新時代區域化黨建的邏輯動力與深化路徑

李中陽

摘要：隨著改革開放以來社會要素快速流動造成的社會治理空間的多元化拓展，傳統“單位制黨建”的局限性日益凸顯。區域化黨建作為“單位制黨建”的完善與拓展模式，功能上實現了對基層框架的結構完善、對社會要素的引領整合、對黨建資源的聚合分配。新時代，深化區域化黨建工作要樹立彈性思維，實現行政規劃向社會需求轉變、屬地視角向整體視域轉變、單向吸收向群體互動轉變、傳統手段向智慧平臺轉變。

關鍵詞：區域化黨建;單位制黨建;黨建資源

區域化黨建是指以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎、按照區域統籌理念橫向整合區域內黨建資源，提高黨建引領基層治理整體效應的做法。作為近年來基層黨建創新的重要成果之一，區域化黨建適應了當下社會變遷與發展環境治理需求，在一定程度上克服了基層黨組織“懸浮化”與“離散化”的不良現象。然而，隨著各地對區域化黨建模式探索實踐的不斷深入，一些地方由于缺乏對區域化黨建的正確認識，也出現了區域化黨建“內卷化”傾向。[1]值此建黨100周年之際，為進一步深化區域化黨建工作，有必要對區域化黨建的生成邏輯與功能內涵等基礎層面的理論進行深入梳理和思考，以深化對區域化黨建的理論認識。

一、區域化黨建的生成邏輯：治理空間的多元擴展

重視基層組織建設是中國共產黨有別于國內外其他政黨的一個突出特點。[2]新中國初期，中國共產黨為了謀求社會整合和推進現代化，延續了革命戰爭年代“支部建在連上”的黨建原則，依托“單位社會”構建了“單位制黨建”模式。[3]改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟轉變，“單位社會”架構逐漸瓦解，黨的執政環境和執政任務也發生了深刻變化，其領導方式與組織形式也勢必要探索創新，與時俱進。

黨建框架由單位化向區域化轉變

改革開放以來，隨著經濟社會的轉型發展，我國的社會空間形態發生了深刻轉變，由形態固化、主體單一、相對封閉的傳統社會結構逐漸轉變為形態開放、主體多元、協作互動的現代性社會結構。[4]與此相適應，社會基層治理框架也由高度剛性、封閉垂直的行政轄區式管理向具有高度流動性、自主性的現代社會功能區塊不斷調整拓展。一方面，進入新世紀后，我國城鎮化進程不斷加速，大量小型自然村與“空心村”裁撤合并，大量農業人口進入城鎮轉變為“非農業”人口，鄉村與鄉村、鄉村與城鎮邊界的逐漸模糊導致鄉村人口結構失衡、精英外流，對公共治理服務提出更高要求，都使得鄉村基層治理框架不斷拓展變化，很多鄉村為整合更多治理資源自發選擇與鄰近城鎮或村莊合作，區域化合作趨勢初顯。另一方面，隨著城市業態發展多元化，大量“兩新”組織和新社會階層群體的涌現，城市基層社會的治理空間形態已經由原來傳統的根據行政單位轄區邊界劃分的治理區塊向遵循業態和城市發展功能的社區、商圈、安置區等多形態治理區塊轉變，形成了更為多元的治理主體和更為復雜的治理關系。這種基層治理空間形態的變化給傳統鑲嵌于行政單位管理轄區的“單位制黨建”帶來了巨大的壓力和挑戰。要適應社會治理形態區域化發展潮流，有效發揮黨組織在區域內的領導核心作用，就必須順應社會需要，增強基層黨組織的社會基礎和資源整合能力。

黨建對象由封閉穩定向開放流動轉變

隨著改革開放以來社會管理體制的逐步放開和城鎮化進程的加速，城鄉之間、城市與城市之間社會群體的跨區域流動規模日益龐大。同時，由于激烈的市場競爭環境下造成的市場參與主體的快速優勝劣汰和新陳代謝，也給以企業為代表的各類組織帶來了更大的發展不穩定性和不確定性，造成從業者的跨行業流動日趨頻繁。這些都造成了流動黨員數量的快速增長。由于黨員的快速流動和組織的快速變動，大量黨員組織關系所在地與實際居住工作地相分離，致使傳統鑲嵌于單位垂直管理架構下的“單位制黨建”模式難以適應環境變化。一方面流動黨員組織關系“空掛”，使組織對黨員的管理產生了“盲區”，大量基層“空心”黨組織的出現使黨務工作陷入停滯狀態;另一方面黨員的快速流動使一些基層黨組織“有名無人”，無法正常開展黨建活動，一些基層黨組織也由于各行業、區域黨員的快速匯集“眾口難調”，黨建活動開展質量不高，都很大程度影響了基層黨組織功能發揮。這些情況，都使基層黨組織必須順應黨建對象的開放流動突破原有單位、地區條件限制，在更大范圍內實現黨組織互聯互動。

