企業治理的實踐與轉型
——從專項治理到制度治理

胡文鋒

中鐵大橋局集團有限公司

黨的十九屆四中全會提出，要“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，強調要在治理體系和治理能力上下更大功夫。近年來我國企業的管理基礎不斷夯實，企業治理取得顯著成效，但與世界一流企業相比，仍存在管理制度不完備、體系不健全、機制不完善、執行不到位等問題，一定程度上影響了企業發展的質量和效益，還需要進一步推動企業治理體系和治理能力的現代化建設。

一、企業治理的內涵及模式

“治理”，該詞本意為管理、控制、操縱，主要用于政府公共管理行為中，常與“統治”一詞交叉使用，即政府如何運用權力（治權）來管理國家和人民，是個政治學范疇的術語。但自20世紀80年代以來，“治理”一詞在西方的政治學、社會科、經濟學領域得到頻繁使用，越來越脫離其本意，與“統治”一詞的意義也越來越相偏離，被賦予了許多新的內涵和外延。比如在商業領域，就延伸到“企業治理”、“公司治理”，是指企業等經濟組織的管理方式或管理機制。本文認為，所謂治理，是指運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調整、改造，使其達到有序狀態、符合一定要求的活動和過程。

企業治理，在不同的國家其概念內涵有所不同，通常有狹義與廣義之分。狹義的企業治理，是指所有者(主要是股東)對經營者的一種監督與制衡機制，即通過一種制度安排，來合理地界定和配置所有者與經營者之間的權利與責任關系。此時，公司治理的目標是保證股東利益的最大化，防止經營者與所有者利益的背離。其主要特點是通過股東會、董事會、監事會及經理層所構成的公司治理結構的內部治理。廣義的企業治理，是指通過一整套包括正式或非正式的、內部的或外部的制度來協調公司與利益相關者之間(股東、債權人、職工、顧客、潛在的投資者等)的利益關系，以保證公司決策的科學性、有效性，從而最終維護公司各方面的利益。本文采用廣義一說。

企業治理有哪些模式？有人認為可以分為“科層制治理”和“行動性治理”，前者來源于“韋伯式官僚體制”，后者來源于“干部制”，又稱之為“制度主義”和“行動主義”。為便于研究，本文結合我國的企業治理實踐和漢語習慣，在前人的基礎上，稱作為“制度治理”和“專項治理”。專項治理活動，一般是自上而下、突發式地針對某一特定問題進行治理整頓，以期在短時間里能快速實現治理目標。但如何從根源上消除問題的發生原因、如何鞏固專項治理的成果、如何舉一反三地產生溢出效應，則需要進一步思考如何建立企業治理的長效機制。

二、專項治理的特點及不足

企業的專項治理活動極為普遍，以近年為例，從外部監管層面而言，有農民工工資專項清欠、民營企業債務專項清理等多種專項治理活動；從企業內部層面而言，有“精細化”管理活動、“處虧治困”專項活動、“百日安全行動”等專項治理活動。

（一）專項治理的特點

第一，背景及事項的特定性。專項治理是在特定的環境背景之下，聚焦于某一特定的事項或問題所開展的針對性治理活動。例如，2016年6月國務院辦公廳印發《關于清理規范工程建設領域保證金的通知》（國辦發〔2016〕49號），對工程建設領域的各類保證金進行清理和規范。當時的特定環境背景就是建設單位收取施工企業的保證金過多過濫且極不規范，占用了施工企業的大量資金，給施工企業帶來沉重負擔。建筑市場本來就資金緊張，建筑業企業長期被拖欠工程款金額巨大，又有大量保證金被占壓，資金問題成為了建筑業企業生死攸關的大問題，清理和規范保證金的專項治理活動，就具有明顯的針對性和特定性。

第二，時間的高度集中性。專項治理的開展周期短，一般會要求在短時間內或特定的時間節點完成任務。例如，近年來“農民工工資專項清理”，根治欠薪冬季攻堅行動，實現農民工工資“零拖欠”的目標。從時間來看，都集中在較短的周期內或者特定的節假日之前。

第三，臨時性和不確定性。許多專項治理活動都具有臨時、突發的特點，事先沒有先兆，無法預測，并不是計劃內的一項常規工作。例如，2018年底啟動的民營企業賬款清欠專項活動，因黨和國家領導人的一次講話引發。不管是民營企業還是其他企業、個人，同屬市場主體的一部分，但在特定的情況下，轉變為優先對待的市場主體，這本身就具有不可預測的性質。

（二）專項治理的不足

第一，專項治理的效果難以長久。專項治理是針對特定的問題、長期累積的問題進行突擊式的解決，是“頭痛醫頭腳痛醫腳”式的治理，但問題產生的深層次原因并沒有根治，只是治表而沒有治標。仍以建筑施工企業農民工工資專項清理為例，表面上看是建筑施工企業拖欠了農民工工資，但企業拖欠農民工工資的主要原因是建設單位大量拖欠施工企業的工程款，從而引起了“連鎖反應”，導致施工企業拖欠建筑工人的工資。如果不能較好地解決建設單位資金的問題，即使建筑施工企業在一個特定的時間節點內暫時付清了農工工資，但在專項清理活動之后、在另一個時間節點內拖欠現象仍將“卷土重來”。從這個意義上說，專項治理忽略了系統性的治理，短期內可以取得治理的效果，但無法保證長期的成效。

