高職院校績效預算管理體系研究

陸偉偉

阜陽職業技術學院

隨著國家對職業教育投入的加大，中高職教育經費總額和人均教育經費支出都迎來快速的增長。2018年全國高等教育經費總投入為12013億元，比上年增長8.15%。其中，普通高職高專教育經費總投入為2150億元，比上年增長6.16%。全國普通高等學校人均教育經費支出為36294元，比上年增長8.42%。但是相對于目前高職院校的快速發展，很多院校依然面臨資金投入不足的困境。而提高資金管理的使用效率關鍵在于是否采用有效的預算管理體系。傳統的預算管理只注重資金的投入，不注重產出和效果，缺少使用效益和效率的分析，缺乏成本意識和節約意識。而績效預算以結果為導向，強調資金使用效益和成本分析，有利于開展高職院校經費使用的績效評價,對于促進其從規模擴張式發展向內涵式發展,提高自身的競爭力。

一、高職院校實施績效預算管理體系的必要性

（一）為了適應當前高職院校的發展戰略和目標管理的需要

傳統的預算管理只注重預算投入的爭取，不問預算支出的成本。往往導致支出預算完成率比較差，超支嚴重。同時，由于利益的驅使會出現各部門爭奪預算資源，不顧學校發展的長遠利益和大局，致使預算的編制和執行和學校發展戰略脫節。而績效預算則注重預算支出的效果和效益，在借鑒往年預算編制的基礎上需要對學校的發展戰略和預算目標進行量化細分，根據部門的實際需要和對項目的成本收益綜合評價來確定預算支出的合理性；同時以單位的戰略作為出發點，編制的預算服務于單位中長期的戰略目標，會更適應新形勢下的高職院校財務管理的要求。

（二）為了適應高職院校實行規模化管理的需求

傳統的預算管理通常對于部門的編制權限實行集中管理，對于預算的管理者和執行者限定過多，不利于預算執行中的成本控制和資源配置，容易造成浪費和效率低下。當高職院校在未來走集團化，規模化道路時，必然要求進行分權式管理，傳統的預算管理難以適應；而績效預算由于只要求管理者和執行者對最終的結果負責，給予他們更多的自主權，可以根據實際情況來調整預算資源，把工作的重心放到對預算的執行控制過程上來，使其更好地完成預算目標。

（三）為了適應高職院校的績效管理和降低財務風險的要求

傳統預算管理對于執行的結果缺乏追責問效，和相關責任人的利益關聯不大，從而使得執行預算的積極性不高，會導致預算資源的浪費和再次分配的不合理之處的延續性。特別是對重要項目的支出缺乏考核評價，不按申報時的用途安排的現象時有發生，這些都無形中增加了財務管理的風險，不利于學校整體財務風險的控制。績效預算管理體系則通過量化指標將目標層層分解，落實到每個人的身上；同時根據其指標建立起的績效評價體系可以客觀公正衡量每一個員工在預算執行中所起的作用，摒棄了過去由單一的職能部門進行業績考核的做法，真正做到獎勤罰懶，調動大家完成預算的積極性，使得每位員工參與到預算過程中來。同時，也能降低項目存在的風險，提高資金的使用效率。

二、國內外績效預算研究概況

（一）國外學者在對于績效預算基本內涵理解的基礎上，用案例分析的方法對實踐效果進行驗證，并進行績效預算的應用評價和展望

美國肯塔基高校在設計績效指標體系方面是最有代表性的，它把高校辦學的條件和工作成績概括為五個方面，這五個方面分別是素質教育，經濟的發展和生活質量，教育機會平等，協調性和主動性。經濟合作與發展組織（OECD）認為，在實踐中，現行的績效預算大致分為三個模式：報告式績效預算模式，知曉式績效預算模式和直接的績效預算模式。在美國，國家預算對高校的資金分配主要有六個預算模型：增量預算、零基預算、計劃程序預算、公式預算、績效預算。齊爾特、Ginger LuAnne研究責任中心預算，提出利用一些常用的預算工具為高職的研究經費和學生的學費以及為其他高校使用稀缺資源提供幫助，有助于實現國家的戰略計劃。阿比蓋爾，羅賓，大衛史密斯gittoes德雷珀＆馬克，分別從統計或經驗點，重點對英國高校績效評價指標設計，績效預算的分析和存在的主要問題，有針對性的改進建議。

