等問題。

三、建議與措施

1.完善宅基地主體溝通平臺。各地需要依托本地資源稟賦，利用本身資源特色，因地制宜進行宅基地開發工作。需要完善和改善基礎設施，吸引社會資本投入，鼓勵多元主體間合作，實現資金交換、技術交流。

2.制定并實施激勵政策。明晰產權是激勵多元主體合作的首要前提。需要有針對性地建立可以和城市媲美的法理體系、法律制度和相應的住宅公共政策體系保障農民的宅基地權益。為維穩宅基地利用規劃，保證宅基地用途管制的有效性、合理性，應當賦予農民使用者這一主體充分的宅基地分配權利和規劃權利，以提升主體參與活力。通過土地結構的優化促進產業結構改革，提升鄉村的治理能力，增強農村的經濟發展能力。做到“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，為激活閑置農房和宅基地提供制度保障和改革導向。

3.堅持“實踐先行、政策指導、法律兜底”這一中國農地制度變革的一般軌跡和路徑，在不斷的沖突與挑戰中順利完成宅基地過渡。需要在保證農民最基本權益的情況下對農村宅基地進行改造，同時堅持完善內外配套措施，協同各方主體在正確制定的政策下，結合本地情況聯合村集體、企業、金融機構實現對宅基地利用的效益最大化。

4.積極聯合高校等其他主體平臺，發揮宅基地特色。過去的宅基地經營模式屬于農民為主體，村委管理的主體機制。農民由于缺乏專業的管理知識，往往有其辛勤勞作，但得不到相應的收獲，農民收入水平低導致生活質量差。過去有過聯眾模式等創新手段，通過公司對整個村莊進行統一經營，不需政府、村民投入，結果表明僅僅只有企業參與，而沒有其他主體投入的這一模式是低效、沒有價值的。因此，涪陵采取農民流轉、村委協助、企業創收、政府推法、多主體合作的形式，實施“閑置農房激活計劃”。

5.組織機構多元化。由村組集體經濟組織相關成員組成村集體資產管理委員會（簡稱“資管會”）負責村集體經濟經營管理，緊緊聯系村黨支部的領導，依托政策扶持。村內自身組織載體多樣化為解決本地宅基地閑置提供內生動力，吸引外部企業的加入。多主體發揮各自作用時注意多模式創新，堅持因地制宜、先行先試、農民主體、市場運作、重點突破的原則，積極探索集體資產運營模式，盤活利用集體資產資源，增加村級集體收入，促進農民致富奔小康，推動“三變”改革走向縱深，為鄉村振興打造新引擎。多種主體耦合聯動根據不同的需要情況進行適宜性分析，最終決定適宜方案。通過“村資管會+企業+農民閑置宅基地”，由農戶填寫自愿退出集體宅基地申請書，交由資管會，資管會依據“三議”決策機制形成收儲標準后，與農戶簽訂宅基地退出補償協議，收取宅基地房屋產權證書。資管會通過統一招商，引入城市資本，對原址宅基地修復或改建符合當地特色的民宿經營點，打造鄉村旅游民宿經濟。也有“村資管會+企業+農民土地村資產管理委員會”通過對農戶土地經營權進行代管，對土地進行丈量清算，按照1畝/股確權量化，并與資管會簽訂股權托管經營協議。資管會圍繞產業規劃布局，通過統一招商，引入城市資本，發展特色效益農業。

6.主體系統體系化。資管會設置理事會（由資管會成員組成），系村資管會的常設辦事機構，其中設理事長1名、副理事長1名、理事5名;設置監事會，設會長1名（可由村監督委員會主任兼任）、成員2名（可由村監委會成員兼任），形成自身組織體系、組織系統。同時強調資管會人員與監督小組人員不得交叉任職。理事會和監事會各司其責，使處理土地問題專業化，兩者聯合形成成熟的體系以達到效益的最大化。企業充分調動其技術、市場優勢，利用本身經驗結合本地特色資源進行發展。農民提升信任指數，積極配合各方主體。

7.管理范圍明確化。各主體通過條例規定劃分自身管理范圍，明確管理權限，重視自身管理責任。村集體管理所有自然資源;村民小組委托代管集體資產資源;資管會依法投資、投勞于村莊科學、文化、廣播、電視、衛生、體育等設施，完善管理工作，制定和執行村集體資產管理制度;理事會系村資管會的常設辦事機構，資管會負責日常經營;村民可以有效提供自身土地情況說明種植經營意愿，有效參與生產建設活動，同時提供創新手段;企業針對市場渠道窄小、技術不成熟、營銷策略平淡化進行處理加工，為宅基地建設發展和利用提供借鑒手段和方法;監事會加強對村資管會執行全體成員會議決定事項的情況進行監督。各方明確管理范圍管理事項，通過條例進行對象約束，從而完善責任制度，刺激各方主體協調自身管理。

8.經營模式流暢化。不同主體聯動結合采取不同的管理經營模式，集體資源資產按照所有權與經營權分離的原則，采取多種經營方式，實行有償使用。經營方式由資管會決定，可由資管會直接經營，可實行承包、租賃經營，也可以實行集體資產參股或股份合作等經營。直接經營集體資產的提出經營目標，明確經營責任。承包、租賃經營公平公正公開，確定經營者后提供擔保，簽訂承包或租賃合同，進行股份合作經營評估。經營各環節緊密銜接，模式過渡順利。同時采取“三議”決策機制達到分配合理化，力求保障各方主體的參與積極性，使得經營模式流暢化。

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