政府采購促進卡脖子技術創新的理論探究與政策建議

程與豪

同濟大學經濟與管理學院

一、政府采購的內涵

（一）政府采購的定義

首先政府采購是采購的一種。采購作為市場上一種常見的交易行為，一般而言，采購是指購買人為了某種特定的需求，以特定的交易規則，向特定的人購買特定的商品的行為。

政府采購作為采購的一種具體方式，其同樣符合采購的基本定義，因此本文沿用對采購的定義，對政府采購定義如下：政府采購是政府作為購買人，為了公眾利益的需求，通過招投標的形式，向公眾購買產品或服務的行為。

該定義共包括五個方面：第一，政府采購的購買主體為政府。此處的政府指的為廣義的政府，不僅包括政府采購部門，同時還包括各級有采購需求的部門。各個部門將需求統一起來，由政府采購部門進行集中的大額采購；第二，政府采購滿足的是公眾的利益。作為人民的政府，其出發點終究是為了公眾利益；第三，政府采購需要遵循規范的招投標機制。招投標機制的存在有利于提升政府采購的公平、公開、公正性，同時也能一定程度上體現政府采購對市場的導向；第四；政府采購是向公眾購買的，主要指的為企業；第五，政府采購的采購對象為產品或者服務，其性質體現了政府的目標，例如當政府采購的對象為具有創新性的產品或服務時，便在一定程度上能夠促進企業創新。

（二）政府采購的特點

政府采購的特點主要由三點：

一是資金的聚合性。政府采購的資金來源于政府的預算內或預算外資金，其根本來源于納稅人的稅收于各種公共收入。政府采購通過聚合公眾的資源來為公眾的利益購買產品或者服務，體現了資金的聚合性。

二是政府采購的行政性。政府采購是以廣義政府為采購主體，有明確的相關法律法規約束的購買行為，因此其購買行為必須以公眾利益為前提，體現國家的意志，符合相關的法律法規，因此具有很強的行政性質。

三是政府采購的社會性。政府采購的根本出發點是公眾利益，取之于民而用之于民，其具有非盈利性的必要要求。因此，政府采購需要在保證資金利用效率的情況下，最大程度上滿足群眾的利益。

（三）政府采購的原則

政府采購在實施過程中必須遵循相應的原則，即公平、公開、競爭三原則。

一是公平性原則。政府采購的公平性是指政府在招投標時，要讓所有的企業具有相同的機會中標，不能夠制定偏向于個別企業的招標要求。公平性的另一個要求是要讓各類規模的企業均有中標的機會。在正常的選擇中，大規模企業或國有企業由于具有較強的經濟實力與成本優勢，通常在招投標過程中具有良好的競爭優勢。但是很多中小企業或民營企業在競爭過程中處于弱勢地位，難以獲得這類政府訂單。而有數據表明，創新的主體集中在中小規模企業中，因此政府采購必須關照這類具有創新潛力的企業，將適量的政府訂單給與他們，這對促進中國整體創新與國家經濟轉型都具有重要作用。

二是公開性原則。政府采購在進行公開招投標時，其依據的相關法律法規、招投標文件以及招投標進程都要有足夠的信息披露。其原因主要是政府采購所用資金最終來源于社會公眾，且其目標是滿足社會公眾的利益，因此在使用相關資金進行采購時，必須要接受社會公眾的監督。在信息充分披露的情況下，不僅政府采購的流程受到了相應的監督，同時其價格的披露也讓公眾能夠充分了解資金的使用效率。

三是競爭性原則。競爭性原則是在公平、公開兩個原則的基礎上進一步衍生的原則。通過建立公平、公開的招投標機制，可以引導企業在市場中有效競爭，在能獲得更高質量的產品或服務的同時，也能夠迫使企業通過技術創新來減少成本，從而達到政府采購得目標。

二、卡脖子技術定義與形成緣由

（一）卡脖子技術的概念

中國在改革開放42年間已取得了長足的進步，在2019年的全球創新指數報告中，中國的創新水平自2009年的第46位，十年見躍升至第14位，該水平在中等收入經濟體中位列第一，且其規模已經超過了部分中等發達國家的水平，且專利的申請與授權量也已名列前茅。而2018年4月的“中興事件”，即美國對中興公司斷供高端芯片，這才讓我們意識到，即使經過了42年的改革開放，即使中國的創新總量已名列前茅，我們仍未掌握部分關鍵核心技術。而這些技術一旦被斷供，就會對相應的企業、行業乃至社會整體造成一定的威脅。因此，攻克卡脖子技術刻不容緩。

（二）卡脖子技術的形成

卡脖子技術本質上是關鍵核心技術，其同時具有基礎性與前沿性。例如“中興事件”中的高端芯片，部分國家由于掌握了制造高精密芯片的技術，因此可以在此基礎上進行一系列具有前沿性的技術創新。而關鍵核心技術需要在長期的良性循環中不斷積累經驗，因此具有很嚴重的后發者劣勢與先發者優勢，先發者通過先進技術制造產品時，其賣價甚至可能低于后發者制造的成本，且其先進產品在市場上造成了一定的壟斷，更加聚攏了市場資金，有利于先發者進行下一步創新，卻讓后發者陷入技術、資金兩難的局面。

在卡脖子技術本身就難以攻克的情況下，創新本身的特性也讓企業望而卻步。創新其具有的風險性、不確定性與正外部性使得企業面臨自身、外部的雙重壓力。對企業自身來說，其創新產品的收益容易被“搭便車”行為所分散，即企業很難或者需要很長時間回收創新投入，且其風險性與不確定性讓外部投資者不愿意將資金投入到創新活動中，更進一步加劇了企業不愿意創新的意愿。但是相關資料顯示，中小企業才是創新的主力軍，而面臨內外部融資約束的中小企業，如何能更好實現創新呢？