黨建模式由行政推動向資源互動轉變

在以往“單位制黨建”模式下，國家行政機關直接承擔資源的分配功能，黨的領導核心作用的發揮主要憑借國家權力直接擁有并通過行政命令推動配置社會各類資源，由此掌握對社會的控制力與動員力。而隨著改革開放以來計劃經濟的終結和市場經濟的建立并完善，國家行政力量不再繼續承擔資源配置功能，社會資源逐步由行政控制向社會分散。一方面，計劃經濟時代由政府和國有企業承擔的組織、社會治理職能逐步分離并轉移到社會中，行政單位封閉垂直管理模式逐步向由黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的共建共治共享模式轉變，各種社會資源配置呈分散化、扁平化特征，弱化了黨對各類單位組織的領導力;另一方面，以新經濟組織和新社會組織為代表的“兩新”組織快速崛起，這些組織不僅能夠為組織內成員提供必要社會資源，同時也快速發展出更加適應社會流動趨勢的跨地域、跨部門的新型組織形態。傳統的街道、居委會、村兩委提供的社會資源已經不再具備排他性，更不具備組織形態優勢，導致新形勢下基層黨組織依托傳統思維與組織形式開展黨建工作愈來愈缺乏資源依托，從而削弱了黨對各類單位組織的動員力。因此，基層黨組織必須在多元化社會發展格局中重新建立統籌領導和資源整合能力，為新時代基層黨建工作發展創新動能。

二、區域化黨建的功能實現：社會資源的協同聚合

區域化黨建模式是在不改變原有“單位制黨建”縱向結構的基礎上，以街道黨工委統籌區域內各行業單位黨組織形成“橫向聯合”，實現資源的協同聚合。在實踐中，區域化黨建打破了基層黨組織資源固化局限，通過溝通協商、利益協調、社會關懷等方式，一定程度上彌補了傳統黨建縱向推動下的組織覆蓋不完全和黨建資源單一等缺點，推動了基層黨組織對社會的重新整合。

對基層框架的結構完善

在傳統的“單位制黨建”結構框架中，單位、街區、鄉村黨支部都是一個個相互封閉、相對獨立的基層黨建單元，黨建工作的開展主要依托自上而下的行政命令推動，具有計劃性特征。而區域化黨建模式則是在不打破原有黨組織建制的基礎上，通過街道黨工委牽頭，以社區為單位，通過網格化等方式優化基層黨建“塊區”設置，將區域內行政單位、民營企業、社會組織等各類單位黨支部通過聯席的方式聚集起來，共商共建共治推動經濟社會建康發展。這種“橫向聯合”的黨建框架搭建，極大地拓展了基層黨建工作的平臺與視野。從現實情況看，也能夠解決當前對社會流動黨員和體制外社會力量黨組織的重新覆蓋和領導問題，通過搭建網格化、靈活互通的基層黨建框架，能夠有效吸納區域內流動黨員和以“兩新”組織黨員為代表的各類體制外黨建力量，讓行業、社區、單位、社會組織等各類基層黨組織在同一個基層黨建平臺中互通聯合，以“區域不變”應對“組織萬變”，以“點面結合、縱橫融合、互補互促”的網格化組織體系對基層組織結構進行優化完善，使之更加適應社會多元化發展環境，進而推動全覆蓋、廣吸納、強有力的基層黨建新格局的形成。

對社會要素的引領整合

傳統的“單位制黨建”模式下，黨建工作的開展主要針對本行政轄區內的黨員，通過“垂直鑲嵌、縱向推動”的方式在單位內部開展黨建活動，以高度的“體制內團結”實現黨對社會的領導和動員。而隨著改革開放以來“單位社會”的瓦解和傳統單位體制外力量的大量涌現，“單位制黨建”模式實際上已經無法實現對新興體制外領域的有效覆蓋。而區域化黨建模式順應了這一社會環境變化實際，通過構建開放式、合作式的“橫向”區域化大黨建平臺，給予了各個行業、各個領域基層黨組織利益表達和參與治理的渠道空間，以往缺乏聯系溝通的各類體制外社會組織與體制內行政部門通過黨建聯結的方式圍繞社會治理、社會建設協商意見，貢獻力量，不僅贏得了區域社會發展的更多動力要素，更實現了黨對體制外社會力量的再組織、再領導。

