水環境治理平臺概念模型研究

康曦

同濟大學經濟與管理學院

水環境治理一直是重要的公共問題。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求到2025年，建立健全現代環境治理體系。[1]水環境治理應該順應時代潮流，運用現代化、科學化的治理方法和治理框架，滿足生態文明建設的需求。

當一個行動主體的決策和行為影響到其他行動主體的決策和行為時，協作對于解決跨越組織和管轄邊界的棘手問題變得至關重要。[2]由于水資源是流動的、分布不均勻的，且與其他地球圈層密不可分，治理起來自然需要跨職能部門、跨行政區域的協作。[3]協作有很多優勢，但同時也包含著一些風險。[4]為了應對風險，克服集體行動的障礙，決策者制定了正式或非正式的規則，或稱為“機構”，[5]機構集體行動（institutional collective action，簡稱ICA）的方法已應用于若干政策領域。其最大規模的實證研究集中在資源管理方面，特別是水資源領域。[6]將權力下放給多個責任主體時，可能造成機構性集體行動困境（ICA dilemmas），后文將對其內容和產生的原因進行闡釋。困境需要運用一些“整合機制”（integration mechanism）來進行改善或消除。我國的水環境治理從“九龍治水”的局面到如今河湖長制的推行，流域治理一體化程度有所提高，但實施過程中也存在一些缺陷。若要將制度優勢轉化為治理效能，在公共產品和公共服務的提供需要跨區域、跨部門協調合作的情況下，就必須探索出有效的區域治理機制。

大多數的協作都要求機構化設計和資源的利用與交換。近年來，“協作平臺”（collaborative platforms）的概念被提出，被認為是一種“通用的組織邏輯”或是解決社會問題的戰略，用以回答“如何在目標導向下改善和擴大協作治理”的問題。隨著大數據時代的到來和互聯網技術的飛速發展，我們逐漸向“平臺社會”（platform society）發展，它強調在線平臺和社會結構之間不可分割的關系。平臺的邏輯能夠從技術，軟件開發以及組織理論領域轉換為治理和公共管理領域，即“平臺治理”（platforms governance)，后文將對其作為應對河湖長制中機構集體行動困境的整合機制進行探討。目前對河湖長制的治理平臺研究主要集中在技術手段、內容設計、地方經驗幾個方面：ASP.NET 平臺、H5+、Tomcat 服務器、SQL Server、Arcgis API For Javascript等信息技術能夠實現信息平臺從客戶端到數據庫再到信息展示調用的技術需求；[7]河長制信息平臺需要具備聯系河湖長，監督考核，問題上報、處理、跟蹤，信息儲存等功能，并確保網絡、數據與用戶安全；[8]一些縣市開發使用了“智慧河長”、“河長通”等應用程序，具有一定信息技術平臺治理的經驗。以上研究缺乏對公共管理的理論研究，沒有對水環境治理平臺進行抽象性的總結，未關注到平臺治理的基本原理與機制。

一、我國水環境治理中的“機構集體行動困境”

政策干預的規模與強制程度，和政策問題的具體規模與性質相匹配是政策設計的既定原則，但在實踐中，這種匹配由于機構集體行動困境而變得復雜，困境直接產生于權力的分割或劃分，其中，一個政府部門在一個或多個特定職能領域的決定將會對其他政府部門或其職能產生影響，政策責任的碎片化會造成規模不經濟、正外部性和負外部性，以及常見的財政和資源問題。集體行動理論表明，在缺乏將政策或管轄范圍內的決策通過機制進行整合的情況下，單個決策的效率低下將導致結果在整體上效率低下。

機構集體行動困境分為橫向、縱向和功能性的。如果政府規模與政策工具不匹配，而不能獨立有效地提供其他政府希望提供的公共服務，或者提供公共服務產生的外部性跨越了管轄邊界時，就會出現橫向集體行動困境；當各級政府組織同時追求相似的政策目標時，各級政府之間就會出現縱向集體行動困境，比如經濟發展與環境治理；公共服務、政策和資源系統的連通性會導致功能性集體行動困境。當地方政府或不同層級的政府試圖解決困境時，就需要協作機制，但協作存在著一些風險，機構集體行動框架將其分為三類：一是難以協調互利機會，所有政策參與者都有相同的目標，風險通常是信息或技術的，例如缺乏足夠的信息來確定聯合協作的對象；二是劃分問題，難以就集體行動的利益和成本的分配達成協議；三是叛離問題，參與者有不遵守協議的可能，會通過隱瞞信息、逃避或偏離承諾而采取機會主義行動。