（二）國內學者研究的成果偏重于基礎理論，還處在實踐探索階段

我國學者許江波根據我國高校的實際情況，從績效、組織和管理、預算循環三個維度提出構建高校預算管理模式。它以績效評價為導向，有效的組織管理為支持，以改革預算管理循環為主線，將績效、組織和管理、預算循環三者有機融為一體。楊慧娟強調在建設績效預算管理模式時，注意預算目標管理的分解與整合，加強部門之間的合作和對預算目標的競爭。郭銀清在研究績效預算管理體系時，提出建立將績效評價結果與預算資金分配相結合并根據評價結果對資金進行分配的預算約束機制。仲偉榮從教學與研究的目標，教學和科研經費，績效預算管理這三個部分的設計評價體系，確定相關的指標和權重，實現績效預算。張建濤根據層次分析法，建立了教學績效、財務績效、支出績效、科研績效、資產性能和其他績效共六個層次的18個關鍵績效指標。戴曉燕提出了利用投入產出績效進行每個單位的內部評估排序的綜合評價方法，為學校管理部門的預算政策提供依據。楊世忠在《對會計信息監管平臺建設的系統思考》一文中提出會計信息監管平臺建設，分析了現有高職預算管理平臺的存在的問題和不足，并總結其他高職財務工作實踐經驗，指出要進一步促進學校財務管理信息化建設，加強和完善預算管理。

由上所述，我們可以得到一些結論：一方面，國內外關于績效預算管理的研究成果比較豐富，這為我們進一步研究這方面的課題提供了很好的依據；國內學者研究的成果偏重于基礎理論，還有進一步深入研究的空間。我認為應該從加強績效預算管理體系的基礎建設入手，從健全績效預算管理體制，加強人員隊伍建設，建立績效評價體系，完善績效預算的信息管理系統等方面做起，把績效預算管理融入到日常管理中。

三、績效預算管理體系的建立

我考慮可以從以下幾個方面入手

（一）建設績效管理人才隊伍

首先，通過學習宣傳在教職工中樹立起“績效管理”的理念，為績效管理人才的培養提供條件；其次，根據績效管理工作的層次和崗位需要來優化人才開發機制：管理型人才可以從高校現有的管理人員中挑選具備相關管理工作經驗的人來擔任；專家型人才可以采取校內選拔和校外招聘相結合的原則，成立績效評價專家人才庫，實現人才儲備常態化；專業技術型人才可以從校內選拔具有相關專業背景的人員或財務人員來組成。逐步形成完善的人才管理體系；再次，創新人才培養方式：可以利用高校自身教學資源的優勢，采取傳統教學和現代多媒體教學等多種方式來進行績效預算管理人才的培訓。可以采取專家講座，或者組織相關人員觀摩學習的形式，也可以借鑒企業比較成熟的績效管理經驗來培養這方面的人才。

（二）建立包括績效考核獎懲制度，追蹤問責機制在內的管理制度體系

首先，每年從預算經費中提取一定比例的資金設立管理成效獎。根據預算績效評價的結果，對于各院系給予獎懲，決定下一年度的預算額度；其次，為了調動預算管理者的積極性，適當放權給他們，可以靈活地根據需要來處理事務。同時加強問責，本著“誰花錢誰負責”的原則和“花錢必問效，無效必追責”的理念來運行,讓高校各部門從以前只想著怎么要預算指標，轉變到想著如何向預算要效益和效果。另外，在績效目標的設定上，更多的考慮各部門之間的關聯性和銜接性。績效考核時不再單看某一部門所取得的績效，還要考慮和其他部門之間的配合度。最后，對于預算的執行、控制以及評價采取集體監督的形式，建立學校各級領導，職工代表和校外專家多位一體的監督機制。

（三）建立績效評價指標體系

根據高職院校的特點擬定適合本校的績效評價指標，初步建立起適合本校的績效評價體系：1.績效評價指標設計原則：按照科學統籌原則，重點優選原則，相關可比原則，經濟易行原則和動態優化原則進行設計；2.高職預算績效指標體系的制定工具：根據績效管理理論，平衡計分卡和關鍵績效指標作為管理領域的兩大工具同樣適用于高職績效指標體系的制定，成為績效管理體系運行的基本工具；3.績效評價指標體系設計：具體來講，以收入與支出預算完成率、教師和學生人均事業支出作為財務層面評價指標，以教學和科研質量、專職教師和學生比等作為內部流程層面評價指標，以畢業生就業率、用人單位滿意度作為客戶層面的評價指標，以培養經費占比，教師人均發表論文數等作為創新與學習層面的評價指標。同時，引入財務風險評價指標，作為補充，會更為全面地反映指標體系的合理性。

（四）加快績效預算信息化平臺建設，保證預算信息傳遞的透明，順暢

首先，將預算目標分解為項目，建立項目信息庫。根據每個項目活動耗費的資金來歸集成本，經過量化分析來制定各個績效指標。同時，建立學校職工人員信息庫和資產情況信息庫，記錄每個人的和每項資產的基礎信息。根據收集的基礎信息自動匯編成支出預算，并生成標準格式的預算文件上報。各部門可以查詢預算項目的審批情況，預算額度和應完成的績效指標；預算執行監督小組將檢查的項目執行進度，資金使用情況上傳到平臺；績效評價小組則根據預算信息做好評價準備工作，做好記錄，實施績效評價并利用信息平臺將評價結果進行公布。這樣可以充分利用平臺來共享信息資源，降低管理成本，提高績效評價的公信力和權威性。

