區域航空產業高質量發展的體制機制創新研究

鐘質文，黃 蕾

(南昌航空大學 經濟管理學院，南昌 330063)

航空產業作為綜合國力的重要標志，需要融合機械、電子、材料等學科特點，具有高技術產業的典型特征，是創新集成的代表性產業，是當前我國實施新一輪科技革命與產業變革的核心產業之一。

江西省是新中國航空工業的搖籃，航空產業是江西省步入后工業階段后寫入產業高質量跨越式發展行動計劃中的重要千億級產業，是科技引領經濟發展的典型領域，但卻面臨技術進步、需求升級、國際技術封鎖等重大挑戰。如何抓住新時代區域航空產業發展的機會、嵌入國家航空產業鏈、技術鏈，形成高質量發展模式，破解創新不顯、可持續發展動能不足等問題，需要從體制機制源頭加強創新。

一、航空產業高質量發展的內涵探究

航空產業高質量發展是優化區域供需體系的前提。當前我國社會主要矛盾在航空產業中表現為自主機型等高質量產品供給不足，難以適應當前航空產品與航空服務消費的增長。只有構建包含關鍵技術、人才資源、數字信息等高質量生產要素的成熟供給市場，才能在供給與需求的新一輪動態平衡中實現航空產業的高質量發展。

航空產業高質量發展是提升效益效率的基礎。航空產業經濟效益的提升是產業技術創新的量變基礎，技術創新帶來的效率提升又成為進一步提高產業經濟總量的保證。區域航空產業的高質量發展意味著要突破當前政府主導發展的產業體制、提高創新效率，以更加激烈的市場競爭提升航空企業的生產績效與創新效率。

航空產業高質量發展是開放融合的必然選擇。航空產業是軍民融合的典型產業，具有高資金、高風險、長周期等特征，所涉及的產業主體數量龐大，逐漸形成了由軍民標準互通、產學研聯合、產業信息數字化交流、金融機構支撐等特征構成的復雜產業系統，從而帶動航空知識技術的吸收與外溢，實現產業開放化、國際化發展。

航空產業高質量發展是服務社會民生的必由之路。航空運輸以其安全便捷、機動性大、運輸距離長等特點成為重要的交通方式，限制通航產業發展的空域管制等制度性障礙也正逐步消除，通航機場建設與航線規劃不斷完善。航空運輸在救援搶險、邊遠地區出勤等特殊任務方面也具有無可比擬的優勢，能夠有力保障人民健康安全。

二、體制機制創新推動區域航空產業高質量發展的機理分析

經濟發展實質上并非單純提高資本累積率的過程，而是在科學技術加速迭代環境下將所獲技術轉化為產品并實現工藝革新的過程。高質量發展既是經濟增長方式與路徑的轉換，更是體制改革與機制的轉換，因此產業向高質量轉型的關鍵就是加快理順與高質量發展要求相適應、相配套的體制機制。

(一)產業體制機制優化激發航空產業技術創新活力與動力

產業體制結構優化激發航空產業技術創新活力。以凡勃倫、康芒斯為代表的制度學派認為制度作為特定歷史條件下的產物，是促進技術創新的首要內生因素。當前社會主義市場經濟發展過程中出現了混合所有制等新實現形式，科研院所事業單位陸續實施現代企業制度改革，組織形式、管理模式與制度結構的不斷變革逐漸改變了組織原有的行為導向，并激勵了技術創新。我國航空產業當前基本保持國有體制主導，通過高標準的戰略方向、非逐利性的技術擴散、連續穩定的資金投入和政治資源保障來推動技術創新，但國有體制的保守主義、官位思想、終身雇傭制等使得產業停留在漸進式創新階段。高質量發展的體制基礎之一是基于競爭中性原則的產權制度。隨著非國有資本與國有資本的有機融合，民間資本所攜帶的競爭效應成為了產業向激進式創新模式進行轉變的主要驅動力，因此所有權制度的改革是打破國有企業的產權單一性、緩解其政策性負擔并提升企業經營效率的有效方式。