對黨建資源的聚合分配

傳統“單位制黨建”模式下，各個黨組織相對獨立，在黨建資源投入上存在重復投入、重復建設問題。而對于以“兩新”組織為代表的各類體制外組織而言，由于其產權屬性、組織結構、運行機制的特殊性，在黨建工作開展過程中特別是經費來源、人員配置、陣地建設等方面能夠依賴的資源相對很少。而區域化黨建模式的確立，能夠把區域內各類屬性組織黨支部統籌到一個框架整體中，通過“集中配備、集約共享”原則，統籌協調配置黨建資源，為原本資源薄弱、無力開展黨建活動的各類“兩新”組織提供黨建保障。同時，對于體制外的“兩新”組織而言，其掌握的社會資源和專業技術知識、人員儲備同樣也是體制內各行政部門所不具備的。通過區域化黨建聯結平臺，也能夠將體制外的新經濟組織與新社會組織掌握的資源力量納入基層黨建大框架中，實現黨建資源、行政資源、社會資源的互聯互融，在更高視域下實現資源配置共享并統一到服務經濟社會發展大局中，這對基層黨建工作的全面推進無疑具有重要意義。

三、區域化黨建的深化路徑：賦予制度設計的彈性思維

自2004年上海市率先開展“大黨建”試點以來，在各級黨委的倡導推動下，全國各地紛紛開展了區域化黨建模式的探索。從實踐效果看，在一定程度上突破了當前我國基層社會治理中存在的條塊壁壘并對黨政關系進行了理順，表現出相當的適應性與生命力。然而，不容忽視的是，當前各地在區域化黨建工作探索過程中仍存在一些誤區與問題，一些地方的區域化黨建工作也開始出現“內卷化”傾向。要讓區域化黨建模式更加適應社會治理需求，需要進一步轉變思維模式，樹立彈性思維，激發基層治理內生動力，真正形成協同參與、共治共享的治理格局。

行政規劃向社會需求轉變

隨著“三化一有”在全國各地的逐步推動落實，早期影響基層黨建工作開展的黨建人員、黨建保障問題已經得到了初步解決。但目前一些地方在開展工作時把區域化等同于行政化，仍然習慣于依賴行政化思維和行政手段向下推動黨建工作，將區域化黨建局限于配場地、配人員、喊口號、抓考核。區域化黨建模式的初衷，在于提高區域內黨建資源的互動性與利用率，以集約式、低成本提升黨建引領基層治理效能。對于黨建主體而言，其領導力與動員力來自于其黨建資源和黨建服務的先進性與排他性。因此，在下一步工作中，要注重基層黨員干部轉變思想觀念，在引導樹立正確政績觀基礎上建立社會本位、市場本位思想，以優化資源配置、提升黨建服務質量回應社會需求。具體而言，就是賦予基層黨組織更多的自主空間?；鶎咏M織對社會需求最敏感，對社會關切感受也最直接。但目前一些市、縣黨委對基層組織要求過高，制定目標過細，忽視了客觀規律，是造成區域化黨建行政化的直接原因。2019年中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》提出要“按照重心下移、權責一致原則，賦予街道黨（工）委相應職責職權”。[5]要以此為遵循，在制定街道黨（工）委權責清單時應當進一步降低街道對上的行政任務，給予街道和社區自主制定完善黨建工作計劃的權力。同時還要建立反饋機制，給予基層一線黨建工作者反饋發言權，讓基層人員能夠對不符合實際、難以實現的行政指令說“不”?？梢栽O置專門的反饋渠道和機制保護，對提出真知灼見的基層工作者予以表彰獎勵，保障基層工作者聯系群眾、深入考察的時間和結合實際、靈活變通的空間，打破命令主義的束縛。

