中國特色社會保障制度探討

管一銘

浙江理工大學

一、背景

改革開放前，我國生產(chǎn)力的不足導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展滯后。在改革開放后，生產(chǎn)力的飛躍實現(xiàn)了經(jīng)濟快速增長和收入水平的提高，但這并不意味著社會福利因此得到落實。相反，盡管收入提高，由于收入分配機制的不完善，收入差距卻進一步拉大，1994年，中國的基尼系數(shù)便突破了標志著國際警戒線的0.4，貧者愈貧，富者更富的情況普遍存在。對此，一方面，應(yīng)加大政府財政在社會福利方面的投入，提供兜底保障，維持公共資源補給；另一方面，應(yīng)完善收入分配機制，從而遏制貧富差距，落實政策維持社會公平，保障居民平等地享有社會福利。

隨著時代變革，中國社會新時代的主要矛盾已從生產(chǎn)力不足轉(zhuǎn)向生產(chǎn)力不均衡，如問題突出的城鄉(xiāng)福利保障不均衡。隨著脫貧攻堅政策的推進，大部分農(nóng)民已從極度貧困轉(zhuǎn)向相對貧困。對個體而言，脫貧直接關(guān)聯(lián)家庭收入的大幅提高，進而改善了生活狀況。

2020年新冠疫情的爆發(fā)將社會福利問題更為赤裸地暴露在所有人面前，聲勢浩大的扶貧項目并未因疫情的沖擊而停滯不前。相反，疫情將底層的呼聲和需求放大，越來越多的人通過實時播報的新聞及各類咨詢了解到援助缺口，積極投身公共事業(yè)，如向各地紅十字會以及慈善基金會等捐款捐物以保障基層醫(yī)療資源等。

二、理論演進

19世紀末二十世紀初，以第二次工業(yè)革命為標志的資本主義經(jīng)濟組織形式變遷，推動了社會福利思想的快速發(fā)展。在此期間，壟斷取代了自由競爭在資本主義經(jīng)濟組織中的主導(dǎo)地位，民主政治迅速發(fā)展，表現(xiàn)為政黨、工會等取得合法地位和議會制度的設(shè)立和日趨完善。迅速發(fā)展的各式社會保障思想促進了社會福利制度在不同國家的設(shè)立，新歷史學派社會保障思想令德國在1984年推出《新濟貧法》，1883年推出“保險三法”，成為最早設(shè)立社會保險制度的國家，激進自由主義和費邊自由主義社會保障思想促成了英國社會保障制度的出現(xiàn)。20世紀初期，急速飛躍的科學技術(shù)在激勵西方資本主義經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也導(dǎo)致了激烈的經(jīng)濟競爭，各色社會矛盾和問題潛藏在其陰影下。一戰(zhàn)和二戰(zhàn)的爆發(fā)令各國深刻反省本國社會保障制度的利害，為緩解國內(nèi)日趨嚴重的社會矛盾，英國尋求國家干預(yù)來化解危機，而德國卻投入法西斯主義，自欺欺人地轉(zhuǎn)移矛盾。國家干預(yù)的迷信以經(jīng)濟危機的爆發(fā)而告終，人們對國家干預(yù)的效力產(chǎn)生懷疑，進而轉(zhuǎn)向市場與國家干預(yù)相結(jié)合的調(diào)節(jié)方式。20世紀70年代，社會福利思想進入改革階段，各種思想齊頭并進，百花齊放。推崇傳統(tǒng)國家干預(yù)的同時，也認可社會民主主義對社會福利的貢獻，亦有第三條道路應(yīng)運而生。20世紀80年代，對福利國家思想的批評漸漸鵲起，論點主要集中于國家是否應(yīng)當完全承擔起為公民提供福利的責任。此時應(yīng)運而生的福利多元主義認為社會福利的實現(xiàn)不應(yīng)完全仰仗國家，而應(yīng)由多個主體共同承擔。對社會福利提供主體的劃分方式分為兩個流派，羅斯認為主體三分為國家、市場和家庭，約翰遜則認為在此基礎(chǔ)上應(yīng)加入社會組織、個人等主體。