產業運行機制優化激發航空產業技術創新動力。由于具有知識密集、資金密集、軍民融合等特征，航空產業對人才機制、技術轉移、融資需求和國家戰略的變動較為敏感，因此相應產業運行機制的優化也是引導航空產業技術創新的關鍵手段。第一，人才機制創新是激發航空人才創新動力的重點，尤其是技術入股、股權激勵等中長期激勵機制能夠為產業技術創新持久穩定地吸收技術人才，客觀多元的人才評價機制則能夠提升創新人才的成就感與價值感。第二，開放合作創新帶動產業技術吸收與外溢，政產學研合作有助于實現產業資源的高效協調配置，是航空產業這類技術密集型產業獲取人才與技術、節約產業運行成本、加速科技成果轉化的重要途徑。第三，金融機構為航空產業提供了資金保障與創新督促的作用，一方面體現在能夠為具有高投資風險的航空產業提供資金基礎風險規避服務，另一方面體現在利用資本的逐利性對先進生產技術進行有效識別并督促航空企業加強技術創新。第四，由于航空產業具有戰略導向，傳統的產值考核標準并不完全適用于航空產業，而以技術創新為導向的高質量發展考核體系以及對技術先進性進行同行評議更有助于科學地定位產業現狀與轉變發展觀念。

體制、機制創新與航空產業技術創新的耦合作用分析。產業體制的市場化決定了機制的市場化。航空國企的所有制改革不僅引進了社會資本與技術資本，還帶來了更加激烈的競爭機制、市場化人才機制、現代企業治理機制等；人才與科研成果的涌現、資本市場繁榮、產業考核機制多元化等進一步鞏固了新型產業體制框架。體制優化與機制優化之間形成相互推進、螺旋上升的關系，兩者合力促進區域航空產業形成以技術創新效率提升為先導的“技術創新引領技術突破、技術吸收與外溢協調、設計研發引領產業鏈創新”高質量發展模式；同時，在其過程中會暴露出與創新發展模式不適應的體制機制缺點，從而催生更加先進的體制機制需求。三者耦合提升區域航空產業高質量發展的活力與動力，促進其規模發展、建設品牌、影響力擴大與效益提升，并進一步帶動區域生產要素集聚，最終實現區域航空產業的高質量發展。

(二)區域體制機制差異對航空產業高質量發展的影響分析

同類產業在不同的體制機制環境下呈現不同的發展情況。由于我國航空工業布局的歷史原因與當前區域社會經濟發展差異的現實原因，我國航空產業的區域發展呈現較大差異，且我國航空產業整體競爭力的提升主要由處于非傳統布局的東部地區拉動。我國傳統航空大省主要分布在陜西、四川、遼寧、黑龍江、貴州、江西等經濟欠發達區域，企業主要隸屬中航工業集團公司，均為國有企業屬性，形成了戰略需求拉動而非對接市場需求的產業發展模式。

與之相比，廣東、北京、上海等經濟發達地區得益于較為成熟的地方市場經濟，航空產業體制與機制的靈活度較高，民營經濟的繁榮發展帶動了產業資源有效配置與航空產品的市場化競爭，形成了新興航空省市發展模式，在基礎研究、航空技術、人才供給等方面均保持區域優勢，最終呈現產業收入的領先——表1中2018年我國主要航空省市民用航空工業企業營業收入對比結果(資料來源：2019年中國民用航空工業年鑒)顯示，后發經濟體可以通過“適當的體制”實現后發優勢的現象。

表1 2018年我國主要航空省市民用航空工業企業營業收入對比

三、江西航空產業現狀及高質量發展面臨的體制機制問題分析

(一)江西航空產業發展現狀

江西省是我國教練機、無人機、通用飛機和直升機研制的重要基地，擁有中航工業直升機設計研究所、中航工業洪都660設計研究所、南昌航空大學等多家航空科研機構與試驗基地，具有鮮明的航空特色與研發條件基礎。江西省擁有兩個國家布局的航空總裝廠、約8家整機制造企業和約56家配套企業，是我國唯一同時擁有旋翼機和固定翼飛機研制能力的省份，承擔了國產C919客機多項關鍵技術研發及部分機身制造任務，具備較強的產品設計、試驗驗證、航空制造、整機總裝能力。

