高校財政撥款制度中長期改革研究

摘 要：隨著國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃的開啟，結(jié)合江蘇省高校財政撥款制度沿革，分析現(xiàn)行財政撥款制度的積極作用與不足之處，嘗試構(gòu)建多因素影響的江蘇高校財政撥款中長期改革模型，以利于更加科學(xué)公正地配置資源，從整體上促進(jìn)高校教育質(zhì)量的提升。

關(guān)鍵詞：高校 財政撥款 中長期 改革

中圖分類號：F810;G64

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-055-02

高校預(yù)算撥款制度是高等教育事業(yè)發(fā)展的重要制度安排，是財政政策的重要組成部分。

“十二五”期間，江蘇省不斷改革完善高等教育經(jīng)費籌措機(jī)制，為全面完成“十二五”高等教育發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)提供了有力的財力保障?！笆濉币詠?，不斷推進(jìn)高校預(yù)算撥款制度改革。高校預(yù)算撥款制度改革是財政支持模式的重大變革。

一、江蘇高校財政撥款制度的主要調(diào)整歷程

在2002年以前，撥款方式經(jīng)歷：“核定撥款基數(shù)加合理項目發(fā)展”“依據(jù)綜合定額結(jié)合發(fā)展專項補(bǔ)助和特定專項補(bǔ)助”的調(diào)整過程。2002年以后，撥款方式調(diào)整主要包括：經(jīng)歷了由依據(jù)教職工人員定額撥款+專項撥款，到依據(jù)在校學(xué)生人數(shù)和退離休人數(shù)定額撥款+專項撥款的重大變化;其中學(xué)生人數(shù)經(jīng)歷了由在校生自然數(shù)，到以本科文科生為基礎(chǔ)結(jié)合學(xué)科折算系數(shù)和師資考核系數(shù)進(jìn)行調(diào)整（包括職業(yè)院校辦學(xué)層次）幾個變化過程。

2002—2017年財政撥款內(nèi)容為：（1）人員定額撥款;（2）退離休定額撥款;（3）生均撥款;（4）其他專項;（5）追加專項。

即W=ΣF（i）X×S+T+Z;F（i）表示（i）的專業(yè)系數(shù)（結(jié)合學(xué)科）;X表示在校學(xué)生數(shù);S表示師資考核系數(shù);T表示退離休人員費用。Z表示專項撥款。

（1）人員定額撥款依據(jù)教職工人員確定。

（2）退離休定額撥款。2002—2008年全額離退休撥款;2009—2013年全額離休撥款加財政核定退休人員費用;2014年—離休人員全額財政撥款，退休人員部分財政撥款，離退休人員總費用結(jié)合高校上一年度績效工資實際支出情況考核調(diào)減。

（3）生均撥款。

2002—2005年不考慮學(xué)科折算系數(shù);2006—2008年考慮學(xué)科折算系數(shù);2009—2011年考慮學(xué)科折算系數(shù)、高職院辦學(xué)層次系數(shù);

2012—2014年考慮學(xué)科折算系數(shù)、高職院辦學(xué)層次系數(shù)、師資系數(shù);

2015年考慮學(xué)科折算系數(shù)、高職院辦學(xué)層次系數(shù)、師資系數(shù)、績效系數(shù);

2016—2017年考慮學(xué)科折算系數(shù)、高職院辦學(xué)層次系數(shù)、師資系數(shù);

（4）其他專項。2005年有一次性專項，2006年至今取消一次性專項。學(xué)生助學(xué)金專項成為常規(guī)專項。

（5）追加專項。主要為住房公積金和提租補(bǔ)貼、依財力追加預(yù)算經(jīng)費、學(xué)生醫(yī)療費、獎助學(xué)金以及中央、省部共建補(bǔ)助等。

2017年學(xué)科折算系數(shù)情況：公安生、醫(yī)科生為2，農(nóng)林生為1.6，藝術(shù)生為1.5，體育生、司法生1.4，工科生為1.2，理科生為1.1，文科生為1，電大生為0.5。

