鄉村振興戰略下城郊農村“三變”改革的探索與實踐

高冬梅 姜疆 吳兆娟 戰博

摘要 重慶市全面深化農業農村改革，建立了38個農村“三變”改革試點村，將“三變”改革試點作為深入推進集體產權制度改革，深化鄉村振興體制機制改革，激發丘陵山區農業農村內生發展動力的根本。從重慶市南岸區城郊鄉村旅游示范村“三變”改革試點的主要做法、取得的成效、存在的問題等方面著手，對雙龍村推進農村“三變”改革的路徑進行深入研究，并提出對策建議，為同類型農村“三變”改革提供參考。

關鍵詞 “三變”改革;鄉村振興;城郊;雙龍村

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2021）07-0264-05

Abstract Chongqing has comprehensively deepened the reform of agriculture and countryside， established 38 pilot villages of “three changes” reform in rural areas. The pilot villages of “three changes” reform have been taken as the basis for deepening the reform of collective property rights system， deepening the reform of system and mechanism of rural revitalization， and stimulating the endogenous development power of agriculture and countryside in hilly and mountainous areas.This paper makes an indepth study of the ways to promote the rural “three changes” reform in Shuanglong Village， Nanan District， from the aspects of the main practices， achievements and existing problems of the “three changes” reform pilot project， and puts forward relevant suggestions to provide a reference for comprehensively deepening the rural “three changes” reform.

Key words “Three changes” reform;Rural revitalization;Suburb;Shuanglong Village

作者簡介 高冬梅（1981—）女，陜西佳縣人，助理研究員，碩士，從事農業農村發展研究。

*通信作者，農業經濟師，碩士，從事農村經濟研究。

黨的十九大報告首次明確提出實施鄉村振興戰略，提出深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。這是未來促進我國農業農村現代化的總戰略，也是未來我國“三農”工作的總抓手。而要真正做到鄉村振興，必須以改革創新的勇氣，清除阻礙農業農村發展的各種障礙，激發農村各類要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農業農村發展注入新動能。農村“三變”改革作為探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，是強化鄉村振興制度性供給的重要舉措。當前，農村改革遇到發展瓶頸，其根本原因就是農村產權不清、市場流轉不暢，農民難以從其資源中獲得收益[1]。推進“三變”改革（資源變資產、資金變股金、農民變股東），破解集體經濟組織長期虛置化和缺位難題，補齊農村集體產權缺失造成利益流失的短板[2]，從根本上解決資源、資金、農民分散這一阻礙農村發展的頑癥，以股份合作為紐帶，推動農村經濟規模化、組織化、市場化發展，促進農戶與經營主體聯產聯業、聯股聯心，激活農村發展內生動力，探索出一條切實可行的鄉村振興之路[3]。

雙龍村地處重慶市南岸區南山街道，全村面積4 km.2，轄5個村民小組，戶籍人口540戶1 159人，外來人口300多人。產業以盆景、農家樂、民宿及花卉苗木為主，其中，盆景產業已成立南山盆景行業協會，盆景蟠扎技藝被評為市級非物質文化遺產。雙龍村是典型的鄉村旅游村，但因缺乏整體規劃，村集體組織帶動力不強，村莊發展無序，產業發展零散，鄉村旅游仍處于以“農家樂”為主的初級階段，且同質化現象極其嚴重。2018年，雙龍村被確定為重慶市38個農村“三變”改革試點村。雙龍村以此為契機，以村級集體產權制度改革為基礎，理順產業關系、明晰產權結構、搭建旅游產業平臺，以“三變”改革統攬農村綜合改革，做實村集體、企業與農戶間的利益聯結機制，創新社會治理，增加集體收入，促進農民增收，真正使雙龍村的綠水青山變成“金山銀山”。

1 研究回顧

自“三變”改革連續2年被寫入中央一號文件以來，針對“三變”改革的研究越來越多，研究內容主要集中于實踐探索和理論推廣方面，研究區域主要集中于發源地貴州省，其次是甘肅、安徽、陜西等地，重慶處于“三變”改革試點階段，尚無相關研究文獻發表。

