電子煙監管立法勢在必行

郭煦

迫在眉睫 野蠻生長的電子煙產業，正迎來愈加規范的行業監管。

曾幾何時，電子煙被作為一種“戒煙神器”廣受吸煙者推崇，不少商家也打出類似的戒煙廣告吸引顧客。而從2019年起，國家相關部門已經在電子煙監管上下了功夫，這對于青少年健康成長來說是非常好的舉措。

早在2019年10月30日，國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局聯合發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，敦促電子煙生產、銷售企業或個人及時關閉電子煙互聯網銷售網站或客戶端;敦促電商平臺及時關閉電子煙店鋪，并將電子煙產品及時下架;敦促電子煙生產、銷售企業或個人撤回通過互聯網發布的電子煙廣告。

野蠻生長的電子煙產業，正迎來愈加規范的行業監管。2021年3月22日，工業和信息化部、國家煙草專賣局研究起草的《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）向社會公開征求意見。該征求意見稿對電子煙予以規范：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。”

有關專家認為，對電子煙行業需要明確建立一套協調機制制定行業監管規則和立法約束，從長遠來看此次監管介入，會有利于行業的科學發展。

電子煙銷售有令不禁？

2020年7月21日下午，深圳市市場監督管理局南山監管局執法人員向天利名城二樓某品牌電子煙門店負責人送達了行政處罰決定書，罰款金額2000元。據悉，這是全國電子煙市場首張罰單。在店內吸煙的2名消費者，也被現場開出50元罰單。

無獨有偶，前不久，有媒體報道稱河南衛輝有學校門口的文具店將電子煙賣給小學生，事情曝光過后學校已做了相關工作，涉事店鋪也已經被查封。

中國疾病預防控制中心研究員吳宜群表示：“上述對電子煙市場開的罰單，在國內打響了第一槍。這說明有關部門將公共場所吸電子煙與吸傳統卷煙等同起來，這是一個不小的進步，希望能夠在全國廣泛推行。”

國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局一紙通告為一路狂奔的行業踩下了剎車。實際上，在互聯網禁售令下發前，線上渠道一直是電子煙最重要的銷售渠道。《小康》雜志、中國小康網記者了解到，線上一度超過線下銷售的比重。

記者通過走訪調查發現，禁令頒布后的一年多，電子煙在“微商大軍”運作下，依然活躍在線上渠道。如今，這個暴利的行業里，涌進了一大批微商。

一些微商自稱有一手的正品低價貨源，輾轉于抖音、快手等平臺拉新，并轉入微信完成銷售。每賣出一單電子煙，他們可以從中獲得10～30元不等的回報。

一家電子煙品牌廣東省一級代理透露，開一家專賣店通常需要數萬元，在線下開設專柜，毛利潤在40%～50%之間，除了門店租金，還需5～15萬的投資金額，此外還需去當地工商機關辦理電子產品營業執照。

做微商不僅沒有線下開店成本，也不需要辦理資質手續。對想要在電子煙行業掙錢的普通人來說，微商似乎成了一條捷徑。

與此同時，電子煙行業正在高速增長。中國電子商會電子煙行業委員會發布的報告顯示，2020年中國電子煙內銷零售預估145億元，同比增長30%;出口預估494億元，同比增長12.8%。該行業協會還預計，2025年中國電子煙內銷可達498億元，出口可達1697億元。

不少電子煙品牌的代工廠、經銷商仍游走在灰色地帶。在電商平臺上，以“電子煙保護套”為關鍵詞搜索，有大量商家店鋪詢問是否有電子煙售賣，對方則給出微信號進行交易，煙桿、煙彈都通過這一途徑繼續在互聯網上流通。

記者在京東、淘寶等多家電商平臺搜索電子煙關鍵詞，沒有找到相關產品。但在搜索“霧化”“戒煙”“0焦油”等關鍵詞時，仍有一些電子煙產品出現，而未成年人也能輕松通過電商渠道購買這些產品。

“品牌方對于經銷商通過微商電商賣貨的行為大多數情況下是睜一只眼閉一只眼，畢竟最終增加的是自己品牌的銷量，但對于假煙彈則是深惡痛絕，甚至告上法庭，畢竟侵害到了品牌方的利益，但此類行為較為隱蔽、難以取證，在監管上存在空子。”一位行業內部觀察人士說道。

加強電子煙監管迫在眉睫

由于電子煙產業還處于混亂狀態，很多人對電子煙的認識還處于有美好向往的時期。但實際上，有研究在電子煙所產生的氣溶膠中發現了有毒物質和污染物，會導致人體發生一系列病理變化。接觸尼古丁、吸入這些產品中所含的其他有毒排放物以及吸入二手排放物都有健康風險，特別是未成年人、不吸煙者和孕婦。

清華大學公共健康與技術監管研究課題組發布的《電子煙產業監管狀況報告》提到，電子煙零售網站的營銷中，有95%的比重將電子煙與健康、干凈聯系在一起，89%的網店會宣傳與健康有關的益處。而世界衛生組織最新發布的《2019年全球煙草流行報告》指出，電子煙“無疑有害”，不僅有尼古丁，還有其他一些有害物質，對健康的長期影響尚不明確;沒有充足證據表明電子煙有助于戒煙。

“電子煙行業從出生便帶著原罪，監管始終會到來，不過是時間早晚的事情，資本的涌入具有一定盲目性，最終的風險，包括監管風險都是其將面臨的問題，線上禁售后一些頭部品牌仍存活了下來，而抵御風險較低的尾部品牌則迅速消失。”長期觀察電子煙的行業人士向本刊記者表示。

