高校財政撥款制度中長期改革研究

摘 要：隨著國家“十四五”發展規劃的開啟，結合江蘇省高校財政撥款制度沿革，分析現行財政撥款制度的積極作用與不足之處，嘗試構建多因素影響的江蘇高校財政撥款中長期改革模型，以利于更加科學公正地配置資源，從整體上促進高校教育質量的提升。

關鍵詞：高校 財政撥款 中長期 改革

中圖分類號：F810;G64

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-055-02

高校預算撥款制度是高等教育事業發展的重要制度安排，是財政政策的重要組成部分。

“十二五”期間，江蘇省不斷改革完善高等教育經費籌措機制，為全面完成“十二五”高等教育發展規劃確定的目標任務提供了有力的財力保障。“十三五”以來，不斷推進高校預算撥款制度改革。高校預算撥款制度改革是財政支持模式的重大變革。

一、江蘇高校財政撥款制度的主要調整歷程

在2002年以前，撥款方式經歷：“核定撥款基數加合理項目發展”“依據綜合定額結合發展專項補助和特定專項補助”的調整過程。2002年以后，撥款方式調整主要包括：經歷了由依據教職工人員定額撥款+專項撥款，到依據在校學生人數和退離休人數定額撥款+專項撥款的重大變化;其中學生人數經歷了由在校生自然數，到以本科文科生為基礎結合學科折算系數和師資考核系數進行調整（包括職業院校辦學層次）幾個變化過程。

2002—2017年財政撥款內容為：（1）人員定額撥款;（2）退離休定額撥款;（3）生均撥款;（4）其他專項;（5）追加專項。

即W=ΣF（i）X×S+T+Z;F（i）表示（i）的專業系數（結合學科）;X表示在校學生數;S表示師資考核系數;T表示退離休人員費用。Z表示專項撥款。

（1）人員定額撥款依據教職工人員確定。

（2）退離休定額撥款。2002—2008年全額離退休撥款;2009—2013年全額離休撥款加財政核定退休人員費用;2014年—離休人員全額財政撥款，退休人員部分財政撥款，離退休人員總費用結合高校上一年度績效工資實際支出情況考核調減。

（3）生均撥款。

2002—2005年不考慮學科折算系數;2006—2008年考慮學科折算系數;2009—2011年考慮學科折算系數、高職院辦學層次系數;

2012—2014年考慮學科折算系數、高職院辦學層次系數、師資系數;

2015年考慮學科折算系數、高職院辦學層次系數、師資系數、績效系數;

2016—2017年考慮學科折算系數、高職院辦學層次系數、師資系數;

（4）其他專項。2005年有一次性專項，2006年至今取消一次性專項。學生助學金專項成為常規專項。

（5）追加專項。主要為住房公積金和提租補貼、依財力追加預算經費、學生醫療費、獎助學金以及中央、省部共建補助等。

2017年學科折算系數情況：公安生、醫科生為2，農林生為1.6，藝術生為1.5，體育生、司法生1.4，工科生為1.2，理科生為1.1，文科生為1，電大生為0.5。

2017年高職院校辦學層次系數情況：國家示范高職為1，省示范高職、特殊教育為0.9，其他專科為0.8，五年制高職為0.6。

關于師資考核系數S。作為財政撥款總額的調整因素有四項考核指標。分反向指標和正向指標。（1）師生比，反向，占70%;（2）教師學歷（研究生）與專任教師比，正向，占8%;（3）正高職稱教師與專任教師比，正向，占12%;（4）副高職稱教師與專任教師比，正向，占10%。綜合確定師資考核系數S總值（2014年設附加指標2015年以后取消）。

江蘇省屬高校生均財政撥款基準定額從2010年的4800元提高到2017年的12000元，體現了江蘇省高度重視高等教育，堅持教育優先發展的戰略。

二、現行財政撥款制度取得的成效與存在的主要問題

（一）取得的成效

一是充分調動了學校的招生積極性，滿足學生接受高等教育的愿望。二是推進了江蘇省教育現代化建設和人才培養質量提升，形成了一大批標志性成果。三是高校教職工收入穩步增長，廣大教職工干事創業的積極性高漲。四是高職院校分層次設定撥款系數，促進高職院校爭位進次。五是制度體現相對公平性原則，增加了學校辦學自主權，促進了高校經費支出績效的提升。六是完善學生資助體系，實現應助盡助。七是倒逼高等教育體制機制改革提速，注重績效管理。

