PPP模式的優勢研究及發展建議

王義

公安縣城建投資有限公司

前言：近年來PPP模式廣泛應用于我國城鎮綜合開發、交通運輸、環境保護等公共基礎設施建設領域，這類收益低、見效慢、融資需求大、投資周期長的民生工程建設因此獲得了有力支持。但結合實際調研可以發現，現階段我國各地在PPP模式應用中也面臨著一定問題，如項目資本金到位不及時、法律政策變化導致成本增加、政府原因導致工期延誤、雙方關于政府審計結果存在較大分歧等，這類問題的針對性預防和處理正是本文研究關注的焦點。

一、PPP模式的優勢和推廣意義

（一）優勢分析

PPP模式的優勢可概括為七個方面：第一，增加投資資金來源，滿足基礎設施項目建設需要；第二，轉換政府職能，降低各地政府財政負擔；第三，提高投資主體多元化水平，提升基礎設施項目活力；第四，民間部門和政府部門取長補短，充分發揮民營機構和公共機構的各自優勢，彼此存在的不足可有效彌補；第五，構建由PPP項目參與方組成的戰略聯盟，各方不同利益協調可順利實現；第六，合理分配風險，打消各方顧慮；第七，應用范圍廣泛，突破公共基礎設施建設中私人企業參與等限制[1]。

（二）推廣意義

PPP模式的推廣近年來受到了各界的廣泛關注，這一模式在公共基礎設施建設中的推廣意義主要體現在三個方面：第一，為新型城鎮化建設、經濟轉型升級提供支持。基于PPP模式，地方政府可向社會資本開放公共服務和基礎設施項目，可持續、多元化資金投入機制可順利形成，城鎮化建設融資渠道也可有效拓寬，這對民間投資活力激發、社會存量資本盤活、社會資源整合、經濟轉型升級和結構調整均能夠帶來積極影響；第二，能夠實現國家治理能力提升、政府職能轉變。PPP模式的推廣本質上屬于體制機制變革，政府的發展規劃、公共服務、市場監管職能在PPP模式下能夠與社會資本的技術創新動力、管理效率實現有機結合，微觀事務中政府過度參與問題規避、公共服務的質量和效率提升均可順利實現。PPP模式要求公開透明、平等參與，社會資本與政府在PPP模式中需要按照合同辦事，這對于政府職能轉變、簡政放權、契約文化弘揚、現代國家治理發展也能夠帶來積極影響；第三，屬于現代財政制度構建、財稅體制改革深化的重要內容。政府購買服務屬于PPP模式的實質，政府預算收支管理由此需要從單一年度向中長期財政規劃轉變，這與財稅體制改革的目標和方向存在高度一致性[2]。

二、PPP模式的發展建議

為推動PPP模式發展，解決PPP模式應用過程中遇到的前期項目手續不完善、超項目總投資和財承、相關手續無法順利辦理等問題，本節提出了三方面發展建議，包括強化建設期履約管理、科學編制PPP項目合同、建立健全社會資本方違約預防機制。

（一）強化建設期履約管理

為規避PPP模式應用中的各類問題，保證PPP模式優勢的最大化發揮，必須強化建設期履約管理。財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）對PPP項目的合同履約管理提出了相關要求，如公共服務績效與政府支出責任掛鉤、社會資本與政府權利義務對等，以及合同履約管理需圍繞全生命周期開展。因此PPP項目的履約管理屬于項目規范實施的重要要求，同時屬于政府的義務和責任，這一管理可圍繞五方面展開：第一，強化建設期融資監管。PPP項目融資完成的情況、資本金具體金額和出資時間、資金使用的監管需得到重視，融資無法完成涉及的違約責任追究也不容忽視，PPP項目建設的推進可由此獲得保障和基礎支持，通過解決融資問題，其他問題的出現幾率和具體影響可有效降低；第二，強化施工過程履約管理。需關注PPP項目的開工及時性及是否遵循進度要求進行施工，可能對施工質量造成影響的因素、可能導致工期變更的因素，建設期履約保函的提交、各項保險的辦理、建設期績效監測的開展也需要得到重視；第三，重點開展變更管理。PPP項目的變更責任主體及實施流程需要設法明確，并明確如何辦理變更備案審批手續；第四，規范開展建設期績效評價。需結合事先設定的績效指標和目標，考核可圍繞管理、產出、效益等開展，建設產出與考核結果的掛鉤極為關鍵；第五，重點監管項目公司股權轉讓。應嚴格把關與審核PPP項目公司存在的股權轉讓等情況，以此保證項目融資不會受到影響，且依法合規原則能夠在股權轉讓過程中得到嚴格遵循，以此規避股權引起的復雜問題[3]。