當前“三變”改革在實踐探索方面的研究主要集中于介紹“三變”改革的相關概念、內容、做法、價值意涵及取得的成效、存在的問題等方面，涉及農村經濟發展、產業模式、主體培育、農民收入等。王永平等[4]在對六盤水市農村“三變”改革實踐調研的基礎上，剖析了農村“三變”改革的背景、內涵和改革效應，梳理了“三變”改革的理論與實踐創新價值，并從資源資產確權登記、股權量化與收益分配、產業平臺建設、新型經營主體培育引進、風險防控機制構建等方面揭示了開展農村“三變”改革需要抓好的關鍵環節。中央黨校農村改革調查課題組通過對貴州省六盤水市“三變”改革工作的調研，得出：“三變”改革在推進貧困地區精準脫貧、促進貧困群眾增收，優化農村產業結構、促進農業轉型升級，組織農民群眾、發展壯大農村集體經濟，加強農村基層黨組織建設、優化鄉村治理體系等方面取得了顯著成效;認為“三變”改革對于推動精準脫貧、全面建成小康社會，深化農村綜合改革、進一步解放和發展農村生產力，依法依規治理鄉村、推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加強農村基層組織建設、鞏固黨的執政基礎等方面有重要意義[3]。楊慧蓮等[5]通過貴州省六盤水市舍烹村的案例，展示了“三變”改革在促進“統”的發展思路下喚醒農村“沉睡資源”方面的實踐科學性，認為強有力的帶頭人、以股權為紐帶的利益共享機制、融合的產業體系及包括國家、市場、第三部門等主體在內的宏觀條件支持是統籌“沉睡資源”的關鍵要素和必要條件。劉琴等[6]基于六盤水市三縣一區“三變”改革實踐區的調研，對“三變”改革的股權架構、法治環境等法律問題進行了探討。孔令剛等[7]從貴州、安徽兩地“三變”改革實踐中，總結出“三變”改革在壯大集體經濟、開辟財產性收入增長途徑、提高資金使用效益、創新精準扶貧機制、改善城鄉關系等方面取得了成效，同時指出“三變”改革存在涉及法律法規多、法律關系復雜，農業經營風險大、農業資源存在非農化風險、集體經營性資產折股量化實際操作難等難點和風險。魏人山[8]提出“三變”改革的內涵就是農村資源產權、家庭聯產承包責任制和生產關系3個方面的變革。劉社堂等[9-12]分別通過實踐案例的分析，探討了“三變”改革對鄉村振興的推動作用。竇詳銘等[13-16]分別介紹了安徽、甘肅、陜西等地“三變”改革實踐案例。李如海[17]透過六盤水市“三變”改革，提出對烏蒙山集中連片特困地區的股份合作開發機制研究，通過“三變”改革助力農村扶貧，提出“三變”改革與精準扶貧的聯合工作機制。

在實踐經驗不斷豐富的基礎上，“三變”改革理論研究逐漸受到學界的廣泛討論和重視。劉培生等[18]結合熊彼特的創新理論、新制度經濟學理論和馬克思主義政治經濟學的社會發展變革理論，解析了“三變”改革隱含的制度變遷價值，探討了深入推進“三變”改革的路徑及動力機制。張敏娜等[19]從中國特色社會主義政治經濟學的角度出發，認為“三變”改革體現和豐富著中國特色社會主義政治經濟學的重大原則，堅守和踐行著中國特色社會主義政治經濟學的根本立場，得出基于中國特色社會主義政治經濟學人民立場之上的農村“三變”改革，具備了中國特色社會主義政治經濟學理論發展和全面深化改革實踐推進的雙重意義。陳林[20]從習近平新時代中國特色社會主義“三農”思想的角度出發，認為“三變”改革激活了城鄉發展要素，是習近平農村市場化理論，特別是要素市場化理論的最新印證。王東京等[21]從經濟學的角度闡述了“三變”改革的核心要義：通過建立相應的利益制衡機制，推動低收入者資產增值，帶動低收入者的資產性收入。同時提出，“三變”改革不是某種固定的農村扶貧模式，而是一種改革理念。張緒清[2]基于六盤水市“三變”改革，從政治經濟學的角度探討“三變”改革推動精準扶貧，實現農業增產、農民增收和農村發展，提出借鑒六盤水市“三變”改革經驗，完善精準扶貧理論層面和實踐層面的建設。于福波等[22]利用新制度經濟學的“制度—機制—行動”分析框架，對“三變”改革產生的制度淵源、動因和實施機制進行了探索，探討了“三變”改革何以從一種模式上升為制度變革。從整體來看，當前“三變”改革的理論研究正成為當下研究的熱點之一。但對于“三變”改革理論的豐富還有較大的研究空間，研究的廣度和深度還有待提升。

