“十四五”時期長春市養老服務問題探析

摘要：“十三五”時期，長春市養老服務工作取得扎實成效。養老事業活力增強，幸福指數大幅提升，養老服務亮點凸顯，服務質量整體躍升。“十四五”時期，全市養老服務應牢牢把握養老服務需求，努力做到養老事業和養老產業“雙輪驅動”、醫養結合和文養結合“雙向引導”，從立足頂層設計引領、完善政策體系、夯實服務資源供給、促進城鄉協調發展、加強醫養結合發展、加強養老隊伍建設、促進養老服務監管等方面尋求新突破，全面提高養老服務保障水平。

關鍵詞：長春市;“十四五”;養老服務

一、“十三五”時期長春市養老服務工作取得的成績

“十三五”時期，長春市高度重視養老服務業發展，牢固樹立“居家為主體、社區為依托、機構為補充”的養老服務發展理念，把握重點、回應熱點、突破難點，養老服務工作取得了扎實成效，截至目前，全市養老機構發展到495家，養老床位達到4.785萬張，城市社區養老服務設施覆蓋率達100%，農村社區養老服務設施覆蓋率超80%。①

強化高位統籌，養老事業活力增強

一是以“放”激活養老服務市場。以長春市政府名義下發文件，取消養老機構設立許可，簡化辦理手續，實行先發照、后備案。二是以“管”構建養老服務機制。長春市積極貫徹國務院和吉林省關于養老工作的有關部署，建立健全了長春市養老服務工作聯席會議制度，為養老服務工作提供了組織保障。三是以“服”助力養老機構發展。在全省第一個成立了長春市養老管理服務中心，同步指導各城區成立區級養老服務中心，織密了養老服務網。

強化政府主導，幸福指數大幅提升

一是養老補貼方式新。在全國率先實現從“補磚頭”“補床頭”向“補人頭”轉變，將原非營利性養老機構的兩項補貼“合二為一”進行發放。二是困難幫扶力度強。享受護理補貼和入住機構補貼的人群擴大到五類老年人群體。三是高齡津貼增幅大。高齡老年人津貼全面提標，百歲以上老年人月津貼提高了一倍。四是普惠政策措施實。老年人免費乘坐公共汽（電）車范圍由市內擴大到郊區，65周歲以上老年人還享有免費參觀公園、景區的政策紅利。

強化創新發展，養老服務亮點凸顯

一是增強養老服務“硬設施”。長春市第二社會福利院2021年可提供公益性養老床位800張，全市20所農村社會福利服務中心完成升級改造，以親親園、祥祉園、仁大等為代表的社會資本養老機構正向專業化、規模化邁進。二是優化居家養老“軟環境”。首批全國居家和社區養老服務改革試點初見成效，困難老年人家庭適老化改造試點領跑省內其他市州，為十類近萬名特殊和困難老人按照每人每月200元標準購買居家養老服務。三是創立養老服務新模式。創新實施農村居家養老鄰里志愿服務項目，為全市146個貧困村4類特殊和困難老人提供“兩訪、三查、四助”居家養老服務，開啟長春市探查巡訪制度先河。

強化示范引領，服務質量整體躍升

一是抓評定促躍升。開展養老服務機構等級評定，評出A級以上養老機構194家、星級居家養老服務機構93家。二是抓服務促躍升。連續三年組織養老院開展服務質量提升專項行動，關停取締不合規養老機構353家，整改隱患1300多處。三是抓隊伍促躍升。在全省率先推行“最美養老院院長和最美養老護理員”評選活動，同時，加強對養老護理員的培訓。三年來，“網上網下”培訓養老機構從業人員7398名。四是抓落實促提升。將醫養結合納入“幸福長春”行動計劃，打造了41家綜合性醫養結合機構，全市88家養老機構通過了履約能力評估。①

