以“法”之名，守護長江

萬宏蕾

《中華人民共和國長江保護法》已于2021年3月1日起正式施行。作為我國第一部流域法律，長江保護法以推進共抓大保護、不搞大開發，提高長江流域生態環境保護的整體性和系統性為立法思路，以生態優先、綠色發展為立法原則，以實現長江經濟帶高質量發展為立法目標，在立法理念和立法內容等方面均有重大創新與突破。

近日，江蘇長江經濟帶研究院院長成長春教授接受專訪，深度解讀長江保護法將為保護長江母親河提供哪些保障，以及未來如何實現長江流域經濟發展和環境保護協同推進等問題。

確立開創性制度

記者：作為我國第一部流域法律，長江保護法如何解決長江治理的“老大難”問題？確立了哪些開創性制度？

成長春：長江保護法首次建立了生態流量保障制度，以解決長江流域一些地方人與自然爭水，生態流量難以保障，河湖生態系統萎縮、退化等問題。主要包括，建立生態流量標準、提出生態流量指標；將生態水量納入工程日常運行調度規程。保護法明確規定了“保證河湖基本生態用水需求，保障枯水期和魚類產卵期生態流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡”這四個方面的目標，為生態流量管理提供了法律支撐。

比如，長江保護法第五十三條規定，長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區全面禁止生產性捕撈；在國家規定的期限內，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規定區域等重點水域全面禁止天然漁業資源的生產性捕撈。嚴厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業資源和生態環境的捕撈行為。這一重要條文，對于保護珍貴的長江魚類資源，以及長江十年禁漁計劃的實施提供了法律保障。

另外，長江保護法開創性地提出“建立長江流域協調機制”的解決方案，以解決政出多門這一長期困擾我國流域治理的突出問題。國家建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。從制度設計的層面來看，統籌長江流域協調機制，打破多頭管理壁壘，是長江保護法一項極其重要的制度安排。

記者：長江保護法是對政府責任要求頗多，共有62條有關政府的責任規定，占法律條文總數的65%。這是出于什么考慮？

成長春：為大保護立規矩，為高質量發展增動能。總體而言，長江保護法的貫徹落實，政府是關鍵，各方有責任。在行政法的基礎理論中，強調政府職權“法無明文規定不可為”，因此長江保護法的規定有效解決了政府職權中存在的職能不明、職權交叉等問題，明確了長江流域地方政府及其職能部門在長江保護方面的主要責任。

各級政府，應當按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的要求，依法加強長江流域生態環境保護與修復，促進資源合理高效利用，推進長江流域綠色、高質量發展。

重在細化落實

記者：長江保護法的頒布實施是一個積極良好的開端，但要充分實現其立法價值、發揮其立法功能，還有哪些重點和難點？

成長春：長江保護法的制定標志著長江進入依法治理、流域系統治理的軌道，是統一長江保護與發展，立法、執法、司法與守法的關鍵步驟、重大基礎性步驟。

我認為當前長江保護法實施的重點是做好以下四點：新立、修改、廢止、解釋。

推進相關配套制度的建設和落地，及時制定出臺配套規定。比如，從宏觀層面講，對于國家流域協調機制，長江保護法規定了該機制的基本功能及協調事項，而對于該機制的組織及運行，除了專家咨詢委員會的設立外并沒有涉及。該機制關系到長江保護與發展的重大決策、重大規劃、重大事項與重要工作，后續需要進一步明確。從微觀層面講，長江保護法第五十三條規定了對長江流域重點水域的嚴格捕撈管理制度，而對長江流域其他水域禁捕、限捕管理辦法授權由縣級以上地方人民政府制定。這些都屬于“新立”工作。

長江流域管理制度政出多門，非常繁雜，也需要及時開展相關法規、規章和規范性文件的清理工作，做好配套法規、規章、規劃、計劃、方案、標準、名錄等文件的及時修改及廢止。

實施中還會涉及一些對長江保護法法條、規范本身的解釋、適用規則問題。比如，長江保護法規定了“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目”，同時進一步規定支流分為“一級支流、二級支流等”。那么，這里的“等”就要做出明確界定。

長江保護法的頒布實施是一個開始，還需要同時做好相關制定、修改、廢止、解釋，這是今后較長時期長江保護法實施中的重大問題。

另外一個比較突出的難點在于相關政府具體職責的落實。長江保護法界定各級各類行政主體的責任涉及15個具體產業，18種具體水生生物名稱，5個重點湖泊，應該說確定了一個較為完備的相關政府職責體系。但在實施過程中怎樣把這些職責落實到位，仍存在一定困難。

一方面，是職責本身的綜合與難度。比如我們都知道長江保護法不但是一部生態環境的保護法，也是一部綠色發展的促進法。那么，如何在保護的前提下實現綠色發展？這就是一個很考驗地方政府智慧與能力的命題。