雖然學術界對農村“三變”改革的研究取得了較多成果，但也存在諸多不足：一是研究視角不夠廣闊，主要案例聚焦于貴州省六盤水市，其他省市的研究較少，尤其是重慶尚無相關研究發表。這也是由于六盤水最早進行“三變”改革，暴露出的問題及總結的經驗較多，而其他省市正處于試點階段，尚在總結經驗的過程中;二是研究角度多集中于貧困村或以產業為主的鄉村，針對城郊融合區鄉村旅游類鄉村“三變”改革的研究較少;三是研究“三變”改革與鄉村振興戰略內在聯系的成果較少。筆者以城郊鄉村旅游類農村“三變”改革為研究對象，在鄉村振興戰略的大背景下，通過深度調研，認真分析鄉村旅游類農村“三變”改革的具體做法，深入剖析改革中存在的主要問題及原因，總結改革經驗，為同類型農村“三變”改革提供對策建議，也能較好地彌補學術界對農村“三變”改革問題研究的不足。

2 雙龍村“三變”改革的主要做法

2.1 加強組織領導，優化頂層設計

為更好地完成雙龍村“三變”改革試點工作，區農業農村委員會成立了“三變”改革試點工作領導小組，積極組織相關人員赴貴州省六盤水“三變”改革發源地進行實地調研。成立專家組，深入雙龍村詳細調研其產業、經濟、企業、村集體經濟收入、土地流轉、資源現狀、現有優勢及發展瓶頸等方面的情況，廣泛征求村民意見建議，制定了《雙龍村全面推進農村資源變資產資金變股金農民變股東改革實施方案》，明確了雙龍村“三變”改革的總體思路、改革模式、組織架構、總體部署、重點任務、實施步驟及時間安排、保障措施等內容，確保“三變”改革試點工作順利有序展開。

2.2 積極出臺政策，深入宣傳動員

制定出臺了《南岸區十大舉措發展農村集體經濟全面消除“空殼村”的實施意見》《南岸區農村“三變”改革與產權制度改革工作資料匯編》《南岸區農村集體資產管理資料匯編》等政策意見，為“三變”改革推進提供支撐。為了做好“三變”改革宣傳工作，積極召開村民代表大會，征集村民意見，制作雙龍村“三變”改革宣傳冊，村干部深入群眾中間宣傳農村“三變”改革，使村民真正了解“三變”改革的意義。

2.3 開展集體產權制度改革，通過清產核資夯實“三變”改革基礎，解決“變什么”問題

雙龍村圍繞村級“有什么”“有多少”“是誰的”3個方面的問題，采取全面清產核資、民主評估資產、確認成員身份、明確股份合作制改革的實施步驟，夯實“三變”改革基礎。一是全面清產核資。通過清產核資，雙龍村共計清理村集體資源性資產集體林地143.40 hm.2，荒山荒地11.87 hm.2，水域4.00 hm.2，集體房屋1 488 m.2，停車場100 hm.2，經過村民代表大會評估，共估值2 035萬元。二是確認成員身份。按照尊重歷史、程序規范、群眾認可的原則，確認集體經濟組織成員557戶，共計1 146人。三是健全集體經濟組織法人地位。登記注冊南岸區南山街道雙龍村股份經濟合作聯合社，統一運營村集體資產資源。