屬地視角向整體視域轉變

區域化黨建是在不打破原有“單位制黨建”縱向結構的基礎上，對基層黨建格局進行的“橫向”聯合，實質上是對原有“單位制黨建”模式的結構補充，而不是要替代“單位制黨建”。區域化黨建模式并不與行政轄區掛鉤，因此區域化黨建中的“區域”也不與行政轄區屬地掛鉤。這意味著區域化黨建能夠不局限于某一地和某一行業，可以在更大視角的區域中進行黨建資源的統籌調配，實現治理效能的更大提升。由此，下一步深化區域化黨建工作要避免將區域化等同于“屬地化”，要推動屬地視角向整體視域轉變，賦予“區域彈性”?？梢愿鶕唧w治理任務需要構建臨時“虛擬區域”，依據治理任務聯合相關部門單位、社會組織組成黨建聯席會。例如當前A街道需要完成街道內社區的一項治理任務，但能夠提供該資源的行政部門在B街道和C街道，那么就可以臨時整合B街道和C街道的某些行政部門成立臨時項目黨建聯席會聯合推進。同理，B街道承擔的任務，也可以吸納其他街道行政部門和“兩新”組織成立臨時黨建聯席會，不需要打破原有行政規劃，只需要因需構建“虛擬組織空間”。相比固定區域，這種以黨建資源配置為核心的區域更加靈活，也大大節約了組織成本。

單向吸收向群體互動轉變

區域化黨建作為一種順應時代發展需要的多元化、開放性的基層黨建模式，在當前社會要素資源快速流動的社會環境下，其活力和生命力必然要來自于黨組織同各類治理主體力量的互動聯系和積極有效的組織整合。當前，一些地方區域化黨建實踐中由于與社會組織、群眾互動不足等原因，治理主體參與治理熱情仍然不高。因此，要深化區域化黨建工作，就必須實現黨組織對各類社會治理主體的單向吸收向黨組織與社會治理群體的互動聯合轉變，賦予各類社會治理主體更多自主權。一方面，要給予社會組織自主創新的權力。作為最為年輕化、最具活力的民間組織，社會組織對社會治理模式改良創新具有強大的推動作用。要在不降低完成質量的前提下給予社會組織較為充分的變通創新的空間，同時定期聽取社會組織成員的意見建議，尊重社會力量。另一方面，還要拓展群眾監督渠道。要賦予群眾批評的權力，設置專門的群眾意見搜集渠道，讓社會治理和公共服務真正聽到群眾的聲音。此外，還要吸納特定人群參與監督。就目前來看，離退休黨員干部和社區中的中老年群體仍然是社區治理的主要參與者，要注重加強同上述人群的溝通交流，多聽取他們對社區治理的反饋與評價，從而起到更好的搜集民情與宣傳引領作用。

傳統手段向智慧平臺轉變

目前我國社會已經跑步進入5G時代，大數據、云計算等新一代信息技術已經日趨成熟并廣泛運用，現代化信息數據平臺技術的發展極大地釋放了人力，也使更大范圍內的信息實時傳播共享成為現實。對于區域化黨建工作而言，現代化智慧信息平臺的信息快速檢索功能、信息實時溝通功能和信息資源實時管理功能都與區域化黨建實現資源互聯互通共享的目標不謀而合。因此，深化區域化黨建工作，也勢必要緊跟潮流，推動傳統人力手段向智慧信息手段轉變。通過構建更大范圍內的黨建資源管理與信息共享平臺，一方面，能夠實現資源共享。使用較少時間成本和人力成本讓更大范圍內的黨建資源快速實現互聯互通共享，極大地提升黨建資源配置效率。另一方面，能夠實現經驗共享。各個地方開展區域化黨建工作的時間各不相同，有的已經趟過“急難險阻”，有的還未觸及“深水區”，通過網絡平臺的經驗共享能夠為更多地方深化區域化黨建工作提供借鑒經驗，打造“后發優勢”，不僅有利于從整體上提升區域化黨建模式的推動效果，更能夠深刻地改變基層黨建工作思維，深化全黨對區域化黨建工作的認識。

參考文獻

[1]劉笑言.黨治社會：區域化黨建過程中的內卷化傾向研究[J].社會科學，2020，（6）.

[2]肖純柏.中國共產黨基層黨建的歷史考察[J].中州學刊，2006，（5）.

[3]唐文玉.從單位制黨建到區域化黨建——區域化黨建的生成邏輯與理論內涵[J].浙江社會科學，2014，（4）.

[4]謝方意.從單位制黨建向區域化黨建的轉變[J].理論視野，2011，（7）.

[5]中共中央辦公廳印發關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2019/0509/c117092-31074849.html，2020-10-09.

作者簡介

李中陽，河南省社會科學院研究實習員，法學碩士，研究方向：基層黨組織建設。

責任編輯 姜杰