在市場自然條件下，企業無法有效進行創新，這便為政府適當干預提供了合理依據。其中政府采購作為促進創新的重要手段，在近年來受到越來越多創新型國家的重視。

三、政府采購與企業創新之間的關系

政府采購通過事先向企業采購大量訂單，分別從創新資源、創新方向與創新動力三方面促進企業創新。

政府采購為企業提供創新資源。政府采購的訂單數量一般較大，且大多數政府采購會預先付大部分資金，這些資金能夠為企業創新前期投入提供部分資源[1]。其次，由于政府采購具有明確的信號屬性，即政府采購能夠向外部投資者傳遞出該企業具有良好創新能力的信號，因此外部投資者也愿意將資金投入到該企業中，進一步緩解了創新的資源壓力。

政府采購為企業提供創新方向。創新具有很強的風險性與不確定性，其很大程度上來源于企業對創新方向的選擇上存在一定偏差。而政府采購會在事先制定好需要采購的產品或者服務的標準，這些標準能夠為企業創新提供相應的創新方向，一定程度上減少了企業創新的風險性與不確定性。

政府采購為創新提供創新動力。政府采購的訂單數量龐大，即讓企業能夠迅速達成規模效應，并能夠迅速回籠部分資金、享受大部分創新收益，減少了創新的正外部性給企業帶來的潛在損失。同時，政府采購的訂單數量之大，能夠使得產品迅速被市場接受，為進一步刺激市場需求提供了良好的開端。

但政府采購同時也可能會抑制企業創新。例如在市場競爭程度不足的情況下，政府采購可能會由于地方保護主義而成為偏袒部分企業的手段[2]。其次政府采購的已有目標眾多，在此基礎上增加對創新的促進，可能會導致政府采購的效率降低。且目前而言，國內的政府采購目前尚未區分創新型政府采購與普通政府采購，現有政府采購的產品或服務大多為生產性的產品與服務，且這類政府采購數量通常較大，企業可能需要擠出原本用于創新的資金來完成這類政府采購訂單，因此可能抑制企業創新。再者是作用機制本身問題：政府采購存在“盲巨人”效應，即雖然影響效果很大，但是政府本身并不知道其影響方向正確與否。例如政府采購采購的商品雖然一定程度上能夠給予企業創新的方向，但是政府本身并不知道這個方向正確與否，其不正確的采購方式與采購對象反而可能會制約整個行業的發展，因此成為一個畏首畏尾的“盲巨人”、,出現不敢大規模購買、購買方向出錯等問題[3]。同時，政府采購的途徑還是要通過市場購買，即通過系統內部進行運作，企圖緩解市場失靈導致的企業創新不足的問題，該途徑極有可能造成其他方面的失靈。例如政府訂單的規模巨大，則相關產品的原材料、人工成本會急劇上身，增加了企業的創新成本，進一步減少了企業的創新積極性；又或者由于企業專注于政府采購的訂單，而忽視了市場上真正的需求，導致其進一步創新的動力降低并傾向于維持現狀，減緩創新進度[4]。

四、政策建議

在政府采購促進企業創新的效果不甚明朗的情況下，應該如何保證政府采購促進創新的效果？本文提出以下政策建議：

1.首先要加大對政府采購政策的宣傳。現有部分中小企業仍不知道該政策的存在，自然也不會積極去研究相應的政策要求，也使得政府采購喪失了促進企業創新的出發點。在具體舉措方面，政府可以聘請專門的顧問來對中小企業相關負責人進行相應的培訓，解讀相關法律法規，增大政府采購的普及性。

2.加大政府采購對中小企業技術創新的扶持力度。多項數據表明，中小企業對國家經濟的貢獻程度正在不斷上升，且中小企業已然成為國家創新的主體。在某些國家，中小企業的創新產出比大規模企業的創新產出要顯著更多。但是中小企業在技術創新時，會比大規模企業受到更多的困難與挑戰。其中較為嚴重的是其資金約束，由于創新需要大量的前期投入，而中小企業由于資金約束，根本無法開展創新或只能開展創新水平較低的創新活動。因此政府采購時要對中小企業進行充分的考量，加大對中小企業的技術創新產品的購買力度，也要給與中小企業相應的優惠措施，更可以設置專門針對中小企業的采政府采購規范。

3.建立健全政府采購制度。我國關于政府采購的三個文件已于2011年被廢止，其直接原因是這些文件中的部分表述具有明顯的保護國內企業的傾向性，但其根本原因在于當時我國的國力并不十分強大，很多國外相關的政策，只是在表述上稍有不同，其本質都是利用政府采購進行企業創新。因此，通過多年的積累，我國已有足夠的實力在國際上發聲，只有具有明確的政策規范，政府采購才能更好促進企業創新。

4.盡快訂立創新型政府采購。由于政府采購目前沒有區分創新型產品與生產性產品，部分生產性政府采購不僅不能促進企業創新，反而會擠出企業原有創新資源，進而抑制企業創新。因此制定針對創新型產品的政府采購才能夠保證政府采購促進創新的效果。其次由于政府采購具有明確的創新方向引導性，而錯誤的方向卻會耽誤創新的總體進度。因此，政府采購在實施前要做充分的市場調研，要明確采購產品能夠正確引導企業創新。最后，政府采購要考慮由于采購量大造成的原材料價格短時間內飆升的情況，要加大對此類現象的監控，例如可以通過對整條產業鏈進行采購，從而減少該產業鏈短時間失衡的情況。