2.4 依托產業組建“三變”改革架構，解決“怎么變”問題

2.4.1 整體規劃，明確改革方向。

雙龍村將“三變”改革與村莊規劃編制工作相結合，整合風景、產業、文化資源，推出盆景特色主導產業，打破私家盆景園界線，建立開放式盆景公園，策劃月亮湖盆景文化旅游環線、休閑民宿盆景園、盆景技藝文化館、盆景康養園等項目，打造主題突出、業態融合、全域旅游的盆景文化藝術村，探索“‘三變改革+盆景文化藝術村+鄉村旅游”模式，將“三變”改革與產業發展、文化挖掘、藝術引爆、旅游串聯相融合，推動雙龍村從初級鄉村旅游村向主題公園康養度假型鄉村旅游示范村跨越（圖1）。

2.4.2 內聯外引，搭建產業平臺。

（1）資源變資產。“三變”改革是對現有資源的一種整合，是資源使用方式的改變。其根本意義在于是否能夠把農村集體和農民個人的資產盤活，用于回報率更高的各類經營項目。雙龍村立足資源、資產實際，“內聯外引”，搭建“1個股份經濟合作聯合社+1個有限公司+2個股份合作社”的產業組織架構，成立村股份經濟聯合社來管理集體資產、選擇發展項目、統籌收益分配，并以村股份經濟聯合社為主體，參股興辦公司或合作社，依照“保底收益+按股分紅”的模式，與經營主體合股聯營（圖2）。

村股份經濟合作聯合社以市級非物質文化遺產南山盆景技藝、農業部（現農業農村部）農產品生態地理標志精品臘梅、南山杜鵑盆景商標等無形資產作價170萬，財政補貼盆景特色旅游項目建設資金47萬元，聯合區供銷社與村內61戶盆景種植大戶，共同成立“重慶山益苑盆景股份合作社”，負責盆景的培育、銷售、技藝傳承等，為雙龍村盆景文化藝術村的打造提供技術支撐;村股份經濟合作聯合社以1 900 m.2生態停車場、143.4 hm.2集體林地使用權，協議作價450萬，

聯合區供銷社與村內精品民宿、農家樂、種植大戶等51家，

共同成立“重慶南雙苑生態觀光農業股份合作社”;村股份經濟合作聯合社全額出資100萬成立“重慶市南雙物業管理有限公司”，統籌轄區物業、清掃保潔等工作，并將引入實力雄厚的國企南山開發建設有限公司，認繳貨幣資金30萬元，進行增資入股，開展合股聯營。

（2）資金變股金。整合市、區財政專項資金190萬，扶持盆景股份合作社、生態觀光農業股份合作社項目建設，將財政投入資金量化為雙龍村股份經濟合作聯合社、流轉土地農民持有的股金，其中雙龍村股份經濟合作聯合社占項目總收益的85%，流轉土地農民占項目總收益的15%。

（3）農民變股東。一方面，主導農民入股，將610萬元村集體經營性資產進行股權量化，設置股份1 146股，以一人一股的方式，讓全村農民人人成為股東。另一方面，推動農民合股經營，引導農民自愿將個人的土地資源入股到經營主體，成為股權投資人（圖3）。2018年，農戶以自有資產資源入股休閑經營主體，實現年固定分紅50余萬元。

2.5 多措并舉建立機制，解決“以后怎么辦”問題

2.5.1 對口幫扶助發展。區旅游局、南山生態帶管委會、區供銷社等區級部門積極主動對接聯系雙龍村新組建的產業主體，提出具體的、有針對性、有實效的幫扶措施，做到“送上馬、扶一程”。

2.5.2 出臺政策促發展。出臺《南岸區十大舉措發展農村集體經濟全面消除“空殼村”的實施意見》，各有關單位各司其職，列舉出支持舉措，共同助力推進農村“三變”改革。