二、長春市養老服務工作發展存在的短板

一是養老資金投入不夠。目前，在養老領域投入資金較為有限，居家養老服務設施建設和醫養結合發展還沒有專項資金支持，不能完全滿足龐大的老年群體日益增長的養老需求。二是養老補貼發放單一。有的城市依據養老機構等級評定建立了分級補貼制度，按星級高低給予階梯式補貼待遇。而長春市對不同星級養老機構仍享受同等補貼待遇，使得養老機構等級評定作用發揮不到位，影響養老機構的“升星”積極性。三是養老對象覆蓋不全。目前，長春市養老服務補貼保障對象還停留在“本市戶籍”的認定標準，養老服務保障范圍明顯滯后。此外，長春市困難老人入住機構補貼對象和貧困居家失能老人護理補貼對象范圍還有局限，撫恤保障對象老人及計劃生育特殊困難家庭老人還未納入保障對象范疇。四是養老隊伍建設薄弱。一方面專業護理人員較為短缺，專業高校及職業院校不多，現有護理人員多為半路出家，且年齡普遍偏大，居家和社區養老服務中心工作人員專業水平較弱。另一方面，適應長春市實際的養老服務從業人員補貼制度還未能建立，缺少鼓勵專業人員從事養老服務的優惠政策和保障機制。五是城鄉養老推進發展失衡。從提升上看，農村福利中心改造力度有限，升級改造比率還不高。從運行上看，農村養老大院運維不好，已建成大院缺乏有效管理，實際利用率不高。從服務上看，養老服務內容較為匱乏，特別是居家養老服務基本停留在日常清潔和基本飲食保障層面。從投入上看，養老行業投資較大，利潤較少，投資回報周期長，社會資本對投資農村養老服務業信心不足。六是養老機構設施建設跟進不足。截至2020年上半年，長春市60周歲以上老年人口達189.66萬人，占全市總人口的22.15%;65周歲以上老年人口117.43萬人，占人口總數的13.71%。老年人口比例年均遞增0.8%，人口老齡化呈加快趨勢。調查統計，全市23%的老年人傾向于選擇機構養老，28%的老年人選擇社區養老，養老機構跟進建設不夠。①

三、“十四五”時期長春市養老服務工作發展對策

人口老齡化給長春市經濟社會發展帶來了嚴峻的挑戰，同時也為長春市養老服務業發展提供了重要機遇。客觀把握形勢，著眼發展基礎，“十四五”時期，長春市養老服務工作的主要思路應堅持以習近平總書記考察吉林重要講話精神為指導，以“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”為目標，本著“重點幫困、兼容普惠”的原則，做到養老事業和養老產業“雙輪驅動”、醫養結合和文養結合“雙向引導”，全面增強長春市養老服務保障水平，讓老年人晚年生活得更加幸福美好。

立足頂層設計引領，注重高位統籌推進

一是抓好謀劃。“十四五”時期，長春市應堅持問題導向，加大調研力度，著眼供給側結構性改革，兌現相關扶持政策，充分激發市場活力，滿足不同老年人多樣化、多層次養老服務需求。二是抓實服務。充實服務資源，拓展服務內容，創新服務方式，提升服務質量，切實滿足廣大老年人生活需求和服務訴求。三是抓牢發展。構建多支柱養老保障體系，推進社區、居家和機構養老協調發展，大力推進醫養結合、文養結合融合發展，探索推動旅居養老新模式，堅持示范引領，打造各類養老服務樣板，切實提升長春市養老服務體系建設能力和水平。

立足完善政策體系，加大養老保障力度

一是完善政策。堅持與時俱進，修訂《長春市人民政府辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》，拓展完善長春市各類養老服務保障對象認定標準。二是跟緊趨勢。堅持取長補短，積極借鑒發達地區和先進城市養老服務的經驗做法，由職能部門牽頭研究制定適應長春市加快養老服務業發展的政策措施。三是加大投入。堅持政府引導，充分發揮政府資金的引導作用，加強財政資金投入的績效評價，確保財政資金的效能最大化。福彩公益金用于支持養老服務的比例不能低于55%，吸引更多社會資本進入養老服務領域，逐步突破養老設施不足問題。四是跟蹤問效。堅持狠抓落實，把“十四五”時期民政五年發展規劃中關于養老工作的4項預期性指標和3項約束性指標連同民政其他工作按年度進行細化分解，納入年末考核，強化督導落實。