相關數據值得警惕。2019年5月，中國疾病預防控制中心發布調查結果顯示，使用電子煙的人群主要以年輕人為主，15～24歲年齡組人群電子煙使用率為1.5%;獲得電子煙最主要的途徑是互聯網;聽說過電子煙、曾經使用過電子煙以及現在使用的比例均有所提高。

除了宣傳和推廣方面的問題，由于缺乏標準，電子煙的質量問題同樣突出。

2017年10月，國家標準化管理委員會下達了《20171624-Q-456?電子煙》國家標準制定計劃，項目進度要經過網上公示、起草、征求意見、審查、批準、發布幾個階段，其項目周期為24個月，但在過去了3年半有余之后，其狀態仍為“正在審查”。

國家衛健委規劃發展與信息化司司長毛群安說，許多電子煙產品所含的尼古丁濃度標識模糊，容易導致使用者吸食過量，同時電子煙的器具還存在著電池爆炸、煙液滲透、高溫燙傷等安全風險。

目前，世界范圍內已有很多國家全面禁止或嚴格限制電子煙銷售，有明確立法或正式宣布禁止銷售電子煙的國家或地區已超過40個。

而在我國，自今年以來，深圳、成都等地也修改了控煙條例，將電子煙列入控煙范圍：深圳明確將“吸煙”概念擴大為使用電子煙、持有點燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品;成都也將吸電子煙明確納入吸煙行為，并明確規定煙草制品經營者禁止向未成年人銷售煙草制品;北京在其軌道交通乘客守則中，補充了禁止吸電子煙的規定……

對此，不少業內專家呼吁，國家應加大對電子煙的研究力度，出臺更加全面、細化的監管措施，加強對未成年人的保護。

一直以來，電子煙行業都面臨著許多爭議。工信部產業政策與法規司提出，此次修改煙草專賣法實施條例主要考慮這幾個方面：一是推進電子煙監管法治化;二是符合電子煙產品特性以及當前國際監管的通行做法;三是增強電子煙監管效能。

將電子煙等新型煙草制品參照《實施條例》中關于卷煙的有關規定執行，將大幅度提升電子煙監管效能，有效規范電子煙生產經營活動，解決電子煙存在的產品質量安全風險、虛假廣告等問題，切實保障消費者合法權益。

監管電子煙立法不能缺位

盡管中國疾控中心的調查顯示電子煙用戶基本為傳統煙民，但現實是，或許有越來越多的年輕人因為電子煙而成了新煙民。

全國人大代表、貴州省疾病預防控制中心健康教育所副所長何琳就發現，目前國內很多商場柜臺、超市、便利店等隨處可見電子煙銷售及宣傳廣告，青少年因為有著較強的好奇心，就比較容易去嘗試。這讓何琳很擔憂。今年全國兩會，她帶來了《關于“保護青少年遠離電子煙，加快行業規范出臺”的建議》。

全國政協委員、中國疾控中心研究員孫承業也在今年全國兩會上提交了一份提案，建議保護青少年健康遠離電子煙，加快行業規范出臺。

對于電子煙具體由哪個部門管理尚有爭議。控煙界的專家不太認同由煙草專賣局來管理電子煙。孫承業認為，電子煙是一種不同于傳統卷煙的產品，如果照搬卷煙管理的模式，也不利于電子煙的管理。電子煙的管理需要明確建立一套協調機制。

無論哪個部門負責，監管的加強是大勢所趨。在國際范圍內，電子煙的使用有著共識——不應該成為“吸煙之路”的起始，而且各個國家和地區的監管程度也有差異。

新加坡、泰國、中國香港對于傳統煙草的管控相對嚴厲，為了進一步保護非吸煙者以及未成年人，對電子煙的態度也更加強硬，全面禁止銷售電子煙。

沒有全面禁止電子煙的國家，則明確了電子煙的屬性。日本把電子煙作為藥品監管，禁止其在市場上自由流動。韓國則以是否含有尼古丁為界限，將不含尼古丁的電子煙視作消費品，而將含有尼古丁的視為藥品。

而美國、德國和意大利將電子煙歸屬于煙草制品進行管理。在這些國家的市場上，電子煙像常規煙草一樣，在生產、銷售、產品宣稱等方面受到更加嚴格的監管。

上述專家表示，鑒于吸電子煙客觀存在的健康危害和電子煙器具的安全風險，不少國家都通過立法將電子煙定位為煙草制品，從生產、銷售、使用、包裝與廣告、稅收等多個方面對電子煙進行嚴格管制。相比之下，我國尚未對電子煙的監管進行立法準備，不僅未針對電子煙出臺相關標準，也未對電子煙的屬性進行定位，導致電子煙既不是藥品也不是保健品，既不是醫療器械也不是煙草，而成為一種時髦商品在市場上大行其道。立法強化電子煙的監管，顯然勢在必行。

工信部此次修改煙草專賣法實施條例征求意見稿指出，近年來電子煙等新型煙草制品市場監管領域出現了一些新情況、新問題，社會各方面非常關注。此次修改主要是落實黨中央、國務院關于推進電子煙監管法治化的要求，明確電子煙等新型煙草制品的監管法律依據，并做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。

立法是一個牽涉多方且比較耗時的法律程序，從國家衛健委的表態來看，目前應該正處于非常早期的階段。同時，電子煙國標的出臺時間也將影響監管立法。

但無論何時出臺國標與立法監管，都意味著電子煙將從無序無監管狀態走向正規化，這是行業長遠發展的保障，也代表相關部門對電子煙是否合法的表態。