四、以F高職院校為例，淺談績效預算管理體系在高職院校預算中的應用

（一）F高職院校的基本情況和預算管理現狀簡介和分析

F高職院校是經安徽省人民政府批準成立的公辦普通高等職業技術院校，為安徽省首批示范高職院校、國家百所骨干高職院校立項建設單位。目前開設專業39個，在校生19357人。2019年收入年初預算數為9275.13萬元,實際完成14170.22萬元，預算完成率為152.77%。支出年初預算數為9275.13萬元,實際完成11801.14萬元，預算完成率為127.23%。其中，人員經費年初預算數3638.24萬元，實際完成6785.43萬元，超支3147.19萬元。從以上數據分析得出：F高校收入預算完成率比較好，辦學效益良好，資金充裕。目前，F高校對于預算的管理還是采取高度集中的管理體制。預算額度的增減，分配和審批都是由學校領導層過問，給予編制部門的權力不夠，不能根據各部門的實際情況靈活安排資金的使用。支出預算完成率超支了27.23%，說明對于支出預算并沒有嚴格的控制和有效的監督，沒有發揮預算管理應有的約束作用。暫付款占流動資金比率較大說明學校對其他應收款的管理不到位，未能及時清理，致使其長期侵占流動資金，導致資金利用效率低下。

（二）實施績效預算管理具體做法

1.優化預算編制流程：根據傳統預算的“二上二下”的編制流程，結合績效預算管理的需要，優化編制流程：

（1）根據高校發展戰略確定績效目標；

（2）各部門根據績效目標制定年度績效計劃和績效預算草案；

（3）績效預算草案經匯總整理后上報審批，形成“兩上兩下”；

（4）簽訂績效合同，明確責任。

2.設計績效評價指標體系：根據績效評價指標設計的原則和工具，結合高職院校預算管理的具體特點擬定如下指標體系以及權重系數：

F高校績效評價指標體系表

3.建立績效考核獎懲制度和追蹤問責機制

（1）績效考核獎懲制度：目前，F高校的津貼發放是根據崗位和貢獻確定系數來分配。根據績效預算獎懲制度的設計，我們可以考慮在績效評價的基礎上重新確定分配系數。對于績效評價結果排名靠前的院系和科室（比如說前三名）可以在全院平均系數的基礎上上浮不超過20%的范圍以示獎勵；而對于績效評價結果排名靠后的院系和科室（比如說后三名），則在全院平均系數的基礎上減少不低于5%作為懲罰。連續三年排名在后三名的院系和科室要減少分配系數的20%，同時對主要負責人追究責任，必要時采取調離和降級等處罰措施。其次，要把績效考核結果和職工的職稱評定和職務晉升聯系起來。對于績效評價為優的部門，部門成員在職稱評定時予以加分；個人在職務晉升時，也作為重要的參考依據；

（2）追蹤問責機制：針對F高校預算執行中監督控制環節薄弱的問題，我認為應該建立預算追蹤問責機制來解決。檢查工作任務是否完成，預定目標是否達到，消耗的成本是否超過定額等等。對于重大項目的進展要及時了解，深入實地調查，看看是否完成預定進度。根據項目完成的進度和優劣來決定預算資金的繼續跟進還是暫停撥付。如發現項目進展脫離預算目標，應及時向學校匯報，責令項目暫停整改，并追究項目負責人的責任。對最終結果實施績效審計，審查項目的經濟性，效率性和效益性，發現問題，及時披露，并追究責任。

4.制定績效評價工作流程

（1）準備階段：首先確定績效評價的對象，據此下達績效評價通知書。預算管理委員會負責召集由校內成員，校外專家以及第三方中介機構組成的績效評價工作小組，制度具體實施的工作方案；

（2）實施階段：收集績效評價相關的基礎數據并進行核實，進一步對數據進行整理分析。經過綜合分析及小組討論后得出評價結論；

（3）完成階段：根據結論撰寫評價報告并反饋給學校各部門，征求廣大職工意見。組織職工代表和社會監督機構對評價報告進行審核，審核后交由預算委員會繼續修改后定稿。將定稿后的意見作為下一步進行評價結果應用的依據。

目前，關于高職院校進行預算管理的研究尚處在摸索階段，能夠直接利用的成果還不多。筆者在這方面的研究也尚待進一步加深，不斷完善。文中觀點結論如有不到之處，懇望廣大同仁批評指正。