在多維度的水治理體系中，包含大量的行動主體，他們擁有多個目標，并通過不同類型的聯系彼此接觸。這種大規模的治理行動使得協作更為復雜。在我國，生產和生活用水、運輸和航運、農業灌溉和水產養殖等不同用途的水資源的開發和利用，水污染防治與水環境保護的脫節，不同方面和環節的管理屬于不同部門，且部門間協作機制不足，大大降低了水治理的效率；[9]流域組織和地區政府的權力和責任不夠明晰，在流域一級，缺乏權威的流域組織對所有水問題進行統籌解決，許多流域組織是某些部委的下屬機構，難以實施跨部門協作；法律法規調解省際水糾紛能力較弱，監督和交流機制尚未得到很好的應用，難以簡化問責主體，問責程序不完善；水治理中尚未建立政府、企業和公眾參與協商的決策機制，公眾獲取相關信息的途徑有限，公眾參與的熱情意還沒有被充分調動起來；許多與水問題有關的部門都在進行監測，依據它們的職能，積累了大量關于水資源、水環境和水生態的數據。這些數據缺少部際數據交換共享機制，甚至在同一部門，信息共享也存在壁壘。由于各部門在數據采集和分析過程中遵循的分析方法和技術規范可能不一致，同一監測點的數據就可能不一致，監測結果甚至是矛盾的，缺少泛型數據庫導致了許多數據孤島，難以用來支持全面、客觀、準確地評價中國的水生態質量和水治理相關決策。目前我國的信息平臺無法滿足水治理需求。在任務復雜，而且行為和政策的互動聯系對于成功至關重要時，協作是必要的，如果協作是必要的，但需要采取更廣泛的措施，且不協調的風險更高，就需要建立更權威或涵蓋范圍更廣的機制。我國經濟受到水資源有限和氣候惡化的挑戰，需要前瞻性和靈活的政策工具來應對不同經濟部門的需求變化和競爭加劇，以確保實現可持續發展。

二、平臺治理的理念

“平臺”通常由數字技術支持，最初應用于信息技術領域，隨后被亞馬遜、臉書等公司應用于商業領域，“平臺”在治理領域的意義逐漸被重視。Ciborra（1996）是第一位呼吁人們注意平臺作為一種獨特的組織邏輯的學者。隨著互聯網，公私伙伴關系，共同生產和協作式治理的文獻大量發表，治理越來越被認為是去中心的或分散的，平臺加強了這一概念，因為平臺通常充當多個而非單個網絡的聯系組織；隨著治理變得更加分散，領導力變得更加間接，促進性和中介化，平臺著重于如何利用機構和技術資源來實現分散化和分布式的行動；人們越來越意識到公共部門需要積極應對計劃中的和即將發生的變化，有關適應性治理，應急管理的工作都強調了持續適應和改進的重要性，平臺為戰略性地實現創新與變革提供了框架。平臺概念將這三個發展趨勢結合在一起，以研究戰略領導和內部技術資源如何使多個分布式活動能夠創新、適應和變化。

平臺為公共治理服務主要有連接、擴展、中介和動員四種方式。第一，通過構建用于連接各個參與者的互動場所，平臺可以使公共部門以強大的新方式接觸并吸引公民和利益相關者。第二，平臺允許可擴展的治理，尤其是公共創新和協作治理的擴大。第三，通過介入一系列并行但相互聯系的活動，平臺可以擴大解決公共問題的力量的范圍。為解決復雜的社會問題，需要涉及多方面力量的結合與統，平臺可以為此提供中介性的機構框架。第四，平臺可以幫助公共部門動員未使用的資源，促進資源的共享或重用或以協同方式將公共和私人資源整合在一起。

三、水環境綜合治理平臺概念模型

水環境治理平臺為層級結構，主要包含用戶層、應用層、數據層和功能層。

（一）用戶層

用戶層面對政府工作人員和社會公眾，用戶需在智能終端設備上安裝客戶端，實現數據交互，完成日常辦公、公眾參與等操作。

（二）應用層

應用層包括平臺端和移動端。該系統通過對基礎數據進行分類、處理、共享，體現河長制發現、反應、督察、責任等機制，實現平臺的各項服務和功能。

（三）數據層

通過數據對接方式對數據進行統一管理和存儲，為綜合管理平臺提供所需數據支持。

（四）業務層

業務是平臺應用系統的支撐層級，是保障系統功能和數據運轉的基礎。

四、結論

本文基于平臺治理理論，圍繞水環境治理的目標任務以及水治理體系中的困境，科學研究河湖管理的新策略，設計水環境綜合治理平臺，為河湖的日常管理提供信息支撐和科學的管理手段，為推動河湖管理協同工作的高效化提供科學的理論指導。