目前江西省航空產品主要包含固定翼飛機、無人機、直升機與大飛機部件，注重多型號研發制造能力提升，大飛機部件逐漸由前、中后機身制造向其他方面拓展，帶動航空發動機等關鍵部件的研制，并依托中航工業洪都的教練機產品打造世界級飛行訓練系統研制與服務平臺。產業當前涵蓋整機制造、通航運營、航空發動機制造、零部件加工、航空材料制造、航空轉包、機場輔助設備和航空科研等領域，并逐漸形成圍繞航空制造核心、以航空運營為主干、以航空服務為支撐的現代航空產業體系，以航空運營服務集聚促進航空制造升級。

表2江西省航空產業近3年總收入情況(數據來源：公開資料)顯示，2019年其產業總收入實現千億突破，且自2018至2020年連續3年保持近20%增長率、占全省GDP比重不斷上升，并提供了數萬個就業崗位，呈現出典型新興產業驅動區域產業經濟發展的模式。但由于當前江西省國有企業主導的航空產業發展格局相對封閉，雖然整機生產能力強，但仍存在配套服務少、運營服務弱、產品檔次低等問題，所以尚未形成技術創新引導的高質量發展模式，對產業體制與機制提出了更高的要求。

表2 江西省航空產業近3年總收入情況

(二)江西航空產業高質量發展面臨的體制問題分析

江西省缺乏本土航空研發平臺，產業配套薄弱。航空產業作為高端裝備制造業，高度依賴自主創新能力與科研水平，但與中部地區其他省份相比，江西省國家重點實驗室及國家工程技術研究中心總量排名靠后，航空設計力量分散在相互獨立的航空研究所、工廠和航空院校，現有研發力量難以形成行政協調下的復雜技術處理能力，難以聚焦江西本土性與航空專門性。且江西省航空產業長期由中航工業直屬子公司帶動，整機制造優勢沒有覆蓋全產業鏈，處于較典型的短鏈發展模式，外部企業進入門檻高。

央企主導下的江西省航空產業自主核心技術缺失嚴重。中航工業昌飛于2019年公開宣布成功試制約14米超大型直升機復合材料旋翼槳葉，但與俄羅斯1977年研制的米-26約32米直徑的復合材料主旋翼相比，昌飛近40年的技術迭代速率偏低，在個別機型的研制過程中屢次出現國外發動機供應商停產、倒閉的現象，機型研制受自主航發技術缺失影響而中斷。軍品與民品的雙技術標準模式也制約了“軍民融合”的深入推進。

研發機構“行政化”體制難以實現型號“市場化”。江西省擁有教練機、運輸機、強擊機、農林機、直升機以及大飛機部件的研發與生產能力，但缺乏新機型號拉動，例如，相比于更加高技術與專業化的殲擊機、運輸機、民航客機等，中航工業洪都主打的教練機與農林機較為獨立小眾；中航工業昌飛的13噸級重型直升機AC313僅僅達到重型直升機的門檻，難以滿足我國在應急救援、裝備運輸等方面對重型直升機的需求。由此可見，體制硬約束與資金軟約束導致研發工作進展較慢。

(三)江西航空產業高質量發展面臨的機制問題分析

人才機制不活，人才培養引不進、留不住。目前，江西省高校缺乏一流航空主專業學科和專業，專任教師和畢業生占比均不足9%，專業設置未能緊跟技術動態，高層次本土人才培養環節較為薄弱。另外，“人才凈流入”假象依然存在，流入人才仍以本科以下學歷人才為主，而流出人才以碩士以上學歷人才為主，造成高層次創新型、應用型、技能型科技人才不足，領軍人才缺乏難以支撐航空產業轉型升級的局面。同時，由于人力資源流動的制度性、政策性、地域性等限制導致江西省航空產業專業人才與專門人才均短缺。

基礎研究與經濟實體之間溝通聯接橋梁不暢通，產業效益帶動效應不明顯。江西省航空相關的基礎研究集中于高校與科研院所，大部分航空企業長期承擔制造外包的角色，存在“重研究、輕轉化”的現象，出現科技和經濟“兩張皮”格局，企業需求、高校科研、機構轉化、用戶反饋的鏈條尚未形成。航空技術應用范圍也有待拓展，部分民眾在生活應用場景中對于農林植保、應急消防類航空產品的接受程度仍然較低。