（二）科學編制PPP項目合同

作為PPP項目履約的保障和基礎，項目合同的重要性極高，為規避項目合同編制不當引發的相關問題，PPP項目合同必須對項目建設期間項目公司和政府方的權利義務進行合理劃分，保證雙方不同訴求較好平衡，項目建設的順利推進自然能夠更好得到保障，具體可從五方面入手：第一，明確項目建設期融資責任。社會資本方和項目公司應完全承擔PPP項目建設期融資責任，因此必須開展相關責任的監管，并在合同中明確違約預防和處罰的相關內容；第二，明確項目建設要求。PPP項目建設要求需涉及設計、施工、驗收、環境保護等標準要求，項目建設的具體標準需要在簽訂PPP項目前由雙方協商確定；第三，明確項目建設時間要求。PPP項目的進度安排和建設工期需要在合同中明確約定，對于完工時間影響重大的項目，具體開始運營日和完工日期也需要明確約定；第四，科學劃分建設責任。項目公司一般在PPP項目中基于合同要求負責檢測和運營，項目建設分包給施工單位或承包商實施不會導致該責任的解除或豁免；第五，政府方的監督和介入。為保證PPP項目建設情況能夠及時了解，保證項目滿足合同約定要求且按時開始運營，政府方在PPP項目建設中的介入或監督極為關鍵，因此需要在合同中約定建設期政府方介入和監督權利的相關條款，如定期獲得項目計劃和進度報告等資料、進場測試和檢查（不影響正常施工）、有限監控建設承包商的選擇、特殊情況下介入建設工作等。

（三）建立健全社會資本方違約預防機制

PPP項目需要重點預防社會資本方違約行為出現，財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）也提出了相關要求，如規定社會資本方的質量控制和績效監測義務、政府方合理的介入權和監督權，以此強化違約管理，社會資本違約預防機制屬于這一管理的重要組成部分。圍繞全生命周期的PPP項目開展分析可以發現，實施項目時的項目公司在各個階段均可能出現違約行為，如建設期的違約行為主要包括資本金出資義務未及時履行或未履行、融資未在約定時間完成或未完成、保險未及時購買、建設期履約保函未及時提交、項目公司股權擅自轉讓、擅自對外抵押擔保特許經營權或項目公司資產，以及建設期存在的放棄建設、工期延誤、不及時開工等行為。對于PPP項目可能出現的項目公司或社會資本方違約行為，應在合同中提前設定嚴厲的違約責任處罰措施或承擔方式，并詳細規定違約的各類情形。如PPP項目出現嚴格損害政府方利益、合同目的無法實現的根本違約，政府方需要具備要求賠償直接經濟損失、解除合同的權利，以此保證PPP項目中的項目公司或社會資本方不能違約、不想違約、不敢違約。如違約行為已經發生，雙方需設法防范或規避同類風險的再次出現，為保證PPP項目更好實施，雙方需開展深入溝通并形成統一意見，由此開展補充協議的重新簽訂，更好為PPP項目推行保駕護航。

結論：綜上所述，PPP模式在公共基礎設施建設領域的應用優勢顯著。在此基礎上，本文涉及的強化建設期履約管理、科學編制PPP項目合同、建立健全社會資本方違約預防機制等內容，則提供了可行性較高的PPP模式優化應用路徑。為更好發揮PPP模式優勢，科學風險管理理念的樹立、風險分配與風險管控的強化、信息化管理技術的引入和應用同樣需要得到重視。