西方主流社會福利思想經(jīng)歷了由收入平等、公民權(quán)利到與社會發(fā)展的價值取向轉(zhuǎn)型，其政策目標從最初的效率和公平關(guān)系的對立到兼容，發(fā)展到注重經(jīng)濟發(fā)展，時至今日的注重社會發(fā)展，以及社會與經(jīng)濟發(fā)展的逐漸融合。其政策范式的轉(zhuǎn)變對中國社會福利保障政策有著重要的借鑒意義。

而在中國，近代改良派的先驅(qū)，馮桂芬的思想體現(xiàn)了社會福利思想由古代轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的過渡。其中，裕國富民論提倡以農(nóng)業(yè)養(yǎng)民，開礦富民，以茶桑富國來保障民生；減賦惠民論強調(diào)財政減稅惠及民眾；宗族保障論迎合了中國歷史傳統(tǒng)思維，以宗族約束和保障民生；采借西制論則注重教育和濟貧，涵蓋了根源解決和兜底制度。他的思想既傳承了中國古代的底蘊，又吸收了當時傳承進來的西方進步思想。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在推進經(jīng)濟改革的過程中，不斷探索社會福利保障，提出了適應(yīng)中國國情的特色社會保障思想和理論。

三、文獻綜述

冀慧珍，李佳從背景、責任內(nèi)容和動力角度梳理了政府在社會福利執(zhí)行中扮演的角色演變。岳經(jīng)綸認為社會政策存在碎片化和分層效應(yīng)的問題。王云多對社會福利的可持續(xù)性進行探討，認為社會調(diào)節(jié)機制是不可或缺的一環(huán)。

聶鑫認為福利思想寫入憲法是由于近代中國憲法受到德國魏瑪憲法的很大影響，福利思想從早期中央集權(quán)的賑濟，到近代西方思想與中國傳統(tǒng)的博弈轉(zhuǎn)型，再到如今將福利視為社會責任，將救濟范圍擴大到整個社會。在文章最后指出了支出福利支出的財政問題，卻并未對此進行深入探討。劉繼同提出構(gòu)建中國特色現(xiàn)代社會福利財政制度，馬麗婭·哈則孜別克認為社會福利保障的憲法路徑應(yīng)立足實際，過度福利會影響經(jīng)濟效率，起到反效果。王堃則認為憲法路徑應(yīng)從“社會權(quán)”轉(zhuǎn)向“社會國”。

從經(jīng)濟學角度來看，石晨曦以世代交疊模型驗證了下調(diào)個人社會保險費率可以提高養(yǎng)老保險福利分配水平，此外，在一定程度上也可以縮小養(yǎng)老保險為各群體提供的福利差距。潘文卿、范慶泉以實證證明政府生產(chǎn)性財政支出能夠促進經(jīng)濟增長和社會福利分配，認為政府應(yīng)盡快將支出從消費領(lǐng)域撤出，轉(zhuǎn)向公共事業(yè)；簡政放權(quán)促進市場資本競爭，提高生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置的有效性。彭程從2020年上半年我國經(jīng)濟發(fā)展受阻出發(fā)，認為經(jīng)濟的調(diào)節(jié)路徑能夠促進社會福利覆蓋。上海證券交易所產(chǎn)品創(chuàng)新課題組以福利經(jīng)濟學為基礎(chǔ)，就中國A股市場進行實證研究，認為市場的供給短缺經(jīng)由經(jīng)濟增長對社會福利造成了很大影響，其中一級市場占比約60%，二級市場占比約40%。桑紅麗將功能和能力作為衡量社會福利的指標，發(fā)現(xiàn)功能指標與社會福利水平正相關(guān)，而能力指標與社會福利水平則呈現(xiàn)負相關(guān)性，任務(wù)經(jīng)濟增長不能保障居民生活質(zhì)量，分配機制依然在社會福利分配制度中占有重要一環(huán)。馮玲玲、程恩富從政治經(jīng)濟學角度分析，認為西方國家緩解財政赤字不應(yīng)從削減社會福利保障入手，因其本質(zhì)是再分配，將勞動者被剝削的一部分勞動價值以社會福利的形式返還給勞動者，而更應(yīng)將關(guān)注重點轉(zhuǎn)向貧富差距大的富人一方。