支撐航空產業發展的金融環境尚未成熟。航空產業是資金密集型產業，直至2018年江西省方才組建第一家航空領域專業投資平臺，航空產業的市場融入程度不高，整體上暴露了專門金融企業少、發展時間短等問題；航空企業融資渠道傳統單一、針對中小企業融資的風險分擔機制不完善、融資總量供應不足和資金問題成為江西省航空產業發展的重要阻礙。

四、技術創新導向的江西航空產業高質量發展的體制機制創新策略

江西省的航空產業已經起步，但距離高質量發展還有較大的差距，突破“質”與“量”的發展瓶頸，發揮已有的產業基礎與技術優勢，必須走創新驅動產業發展的道路，而創新驅動亟需體制與機制創新，利用創新的活力與動力，促進產業高質量發展。

(一)構建政企互助的航空產業體制結構

構建“型號”研發牽引的新型創新平臺，探索延鏈補鏈新體制。航空制造是典型的型號驅動的長周期產業。一個機型的形成從方案設計、工程研制、設計定型、生產定型等5個階段需要七至十五年左右的時間。由此可見，航空產業的高質量發展的關鍵與瓶頸均在于改革型號研發體制。因此，要推進本土航空產業重點創新平臺建設，應當將構建融合大學、科研機構、企業、事業單位體制為一體的“四不像”新型研究院提上日程并做好規劃試點工作，打破航空產業體制壁壘，建立型號研發導向的創新組織結構，加速航空技術產業化并實現產業鏈的延伸與補缺，同時依托地方高校積極申報和引進航空相關技術重點實驗室，通過體制改革完善區域航空產業的高質量供給體系建設。

探究混合所有制改革新模式，激發國有企業體制活力。企業是核心創新主體，在當前國有企業主導航空產業發展的現狀下，引導國有企業落實混合所有制改革并鼓勵民營企業參與混合所有制改革，積極探索“公司制+混改”模式、“事轉企+公司制”模式、“事轉企+公司制+混改”模式等多種混合所有制改革模式，以航空國企參股民營企業、培育民營子公司等方式實現組織管理與科研成果共享的軍民融合新局面，落實股權激勵制度與現代企業制度建設，以管理體制創新與管理能力提升推動航空產業高質量發展的效益效率提升。

打造行政協調與市場導向的外向型科研事業新體制。針對現有科研院所“小散弱”的問題，首先對現有院所進行整合重組，構建涵蓋基礎研究、工業設計、成果轉化、產業規劃、金融服務等領域的綜合型航空產業研究院，實現產業研發力量之間的高度行政協調與整合；其次，將一些運行良好的航空科研院所進行企業轉制并推向市場，實現從“行政化”管理向“市場化”管理的轉變，在市場競爭與軍民融合中實現更高質量的科技創新；充分利用現有的科研力量，進一步吸引國內知名高校來江西省高新區建立分支機構，從而利用外部科研力量壯大江西省航空產業，打造區域航空高質量科研品牌。

(二)構建協同開放的航空產業運行機制

構建航空產業體制內外打通的人才機制。在人才引進機制方面，鼓勵航空企業全職引進海內外高層次人才，并對引進世界一流的頂尖人才團隊給予高額項目資助；搭建江西省航空產業人才服務云平臺，實現全球航空人才的異地管理與遠程服務；引導航空創新研發平臺實施人員體制內與體制外兩軌并行。而本土航空人才培養方面，依托高校興辦航空產業學院，通過分學科、分教育層次設計航空專業教育模式，為航空產業全鏈全方位提供研發與制造人才。

依托航空產業協同信息平臺，優化官產學研用協同機制。打造航空產業、高校與科研院所的信息交流互通的協同創新信息平臺，專注于航空相關已掌握技術的產業化、針對性技術支持以及市場情報收集分析，通過科學技術成果、企業生產委托、用戶市場需求等資源共享，調動不同產業主體的人才、技術、設備、信息和成果等優勢資源，構建涵蓋研發設計、制造工藝、企業管理等方面的協同創新信息庫，探索形成民營企業配套軍品的認定與準入標準，從機制上解決科技與經濟、軍用與民用分離的發展困境。

搭建“航空+”產業融合服務中心，創新產業融合機制。航空產業做大做強要在產業融合中謀求創新與應用的拓展結合，通過構建“航空+”產業融合服務中心實現軍民融合發展，將航空產業連接其他工業部門產業鏈，并積極引導航空服務企業助力農業與植保行業現代化，依托臨空經濟區建設提高江西特色農產品競爭力與通達性，依托江西省機場布局建設開發航空展覽、飛行體驗、航空小鎮等文旅產品。