2017年高職院校辦學(xué)層次系數(shù)情況：國家示范高職為1，省示范高職、特殊教育為0.9，其他?？茷?.8，五年制高職為0.6。

關(guān)于師資考核系數(shù)S。作為財政撥款總額的調(diào)整因素有四項考核指標(biāo)。分反向指標(biāo)和正向指標(biāo)。（1）師生比，反向，占70%;（2）教師學(xué)歷（研究生）與專任教師比，正向，占8%;（3）正高職稱教師與專任教師比，正向，占12%;（4）副高職稱教師與專任教師比，正向，占10%。綜合確定師資考核系數(shù)S總值（2014年設(shè)附加指標(biāo)2015年以后取消）。

江蘇省屬高校生均財政撥款基準(zhǔn)定額從2010年的4800元提高到2017年的12000元，體現(xiàn)了江蘇省高度重視高等教育，堅持教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。

二、現(xiàn)行財政撥款制度取得的成效與存在的主要問題

（一）取得的成效

一是充分調(diào)動了學(xué)校的招生積極性，滿足學(xué)生接受高等教育的愿望。二是推進(jìn)了江蘇省教育現(xiàn)代化建設(shè)和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升，形成了一大批標(biāo)志性成果。三是高校教職工收入穩(wěn)步增長，廣大教職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性高漲。四是高職院校分層次設(shè)定撥款系數(shù)，促進(jìn)高職院校爭位進(jìn)次。五是制度體現(xiàn)相對公平性原則，增加了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)了高校經(jīng)費支出績效的提升。六是完善學(xué)生資助體系，實現(xiàn)應(yīng)助盡助。七是倒逼高等教育體制機(jī)制改革提速，注重績效管理。

（二）存在的問題與不足

1.容易引發(fā)高校走向“規(guī)模導(dǎo)向”，形成“膨脹機(jī)制”撥款。

2.工科系數(shù)偏低;新工科發(fā)展動力不足。

3.部分高校承擔(dān)了與辦學(xué)質(zhì)量沒有直接聯(lián)系的費用，影響公平性。

4.專項撥款仍維持不小的規(guī)模，導(dǎo)向作用與全面提高質(zhì)量不平衡。

5.財政撥款績效考核目前只有師資系數(shù)一個因素，欠全面。

6.財政撥款主要與學(xué)生數(shù)掛鉤，人才培養(yǎng)的質(zhì)量高低對撥款沒有顯現(xiàn)影響。容易形成生源爭奪、培養(yǎng)質(zhì)量下降的惡果。近年來，江蘇省高考生源數(shù)量大幅下滑，但招生計劃量卻連年攀升，到2016年基本維持在40萬左右，其中近22萬為本科計劃（其中高招計劃近21萬），留給高職院校的生源僅為8萬，而招生計劃卻有近20萬。負(fù)面影響引發(fā)社會對高等職業(yè)教育的擔(dān)憂與懷疑。買賣生源，有償引導(dǎo)學(xué)生志愿填報，這些負(fù)面事件的報道與傳播，客觀上進(jìn)一步放大了現(xiàn)行高校財政撥款制度的不足。

三、江蘇高校財政撥款制度改革背景

（一）現(xiàn)行政策層面

1.教育公平已成為社會主流意識。高等教育質(zhì)量的提高是高等教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。

2.高等教育總體目標(biāo)：服務(wù)國家戰(zhàn)略、提高教育質(zhì)量、樹立公平正義觀念、績效觀念。完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，有利于更加科學(xué)公正地配置資源，加快內(nèi)涵發(fā)展，有利于妥善處理改革與發(fā)展的關(guān)系。

3.完善高校預(yù)算撥款制度的努力一直在持續(xù)。

4.中央、地方政府要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，提高教育經(jīng)費保障水平。依法建立健全教育投入長效機(jī)制，落實教育經(jīng)費法定增長，。