3 取得的成效及存在的問題

3.1 取得的成效

3.1.1 配齊配強人才，強化村黨組織凝聚力。

由村主任兼任村股份經濟合作聯合社理事長，壓實壓細村支“兩委”干部工作責任，增強村支“兩委”發展壯大集體經濟的責任感和使命感，提升農村基層黨組織的組織力、戰斗力和號召力，形成村黨組織、村委會、村集體經濟組織共同管理村級事務的新型村級治理機制，切實增強為民服務的水平和能力，有助于推動基層組織振興。村民通過參與改革各個環節的民主討論，增強了民主決策、民主管理、民主監督的意識，而將村民變成股東，參與集體經濟組織的經營管理，也提升了村民的市場主體意識[23]。

3.1.2 聚集分散產業，推動村集體經濟發展。

通過“三變”改革，2018年雙龍村村集體經濟實現收益40萬元左右，同比增長75%。村集體將提取40%作為公積公益金，其余按股份分配，村民每股分配200元左右，全村農村人均可支配收入將超過3萬元（圖4）。

3.1.3 改善農村人居環境，促進鄉風文明。

成立“重慶市南雙物業管理有限公司”，以改善農村人居環境為突破口，解決好、治理好農村垃圾、污水、廁所、農業廢棄物，增加農民群眾的獲得感、幸福感。把人居環境整治與農村“三變”改革、完善鄉村治理、文明習慣培養有效結合起來，鼓勵群眾講衛生、樹新風、除陋習，創造優美生活環境、踐行文明生活方式。

3.1.4 創新農村社會治理，探索“三變”改革+“三事分流”。

“三事分流”是南岸區農村特有的網格化治理模式，是指通過農村的三級議事規則，區分農村大事、小事和私事，建立責任和義務對等的責任分擔機制。農村“三變”改革就是農村“三事”中的“大事”。將“三事分流”作為推動農村“三變”改革的重要舉措，利用農民懂得的語言，農民習慣的辦法，農民愿意遵守的規則，把農民組織起來，參與村級實施方案的討論、清產核資、資產評估等，讓農民成為“大事”的參與者、討論者、主導者，提升農村自治能力，真正實現農民認識“三變”、了解“三變”、參與“三變”、入股“三變”。雙龍村通過“三變”改革+“三事分流”機制，將村民委員會事務和集體經濟事務逐步分離，村集體有了穩定收益，各項工作經費和村干部績效工資有了保障，村干部得以從煩瑣的日常事務中解脫出來，村級組織各司其職，工作效率和積極性得以提高，為基層政權穩定奠定堅實的基礎。

3.2 存在的問題

雙龍村通過“三變”改革試點工作，取得了一些成效，但在推進過程中也暴露出一些普遍性的問題，重點體現在以下幾個方面。

3.2.1 思想認識不到位。

農村“三變”改革是對現行農村經濟體制的又一次創新，沒有現成的制度和成熟經驗可供借鑒，具體操作人員只能摸著石頭過河，對改革能否成功心存疑慮。部分村鎮領導對集體資產股改工作存有疑慮，擔心改革后無法掌控新成立的集體經濟組織實體，弱化了村“兩委”領導，因此在具體工作推進過程中存在畏難情緒。

3.2.2 “三變”改革政策體系不完善。

（1）土地政策的限制。重慶市對于區（縣）農村房屋財產抵押、宅基地、集體建設用地等資產入市無政策支撐，雙龍村作為鄉村旅游發展村，因無相關政策支撐，閑置宅基地無法置換出多余的集體建設用地，無法建設游客集散中心、停車場等旅游配套設施，致使停車難、停車貴已成為抑制雙龍村鄉村旅游發展的重要因素之一。

（2）農村產權價值評估和交易中介平臺不健全，缺乏可供操作的產權資源價值評估標準，難以對入股資產、抵押貸款資產進行量化操作。集體資產清產核資后，由于評估平臺和標準的缺乏，在折股量化到戶的操作上存在難點，當前雙龍村采用的方式是由村民代表集體決策、商量估價，容易造成估價過高或過低，難以體現資產本身的價值，導致資產流失損壞村集體或村民的利益。