立足長遠規劃建設，夯實服務資源供給

一是統籌規劃養老服務機構建設。嚴格按照人均用地標準，分區分級規劃設置養老服務設施。在城鎮老舊小區改造工程中，應在規劃中充分考慮老舊城區居家和社區養老服務設施建設。二是強化公辦養老機構兜底作用。抓好長春市第二福利院建設，完善落實公辦養老機構入住評估制度，重點保障特困人群中的老年人、經濟困難的老年人、失獨老人和做出特殊貢獻的老年人的養老需求。三是支持社會力量興辦養老機構。鼓勵社會力量通過整合、置換或轉變用途等方式，將閑置的政府資源以及醫院、學校、賓館、商業設施等可利用的社會資源改造用于養老服務，增加養老服務的供給能力。

立足居家養老、社區養老，構建服務保障網絡

一是積極培育居家養老服務。全面建立落實居家探訪和鄰里互助制度，通過購買服務等方式，支持、引導基層和社會組織等向特殊困難老年人開展探訪與幫扶服務。二是大力發展社區養老服務。依托社區養老服務設施，在街道層面建設具備全托、日托、上門服務、對下指導等綜合功能的社區養老服務機構，在社區層面建立嵌入式養老服務機構或日間照料中心。三是切實加強宜居環境建設。考慮老年人的年齡特點和活動需求，設立專門針對老年人的活動區域或配備適老化的活動設施。

立足城鄉協調發展，加大支持指導力度

一是提高農村福利中心服務能力。推進農村社會福利中心整合升級改造，在滿足農村特困供養對象的前提下，將閑置床位向社會開放，使之成為區域性養老護理服務中心。二是發展農村居家養老服務。按照村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持的原則，在閑置的學校、村部等場所，發展建設農村幸福院等互助養老設施。三是提高農村養老保障水平。建立特困供養標準自然增長機制，確保保障對象不低于當地村民的平均生活水平。

立足養老服務需求，加快醫養結合發展

一是推進機構醫養結合。促進現有醫療衛生機構和養老機構合作，做到優勢互補。嚴格落實文件精神，對養老機構內設立的診所、衛生所（室）、醫務室、護理站取消行政審批程序，實行備案管理。二是推進社區醫養結合。促進農村、社區醫養結合，推進基層醫療衛生機構和醫務人員與老年人家庭建立起“簽約醫生”關系。三是推進照護保險制度的落實。發揮醫保基金作用，將參保人員因年老、疾病、傷殘等原因導致身體功能全部喪失或部分喪失以及生活無法自理需長期照護的相關費用，按規定納入醫療保險支付范圍。

立足養老隊伍建設，建立保障激勵機制

一是培訓有經費。加強對養老服務機構負責人、管理人員的培訓，按規定落實養老服務從業人員培訓費補貼、職業技能鑒定補貼等政策。二是評比有機制。建立健全養老護理員專項補貼制度，設立養老服務工作先進集體和先進個人評比達標表彰項目，常態組織開展養老護理員技能大賽。三是就業有崗位。在基層特別是街道（鄉鎮）、社區（村）開發一批養老服務崗位，優先吸納就業困難人員、建檔立卡貧困人口和高校畢業生就業。

立足工作質量提升，促進養老服務監管

一是抓好養老服務綜合監管。制定“履職照單免責、失職照單問責”的責任清單，建立健全各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制，定期開展“雙隨機、一公開”聯合監督檢查。二是完善養老服務評估機制。深入開展養老服務機構等級評定及服務質量評估，以系統化、指標化評價模式推進養老服務機構標準化運營。三是落實養老服務聯席會議制度。定期組織養老服務工作會議，研判養老形勢，做出工作部署，切實發揮好聯席會議的綜合指導和統籌協調作用，形成養老服務的監管和推進合力。

注釋

①文中數據均由長春市民政局提供。

課題組

中共長春市委黨校（長春市行政學院）2020年縣局級領導干部任職培訓班（第三組）

課題組負責人：冉明，王東亮

課題組成員：馬俊，婁全海，姜洪波，房國華，黃銳

執筆人：冉明，王東亮

指導教師：趙延芳，王維翊，謝復玉

責任編輯 王寶珍