5.加大投入保障，地方教育費附加用于職業(yè)教育的比例不低于30%。

6.各地應(yīng)建立完善高職院校的撥款制度，支撐職業(yè)院校發(fā)展。2017年，各省?？聘叩嚷殬I(yè)院校年生均財政撥款水平不低于12000元。

（二）目前的形勢和要求

1.從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財政投入增長趨緩，對高等教育支出增長有較大影響。。

2.從國家治理角度看，簡政放權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)成趨勢且不斷落地。

3.從高等教育發(fā)展規(guī)律看，要落實好立德樹人的根本任務(wù)，奠定好學(xué)生終身發(fā)展的基礎(chǔ)。

4.從江蘇省建設(shè)教育強(qiáng)省角度看，對教育質(zhì)量提出了更高要求。

5.從江蘇省高校實際情況角度看，經(jīng)費投入與發(fā)展需求相匹配還有差距。教育支出中用于內(nèi)涵建設(shè)方面的投入比例偏低。

四、江蘇高校財政撥款制度改革建議

（一）基本原則

1.建立高校財政撥款穩(wěn)定增長機(jī)制。關(guān)注兩個指標(biāo)的穩(wěn)定：一是高等教育經(jīng)費與GDP關(guān)系的穩(wěn)定;二是高等教育經(jīng)費與江蘇省預(yù)算內(nèi)財政收入占比關(guān)系的穩(wěn)定。

2.促進(jìn)辦學(xué)質(zhì)量和水平提高。以《大學(xué)章程》為統(tǒng)領(lǐng)，規(guī)范政府與高校職能，充分發(fā)揮高校辦學(xué)自主權(quán)，推動現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

3.公正配置高等教育資源。圍繞高校的四項職能，公正配置資源。項目撥款體系實行分層設(shè)計、因素為先、競爭后補(bǔ)、績效獎補(bǔ)相結(jié)合的管理辦法。

4.深化改革創(chuàng)新。不斷滿足江蘇學(xué)生接受更好教育的新期待，為“爭當(dāng)表率、爭做示范、走在前列”、深化“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)提供更加有力的人才支撐和智力支撐。

5.發(fā)揮績效評價的正面導(dǎo)向作用。充分發(fā)揮績效評價的指揮棒作用。補(bǔ)充建立激勵約束機(jī)制。推動“雙一流”大學(xué)和特色高校的建設(shè)，整體提高高職院校的質(zhì)量水平。

（二）基本模型

財政撥款模型：Z=ΣA（i）X*β+K（n*B）+C+D+E+F+G+H

Z為財政撥款總額。A（i）為（i）的專業(yè)系數(shù)，專業(yè)系數(shù)要體現(xiàn)辦學(xué)成本。充分考慮專業(yè)之間辦學(xué)成本的差異和江蘇省急需產(chǎn)業(yè)要求，各專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)成本，要能反映地方專業(yè)特色。建立專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、測算標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)成本。X為各專業(yè)學(xué)生總數(shù)。β為調(diào)整系數(shù)，結(jié)合社會發(fā)展?fàn)顩r，適時進(jìn)行調(diào)整。K（n）為基本科研費用。n劃分為研究型大學(xué)、一般本科院校、高職院校三個檔次，科學(xué)研究任務(wù)基數(shù)分檔次確定，B為專職研究人員與教職工人數(shù)*研究工作量/總工作量之和。C為特定專項之和（如職工特定待遇、學(xué)生獎助學(xué)金）。D為江蘇省基本辦學(xué)條件提升專項。以滿足實現(xiàn)現(xiàn)代化需求。E為江蘇省地域差異。F為特別項目。包括江蘇高水平大學(xué)建設(shè)資金，國家“推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”資金，國家優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)資金等。G為江蘇省高等學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展考核特別績效獎勵。結(jié)合考核名次與進(jìn)位情況，宜選用增量作為補(bǔ)充，以調(diào)動學(xué)校積極性。H為分類支持專項補(bǔ)助資金。保留中央財政支持地方高校發(fā)展項目江蘇省財政配套資金，安排專項資金支持江蘇省與中央部委共建高校，支持高職院校建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，支持民辦高校健康發(fā)展，支持蘇北高等教育振興計劃等。