（二）存在的問題與不足

1.容易引發高校走向“規模導向”，形成“膨脹機制”撥款。

2.工科系數偏低;新工科發展動力不足。

3.部分高校承擔了與辦學質量沒有直接聯系的費用，影響公平性。

4.專項撥款仍維持不小的規模，導向作用與全面提高質量不平衡。

5.財政撥款績效考核目前只有師資系數一個因素，欠全面。

6.財政撥款主要與學生數掛鉤，人才培養的質量高低對撥款沒有顯現影響。容易形成生源爭奪、培養質量下降的惡果。近年來，江蘇省高考生源數量大幅下滑，但招生計劃量卻連年攀升，到2016年基本維持在40萬左右，其中近22萬為本科計劃（其中高招計劃近21萬），留給高職院校的生源僅為8萬，而招生計劃卻有近20萬。負面影響引發社會對高等職業教育的擔憂與懷疑。買賣生源，有償引導學生志愿填報，這些負面事件的報道與傳播，客觀上進一步放大了現行高校財政撥款制度的不足。

三、江蘇高校財政撥款制度改革背景

（一）現行政策層面

1.教育公平已成為社會主流意識。高等教育質量的提高是高等教育改革發展的核心任務。

2.高等教育總體目標：服務國家戰略、提高教育質量、樹立公平正義觀念、績效觀念。完善中國特色現代大學制度，有利于更加科學公正地配置資源，加快內涵發展，有利于妥善處理改革與發展的關系。