從福利多元主義的視角，余曉艷、趙銀俠認為整個社會應(yīng)協(xié)力構(gòu)建對已育二孩的職業(yè)婦女的支持體系，由政府主導(dǎo)，社區(qū)、家庭、單位、非政府組織協(xié)力，幫助解決二孩家庭面對的生育與養(yǎng)育間的問題。朱海強以廣西省玉林市為例，認為鄉(xiāng)村社會福利事業(yè)亟待完善，其優(yōu)化應(yīng)從加大財政投入和供給側(cè)改革入手，實現(xiàn)范圍更廣、精準度更高的福利覆蓋。此外，認為傳統(tǒng)觀念，如養(yǎng)兒防老等，使得福利對象思想偏向消極，主觀能動性不足，妨礙了鄉(xiāng)村福利事業(yè)的發(fā)展。夏國永、鄭青指出實現(xiàn)普及農(nóng)民福利的主要障礙是農(nóng)民福利發(fā)展理念的滯后，未將視野轉(zhuǎn)向與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的可持續(xù)幫扶，也未充分激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)互助組織的主觀能動性。認為重塑組織和構(gòu)建良性機制是破解農(nóng)民福利供給呈現(xiàn)區(qū)域性、碎片化的解法，認為在政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，市場、社會組織和家庭等多主體共同推進福利制度踐行，方能達到惠及全民的目標。更桑卓瑪、更桑多杰認為老年社會福利問題源于老年人的特殊需求，為保障老年人的社會福利更應(yīng)推動社會福利服務(wù)的專業(yè)化，使其富有針對性。范會芳以福利社會學視角構(gòu)建多維福利分析框架透視精準扶貧成效，認為普惠型物質(zhì)福利能夠有效發(fā)展貧困戶的積極性，從而在一定程度上斷絕被救助對象的福利依賴，同時呼吁社會政策的落實以整合福利覆蓋的碎片化問題。

任建嬌認為救助雖然緩解了迫在眉睫的貧困問題，縮減了貧困差距，但沒有為被救助者提供培訓，沒有拉升被救助者的積極心態(tài)，純粹的低保補助等兜底制度會導(dǎo)致被救助者的依賴心態(tài)，無益地加重財政負擔，拉低制度運作效率。錢寧、王肖靜認為福利國家社會政策范式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了社會發(fā)展逐漸成為推進社會福利的核心價值取向。田宗會借海灣君主制國家的社會治理策略由“食利契約”向“治理契約”的轉(zhuǎn)化認為社會治理的重擔不應(yīng)由政府一力擔起，而應(yīng)分配給多元主體共同承擔。然而其問題并不僅僅局限于政策落實推行的技術(shù)層面，觸動權(quán)力階層利益引發(fā)的抵制和分權(quán)踐行的困難嚴重阻礙了社會福利的發(fā)展，其解決關(guān)鍵仍在政治層面。陳利鋒，鐘玉婷認為人工智能的發(fā)展階段對社會福利有所影響，初級階段造成社會較大波動，導(dǎo)致社會福利惡化，而在高級階段能夠相對改善社會福利。

四、中國特色社會主義福利制度

（一）兩類社保制度的基本特征

世界范圍內(nèi)的社會福利制度可簡化為歐洲大陸模式和英美模式兩類，其主要差別表現(xiàn)為下述兩個方面。

對市場和國家作用的偏重。大陸模式強調(diào)國家主導(dǎo)普救，而英美國家市場發(fā)展主導(dǎo)作用，政府在必要時進行撲救。

國家、企業(yè)主和工會三者的合作關(guān)系。大陸模式注重三者合作，其福利保障制度建立在三方合作的基礎(chǔ)上，國家外的兩方占據(jù)重要地位。某種意義上，國家的作用只表現(xiàn)在財政意義上，且只能對虧損做出反應(yīng)。英美模式中，國家占據(jù)收支的大一統(tǒng)地位，與行業(yè)和工會的合作層次較低，其協(xié)作并不擔負社會保障的內(nèi)容，因其由國家負擔，屬于全國性的政策。