（三）中長期高校財政撥款制度建議

1.本科院校與高職院校之間的撥款劃分?？紤]新常態(tài)下教育投入比例不會有大的提高的前提下，高職教育經(jīng)費總量不低于2017年，高職教育在高等教育經(jīng)費所占比例不低于2017年。

2.高職院校之間的撥款劃分。（1）取消高職院校辦學(xué)層次差異造成的撥款差異。提高質(zhì)量應(yīng)該是提高整個高職教育的質(zhì)量，因此現(xiàn)階段專業(yè)系數(shù)應(yīng)考慮所有高職教育不分層次;（2）適時暫停財政撥款與學(xué)生人數(shù)掛鉤，公用經(jīng)費采用固定標(biāo)準(zhǔn)分段核定。

（四）基本評價

1.與總體目標(biāo)“服務(wù)國家戰(zhàn)略、提高教育質(zhì)量、樹立公平正義觀念、績效觀念，有利于更加科學(xué)公正地配置資源，加快高職教育內(nèi)涵發(fā)展”符合度較高。

2.根據(jù)專業(yè)設(shè)定A（i），可盡量避免各高校之間同質(zhì)化發(fā)展，鼓勵高校圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)人才。鼓勵高校結(jié)合自身優(yōu)勢，設(shè)置專業(yè)，改革課程設(shè)置提高就業(yè)崗位專業(yè)對口率。使培養(yǎng)人才的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)上緊緊契合地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

3.與中央高校預(yù)算撥款制度對比（項目撥款因內(nèi)容復(fù)雜、難以搜集，不加比較分析）。

2015年公用經(jīng)費學(xué)科折算系數(shù)情況：哲學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)為1，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、理學(xué)、管理學(xué)為1.2，工學(xué)為1.4，藝術(shù)學(xué)、農(nóng)學(xué)為2，醫(yī)學(xué)為3.5。學(xué)科類部分專業(yè)折算系數(shù)的調(diào)整本文未列示。

與江蘇省的學(xué)科結(jié)合專業(yè)確定系數(shù)相比，整體差異不大，表明總體認(rèn)識一致。在文科類的細(xì)分方面，中央高校較合理些。部分特殊專業(yè)若江蘇省屬高校今后開設(shè)時可供參考。

（四）難點與不足

1.高校財政撥款穩(wěn)定增長機(jī)制因多種因素的影響實施難度大。

2.公正配置高等教育資源的愿望與高校各自目前所處狀況的反映不一致。

3.利益各方急功近利的“大躍進(jìn)”沖動難以短時間內(nèi)克服，專項的設(shè)置難以控制規(guī)模，進(jìn)而影響高校按教育教學(xué)規(guī)律依《大學(xué)章程》自主辦學(xué)。

4.采納第三方評價的可信度要解決。

5.各專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)成本的核定基礎(chǔ)難以達(dá)成共識。

6.對職業(yè)教育財政政策支持力度的認(rèn)識需不斷提高。

上述難點與不足都有待于在今后的研究與實踐中，不斷強(qiáng)化對規(guī)律的探究，對目標(biāo)的堅守，對政策的把握，對過程的控制，對效果的評估，以利高等教育四大職能的充分發(fā)揮。

[基金項目：本文系江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目《新常態(tài)下基于戰(zhàn)略導(dǎo)向型全面預(yù)算管理的高職院中長期預(yù)算編制改革研究》（2015SJA009）階段性研究成果。]

參考文獻(xiàn)：

[1] 袁昌富.江蘇高校生均撥款制度改革現(xiàn)狀及對策，江蘇開放大學(xué)學(xué)報，201（10）

[2] 張甫香.江蘇高校生均撥款制度改革建議，會計之友，2012

[3] 袁昌富.教育管理拾萃.中山大學(xué)出版社，2020（12）

（作者單位：江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇南京 211170）（責(zé)編：呂尚）