構建航空產業嵌入式金融服務機制。依托現有投資平臺合作開發嵌入式金融產品，針對航空產業不同的項目風險特征及期限結構特征，構建有針對性的金融產品，采取差異化融資支持。另外，民航制造業是率先受益于“一帶一路”的行業之一，未來20年沿線國家和地區的機隊規模將成倍地增長，國產民機將更多地投入到國際民航運輸市場，因此還應當合理拓展海外金融業務布局。

(三)強化科學高效的航空產業頂層設計

在頂層體制設計上，一要科學制定區域性航空產業發展規劃。政府部門應當重點研究江西省航空產業高質量發展專項規劃，形成科學的產業項目建設方案與合理的預期收益目標。要形成針對科技開發、技術服務、成果轉化的分類考核體系，提升知識產權、科技獎項、經濟效益與成果轉化等要素的權重，強化科研成果與市場結果的雙導向。二要為新型創新平臺的創建提供先進制度指導并嚴格遵循。江西省應當通過制定研究院建設與發展管理辦法、研究院建設專項行動計劃等政策指引，為創新平臺的建設與發展提供先進的制度遵循，從而高站位、高標準、高質量和超常規地推動江西省航空產業創新平臺建立，并落實后續定期進院所調研等幫扶工作。三要建立健全國有資本現代監管體制。政府國資監管工作應淡化以國有資本的控股與否來劃分工作標準的現狀，并逐步從“管企業”向“管資本”過渡。建立“強監弱管”的國資監管理念，堅持市場配置資源的決定性作用，為航空國企的混合所有制改革作鋪墊。

在機制環境設計上，一要用活政策試點機制，推進重點規劃先行先試與擇優試點。要應盡早確定試點體制機制、研究領域與重點項目，以便早見成效；在全省符合條件的航空研發制造單位中進行嚴格審評和選拔，擇優確定核心建設單位，由政府共同跟蹤督促指導，對試點單位進行全面深入規范化、示范性的建設，逐步形成常態化機制，最終形成航空產業高質量發展的江西樣板，并在全省乃至全國范圍內進行推廣。二要堅持優惠的人才政策與用人機制，重點解決好高層次人才政策難以落實的問題，切實解決人才的后顧之憂。同時，鑒于航空產業鏈涉及的部門、科技人才及其技術成果數量龐大、結構復雜等情況，要理順產業內部的利益分配關系，明確技術專利和知識產權的法定歸屬，保護科技人才的技術知識收益。三要建立長期穩定的財稅政策優惠機制。應加大研發經費投入，保持江西省2019年全省規模以上工業企業研發投入比上年增長19.6%并占全社會研發投入比重超過80%的研發經費增長良好趨勢。配合國家稅制的總體改革，政府需要在著力實施地方性稅收優惠政策的同時，統籌產業性稅收優惠政策，把對航空產品的直接減免稅轉化為政府財政補貼、進一步拓寬間接稅收優惠政策的適用范圍等，為航空產業高質量發展創造友好的財稅環境。

五、結語

本文對航空產業高質量發展的內涵進行了探究，并從體制機制創新的角度分析影響區域航空產業高質量發展的因素，為航空產業高質量發展的體制機制創新提供了理論支撐。結合江西省實際情況，分析江西省航空產業高質量發展進程中存在的體制機制阻礙，最終從體制結構、運行機制和頂層設計三個方面系統地提出了區域航空產業高質量發展的體制機制創新路徑，為區域航空產業提供了發展建議。當然，本研究也存在一些不足。例如，由于航空產業具有一定的涉密性，本文的研究結果均基于公開資料與一手訪談資料，資料的收集相對欠缺全面性和系統性。總體來看，本研究結論整體上具有一定的參考價值，未來將進一步跟進江西省航空產業高質量發展情況，以江西模式為推動全國航空產業高質量發展提供更加切實可行的參考性建議，拓展和豐富體制機制創新的運用范圍；同時將此類體制機制創新模式推廣到類似高技術、高投入、高風險的其他產業中，推動區域產業經濟全面高質量發展。