（二）中國特色社會主義福利制度

《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出，打破平均主義，提高經(jīng)濟效率成為經(jīng)濟體制改革的最初目標與基本途徑。共同富裕不等于完全平均，這一思維體現(xiàn)了世界范圍的社會福利思想由傳統(tǒng)型向發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了將社會發(fā)展設(shè)為價值取向的經(jīng)濟主張。

1.功能

進入到新世紀，中國經(jīng)濟體制改革向縱深發(fā)展，提高經(jīng)濟效率，增長企業(yè)競爭力成為最突出的目標。國有企業(yè)改革進入攻堅階段，如何服務(wù)于經(jīng)濟改革成為包括社會保障制度在內(nèi)的許多社會政策的出發(fā)點和落腳點。與此同時，同年提出國企改革應(yīng)注重減員增效，但過度強調(diào)減員增效則會不可避免地導(dǎo)致了經(jīng)濟增長與收入分配，經(jīng)濟效率與社會公平之間的問題與矛盾，促使中國共產(chǎn)黨反思經(jīng)濟發(fā)展與保障國計民生的關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨在總結(jié)改革開放以來關(guān)于社會保障功能認識的基礎(chǔ)上，對社會社會保障功能的重新定位。十七大以后，中國社會保障制度體系建設(shè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的實踐推動著中國共產(chǎn)黨對重大社會問題的認識不斷發(fā)展，從而使得黨對社會保障制度功能的認識更加全面、科學、成熟。十八大報告再次強調(diào)，社會保障是保障人民生活，調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度，對社會保障的功能進行了準確地定位。可以看出，黨對社會保障的認識達到了新的高度。社會保障制度不再是經(jīng)濟改革的經(jīng)濟功能，也不再僅僅是為了保障人民群眾的基本生活，而是為了保障生活和調(diào)節(jié)社會分配。社會保障也不是一項特殊的、臨時的工作，而是作為基本制度存在。

2.目標

中國特色社會保障制度的目標是中國特色社會保障理論的重要組成部分。保障和改善民生是社會保障制度建設(shè)和發(fā)展的重要目標。改革開放以來，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，政府越來越重視保障和改善民生，逐步建立起相應(yīng)的基本理論體系。

全面建設(shè)小康社會是中國特色社會保障理論的重要組成部分，也是保障制度的重要目標之一。鄧小平指出四個現(xiàn)代化的概念是小康之家。江澤民在十六大報告中系統(tǒng)地闡述了全面建設(shè)小康社會的目標，對城市化，工農(nóng)、城鄉(xiāng)和地區(qū)的差別，社會就業(yè)，家庭財產(chǎn)等方面做出細致要求。全面建成小康社會既是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的指引，也是中國社會保障制度發(fā)展和完善必須服務(wù)的方向。

滿足人們美好生活的需要是中國特色社會保障制度的另一目標。習近平明確提出，要把不斷滿足人民對美好生活的向往作為黨的奮斗目標。從保障和改善民生，到全面建成小康社會，到實現(xiàn)人民美好生活的向往，構(gòu)成中國特色社會保障制度改革、完善和發(fā)展的目標。

3.理念發(fā)展

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨基于中國經(jīng)濟社會發(fā)展變遷和中國特色社會主義理論不斷提煉，總結(jié)，認識社會保障制度理念，從而為中國特色社會保障制度確立了基本思想，涵蓋以下幾個方面。

就業(yè)是民生之本理念。江澤民由解決失業(yè)和就業(yè)困難的工作，提出就業(yè)是民生之本。胡錦濤同樣強調(diào)就業(yè)是民生之本，指出把就業(yè)作為關(guān)系全局的大事來抓。社會保障是當就業(yè)出現(xiàn)問題，收入出現(xiàn)中斷或者失去收入時提供的基本生活保障，所以就業(yè)的狀況決定了社會保障的狀況。就業(yè)形勢越好，社會保障狀況越好。反過來說，就業(yè)問題越嚴重，就業(yè)保障支出的壓力也就越大。