（3）激勵、監督機制不健全。雙龍村在推進“三變”改革的過程中，因沒有相應的村干部激勵機制和政策，出現了新組建的經營主體和公司沒人愿意擔當法人的現象。而在雙龍村“三變”改革平臺搭建后，因缺乏建立監督機構的政策支持，尚未建立起可操作的監督機構。

3.2.3 項目承接經營主體選擇難。

“三變”改革的有效實施，取決于產業振興承接主體的能力和實力。在推進改革的過程中發現，選擇有效益的經營項目很難，能夠承接集體資產、經濟效益穩定的新型農業經營主體不多。雙龍村村民大多經營盆景和農家樂，然而受花卉苗木市場不景氣的影響，加之盆景屬小眾化高消費產業、市民普及化程度低、村民各家各戶獨立經營，導致近年來盆景產業處于低迷狀態;農家樂由于數量多、檔低次、同質化現象嚴重及季節性強等問題，經濟效益不穩定。如不能引入社會資本整體經營管理，僅靠村內經營主體，未來仍然很難帶動全村整體發展。

4 雙龍村“三變”改革試點的經驗啟示

4.1 創新村干部管理機制

創新村干部管理機制，探索開展村干部專職化管理、政府向村民購買服務等模式，提高村干部報酬[24];建立健全鼓勵改革創新容錯機制，解決基層干部干事創業的后顧之憂[25]，充分調動村干部抓集體經濟的積極性和主動性，鼓勵和引導干部敢闖、敢試、敢做，推動村集體經濟發展，帶動農民脫貧致富。

4.2 推進“三變”改革的配套基礎工作及制度建設

盡快建立完善農村產權價值評估和交易中介組織，出臺可供操作的產權資源價值評估標準和交易規則，對入股資產進行量化操作。加快出臺農村集體經營性資產折股量化、財政資金參股配股、財政投入經營性資產運營管理和土地承包經營權、農戶宅基地使用權、農民房屋所有權入股等管理意見，為“三變”改革試點提供可靠政策支持[26]。完善激勵機制和監督機制，鼓勵村干部通過領辦合作社、控股子公司等方式，帶動集體增收且獲取“上了臺面能說清、放進口袋能安心”的合法收入;制定發展村級集體經濟監督管理辦法，規范村級集體組織的行為，構建“內部、村級、鄉鎮、區/縣級”4個層次的監督體系，加強對村集體經濟組織的監督，增強集體經濟內生動力[27]。

4.3 構建產業發展平臺，將農村集體產權制度改革與產業發展有機結合

“三變”改革的核心手段是創新農村經營模式，將現代商業社會的股權運作模式引入農村，將企業、合作社、家庭農場等新型經營主體作為龍頭，以產業為平臺，以股權為紐帶，通過市場化途徑把農村各種資源要素整合到產業平臺上來，創新農業經營體制機制，促進農業產業結構調整，拓寬農民增收渠道，激活農村發展內生動力[28]。推進農村集體產權制度改革，確權出來的資源、量化形成的股權都需要有承載平臺來承接。目前，農村集體產權制度改革大多集中于土地等自然資源，而農業產業發展最需要的也正是土地等資源[29]。因此，構建產業發展平臺，注冊設立企業化的資產運營實體，引入社會資本或由村實體、農民和“三變”承接主體確定發展項目，把農村集體產權制度改革與產業發展有機結合起來，通過產業發展吸納更多的土地等資源，通過土地等資源的持續活躍助推產業的發展[30-31]。

5 結語

“三變”改革是一項復雜的社會系統工程，涉及一系列農村綜合改革，從根本上破解了資源、資金、農民分散的頑癥，推動了土地、資金、技術等農村資源要素的集中，激活了農村發展內生動力，是鄉村振興背景下農村產業興旺發展的創新實踐。雙龍村是鄉村振興背景下農村“三變”改革的一個縮影，為重慶丘陵山區農村在推進“三變”改革過程中起到了重要的引領作用，為城郊鄉村旅游示范村的“三變”改革提供了實踐參考。總之，在鄉村振興戰略背景下實施“三變”改革，要科學謀劃、統籌推進，在改革中順勢而為，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的家園[32-33]。

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