3.完善高校預算撥款制度的努力一直在持續。

4.中央、地方政府要加快一流大學和一流學科建設，提高教育經費保障水平。依法建立健全教育投入長效機制，落實教育經費法定增長，。

5.加大投入保障，地方教育費附加用于職業教育的比例不低于30%。

6.各地應建立完善高職院校的撥款制度，支撐職業院校發展。2017年，各省專科高等職業院校年生均財政撥款水平不低于12000元。

（二）目前的形勢和要求

1.從宏觀經濟角度看，國家經濟發展進入新常態，財政投入增長趨緩，對高等教育支出增長有較大影響。。

2.從國家治理角度看，簡政放權，進一步擴大大學辦學自主權已經成趨勢且不斷落地。

3.從高等教育發展規律看，要落實好立德樹人的根本任務，奠定好學生終身發展的基礎。

4.從江蘇省建設教育強省角度看，對教育質量提出了更高要求。

5.從江蘇省高校實際情況角度看，經費投入與發展需求相匹配還有差距。教育支出中用于內涵建設方面的投入比例偏低。

四、江蘇高校財政撥款制度改革建議

（一）基本原則

1.建立高校財政撥款穩定增長機制。關注兩個指標的穩定：一是高等教育經費與GDP關系的穩定;二是高等教育經費與江蘇省預算內財政收入占比關系的穩定。

2.促進辦學質量和水平提高。以《大學章程》為統領，規范政府與高校職能，充分發揮高校辦學自主權，推動現代大學制度建設，不斷提高辦學質量和水平。

3.公正配置高等教育資源。圍繞高校的四項職能，公正配置資源。項目撥款體系實行分層設計、因素為先、競爭后補、績效獎補相結合的管理辦法。

4.深化改革創新。不斷滿足江蘇學生接受更好教育的新期待，為“爭當表率、爭做示范、走在前列”、深化“強富美高”新江蘇建設提供更加有力的人才支撐和智力支撐。

5.發揮績效評價的正面導向作用。充分發揮績效評價的指揮棒作用。補充建立激勵約束機制。推動“雙一流”大學和特色高校的建設，整體提高高職院校的質量水平。

（二）基本模型

財政撥款模型：Z=ΣA（i）X*β+K（n*B）+C+D+E+F+G+H

Z為財政撥款總額。A（i）為（i）的專業系數，專業系數要體現辦學成本。充分考慮專業之間辦學成本的差異和江蘇省急需產業要求，各專業標準辦學成本，要能反映地方專業特色。建立專業標準、測算標準辦學成本。X為各專業學生總數。β為調整系數，結合社會發展狀況，適時進行調整。K（n）為基本科研費用。n劃分為研究型大學、一般本科院校、高職院校三個檔次，科學研究任務基數分檔次確定，B為專職研究人員與教職工人數*研究工作量/總工作量之和。C為特定專項之和（如職工特定待遇、學生獎助學金）。D為江蘇省基本辦學條件提升專項。以滿足實現現代化需求。E為江蘇省地域差異。F為特別項目。包括江蘇高水平大學建設資金，國家“推進世界一流大學和一流學科建設”資金，國家優質高職院校建設資金等。G為江蘇省高等學校高質量發展考核特別績效獎勵。結合考核名次與進位情況，宜選用增量作為補充，以調動學校積極性。H為分類支持專項補助資金。保留中央財政支持地方高校發展項目江蘇省財政配套資金，安排專項資金支持江蘇省與中央部委共建高校，支持高職院校建立現代職業教育體系，支持民辦高校健康發展，支持蘇北高等教育振興計劃等。

（三）中長期高校財政撥款制度建議

1.本科院校與高職院校之間的撥款劃分。考慮新常態下教育投入比例不會有大的提高的前提下，高職教育經費總量不低于2017年，高職教育在高等教育經費所占比例不低于2017年。

2.高職院校之間的撥款劃分。（1）取消高職院校辦學層次差異造成的撥款差異。提高質量應該是提高整個高職教育的質量，因此現階段專業系數應考慮所有高職教育不分層次;（2）適時暫停財政撥款與學生人數掛鉤，公用經費采用固定標準分段核定。

（四）基本評價

1.與總體目標“服務國家戰略、提高教育質量、樹立公平正義觀念、績效觀念，有利于更加科學公正地配置資源，加快高職教育內涵發展”符合度較高。

2.根據專業設定A（i），可盡量避免各高校之間同質化發展，鼓勵高校圍繞地方經濟發展培養人才。鼓勵高校結合自身優勢，設置專業，改革課程設置提高就業崗位專業對口率。使培養人才的數量、質量、結構上緊緊契合地方經濟建設的需要。

3.與中央高校預算撥款制度對比（項目撥款因內容復雜、難以搜集，不加比較分析）。

2015年公用經費學科折算系數情況：哲學、文學、歷史學為1，經濟學、法學、教育學、理學、管理學為1.2，工學為1.4，藝術學、農學為2，醫學為3.5。學科類部分專業折算系數的調整本文未列示。

與江蘇省的學科結合專業確定系數相比，整體差異不大，表明總體認識一致。在文科類的細分方面，中央高校較合理些。部分特殊專業若江蘇省屬高校今后開設時可供參考。

（四）難點與不足

1.高校財政撥款穩定增長機制因多種因素的影響實施難度大。

2.公正配置高等教育資源的愿望與高校各自目前所處狀況的反映不一致。

3.利益各方急功近利的“大躍進”沖動難以短時間內克服，專項的設置難以控制規模，進而影響高校按教育教學規律依《大學章程》自主辦學。

4.采納第三方評價的可信度要解決。

5.各專業標準辦學成本的核定基礎難以達成共識。

6.對職業教育財政政策支持力度的認識需不斷提高。

上述難點與不足都有待于在今后的研究與實踐中，不斷強化對規律的探究，對目標的堅守，對政策的把握，對過程的控制，對效果的評估，以利高等教育四大職能的充分發揮。

[基金項目：本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目《新常態下基于戰略導向型全面預算管理的高職院中長期預算編制改革研究》（2015SJA009）階段性研究成果。]

參考文獻：

[1] 袁昌富.江蘇高校生均撥款制度改革現狀及對策，江蘇開放大學學報，201（10）

[2] 張甫香.江蘇高校生均撥款制度改革建議，會計之友，2012

[3] 袁昌富.教育管理拾萃.中山大學出版社，2020（12）

（作者單位：江蘇海事職業技術學院 江蘇南京 211170）（責編：呂尚）