共享發(fā)展理念。改革開放以來，共享發(fā)展成為黨的基本共識。鄧小平指出人民的富裕幸福是衡量對錯的標準，江澤民將共同富裕上升到社會主義根本原則和本質(zhì)特征的高度，胡錦濤指出以人民為中心的發(fā)展理念，要堅持社會主義基本經(jīng)濟制度和分配制度。

就業(yè)是民生之本，共享發(fā)展和社會公平正義，構(gòu)成了中國特色社會保障制度的基本理念，也就是說中國特色社會保障制度的改革、發(fā)展和完善基本上基于這三大理念向前推進。

4.發(fā)展道路

鄧小平指出工會對工人福利的保障作用，因新中國成立后很長時間以來，中國的社會保障，如社會保險，是由工會來負責和實施的，尤其在集體所有制，國家所有制的經(jīng)濟體制下，工會是社會福利的重要實施主體。江澤民指出加快建立多層次的社會保障體系，認為社會保障必須與人民群眾的切身利益緊密結(jié)合，在一個時期之內(nèi)，社會保障是促進經(jīng)濟體制改革的重要條件，是發(fā)展的一個特色階段。習近平系統(tǒng)闡述了新時代中國特色社會保障制度建設(shè)的新方向，要覆蓋全面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，責權(quán)清晰，保障適度，可持續(xù)且多層次，其基本層次是兜底，織密網(wǎng)和建好機制。

第二個方面是社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。這一問題在西方國家并不明顯，因其早已完成了工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程，其城鄉(xiāng)早已一體化。而在中國，經(jīng)濟發(fā)展的城鄉(xiāng)差別依然存在，所以社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為一大重要方面。江澤民指出要竭力增加農(nóng)民收入，強調(diào)全面小康在農(nóng)村，一定要堵上農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。胡錦濤強調(diào)了解決農(nóng)民福祉的重要性和迫切性，包括鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都是走向現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略決策。中國共產(chǎn)黨關(guān)于城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的認識和思想，對中國特色社會保障制度的進一步完善有著直接而重要的推動作用。

第三個方面是可持續(xù)。可持續(xù)既是社會保障制度的基本問題，也是現(xiàn)階段全世界社會保障制度面臨的重要問題。習近平更是從多個方面討論了社會保障的可持續(xù)問題，對社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，其本身的合理性，養(yǎng)老保險制度的合理性，社會保險費率的合理性和住房保障體系的合理性都做出了更為細致的要求。

5.中國特色扶貧開發(fā)與反貧困

中國在扶貧開發(fā)和反貧困方面的成績舉世矚目，全世界把中國在此做出的貢獻作為中國社會發(fā)展的一個重要標志。作為中國特色社會保障制度的重要理論之一，中國特色扶貧開發(fā)與反貧困也經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段。

江澤民提出從“救濟式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”的思想，規(guī)避對救濟的依賴，在經(jīng)濟開發(fā)的過程中使一部分享有開發(fā)的成果，不斷改善自身收入狀況從而擺脫貧困，十分強調(diào)扶貧開發(fā)中貧困地區(qū)和人口自我發(fā)展能力的提升。此外堅持政府與社會合作進行扶貧工作，首先解決溫飽問題，鞏固成果的基礎(chǔ)上全面推進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。胡錦濤提出從“扶貧攻堅”到“大扶貧格局”的思想，為實現(xiàn)目標，扶貧工作應(yīng)在生產(chǎn)條件、生活條件、社會事業(yè)和社會保障水平四個方面有所突破。習近平強調(diào)從“精準扶貧”到“精準脫貧”，著重扶貧工作的精準度和有效機制的構(gòu)建。

可以看到，中國特色扶貧開發(fā)思想和理論體系的發(fā)展是中國共產(chǎn)黨不斷推進扶貧實踐，系統(tǒng)總結(jié)扶貧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提煉出來的符合中國國情的理論體系。中國共產(chǎn)黨對扶貧工作認知的不斷發(fā)展，不僅極大地推動了中國扶貧開發(fā)政策和扶貧事業(yè)的發(fā)展，也極大地提升了中國扶貧開發(fā)政策的效果。