第二，專項治理會擠占其他資源。專項治理是在一個時間段內集中力量、資源聚焦解決某個特定的問題，治理主體的注意力和管理力量都必然更多地集中于該特定事項上，在其他領域、其他事項上的注意力和資源將會被分散和擠占，有時會產生一個溢出效應—“按下葫蘆起來瓢”，解決了這個問題卻引發了其他問題。仍以民營企業賬款專項治理為例，原本無論是民營企業、國有企業或其他個體，都是市場主體的一份子，在法律面前一律平等，但在專項治理的背景下，特定時間段內民營企業被視為“特殊主體”，將被特殊對待，在資金的安排上取得優先地位。那些沒有被優先對待的主體，必然被置于款項支付的后位順序，其他需要資金安排的事項也將相應延后。很明顯，在專項治理的背景下，其他領域、其他事項上的資源、管理力量被擠占了，打亂了其他工作的節奏。

第三，專項治理的行政命令色彩較濃。專項治理一般是上級政府部門、上級組織機構、上級單位等利用自身的權威自上而下地發起、開展、推進，下級政府、下級組織機構、下級單位按照要求行動、執行、落實。自上而下，意味著專項治理主要依靠行政命令來開展，下級機構開展專項治理活動是據于外部的強制力，而不是由本身的需求來驅動。從這個意義上說，上級機構是主導型，下級機構是被動型，下級機構無法發揮應有的積極主動性。反復以專項治理的方式來開展治理，必然使下級機構產生“懶政”思維和“人治”思維。

專項治理是一種簡單易行的治理方式，它是在資源有限、力量相對薄弱、注意力忽略的條件下，集中資源、力量和注意力去實現政策目標，較短時間內就能產生影響大和效果，受到企業管理人員的偏愛。但因為專項治理方式本身的一些特點和不足，從實踐來看，依賴專項治理方式將會給企業帶來一系列“副作用”，不利于企業的持續健康發展。

三、專項治理應轉型為制度治理

近來年，人們對制度治理的認識逐漸深入，并認為國家治理體系和治理能力即是完善國家制度和提高制度的執行力，國家治理的現代化即是要使國家治理制度化、規范化。

與專項治理相比較，制度治理有它自身的特點和優勢：

第一，制度治理具有系統性。它并不像專項治理那樣針對特定背景下的特定事項或問題，不是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，而是運用一整套規章制度在企業的方方面面進行管理，使規則和秩序得到遵守，并使規章制度時時刻刻發生影響。以宏觀層面的現代公司法人治理制度為例，通過公司章程、股東會、董事會、監事會議事規則等制度，建構起企業的決策層、執行層、監督層的權利義務關系，確立各自的邊界和程序，規范起所有權和經營權之間運行互動的關系。顯然，現代公司法人治理制度本身并不針對某個特定的問題，但它作用于企業治理的方方面面。

第二，制度治理具有長效性。專項治理的時效較短，甚至限定在特殊意義的節假日，如農民工工清欠，絕大多數設定的時間節點在春節前夕。制度治理，則意味著要健全制度，建立長效機制，使得該項已經化解了的矛盾、已經解決了的事項，不再重復發生，從而取得穩固長遠的治理效果。同時，制度治理不像專項治理那樣突然發生且又發生在常規工作之外，制度治理則是根據現行制度發生和安排，可以預測，可入計劃成為常規工作，可以使全體員工在心理形成穩定的共識，更加增強了企業治理的長效性。

第三，制度治理是綿綿用力久久為功。如前文所述，專項治理是突擊式地把現有管理力量和資源集中起來，聚焦于某一特定事項。當企業的管理力量和資源集中于某一特定事項時，企業在其他領域其他事項上管理力量和資源則會被擠占。制度治理，對企業而言是需要長期地執行制度和受到制度的約束，需要均衡合理地配置資源和管理力量，不是畢其功于一役，不是追求一蹴而就，而是需要綿綿用力久久為功。

制度，本身具有規范性、穩定性和導向性的作用。制度治理是企業治理中的常態工具。企業通過建立和完善管理制度，規定哪些可以做，哪些不可以做，從而規范行為，穩定秩序，安排流程，增強治理的透明度。正因為制度治理有上述特點和優勢，能克服和彌補專項治理的不足，能建立起企業治理的長效機制，選擇制度治理是企業治理的必由之路。

四、企業制度治理的相關建議

企業治理是國家治理、社會治理的子系統，企業治理活動不能僅依靠或者主要依靠“運動式”的專項治理，而應是在企業治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。

第一，企業管理人員應充分認識制度治理的重要意義。企業的管理人員，尤其是高級管理人員，要提高對制度治理的認識。企業的高級管理人員，是企業中的“關鍵少數”，是企業治理體制、機制中的決策者，也是具體的企業治理活動中的領導者、踐行者。首先是他們要認識到企業治理體系和治理能力的現代化，制度治理必然的選擇；認識到企業的長期穩定發展，必然要求企業治理從專項治理轉型升級為制度治理。

第二，企業要建設起一系列較為完備的管理制度。制度治理，先要確保制度供給。建立起一整套較為完備的制度體系，才使得企業治理有章可循、有法可依。從這個意義上說，制度建設是企業制度治理的“物質”基礎。企業管理制度既包括宏觀制度，也包括微觀制度。制度的制訂固然重要，但同樣重要的是動態地對制度進行完善，不斷地改進制度體系，使企業實現“良法善治”。

第三，企業制度治理需要將制度建設與制度執行有相結合。“徒法不足于自行”，制度的生命在于執行，沒有得到執行的制度，有與沒有一個樣。一是制度的建設要與制度的可執行性相結合。在具體制度上，既要有宏觀思考、頂層設計，也要有可操作性、實踐性強，否則，脫離實際的制度將是紙上談兵；二是制度建設要具有系統性，不能忽略相應的配套制度。監督、懲戒等制度，是制度中的“牙齒”。沒有“牙齒”的制度，是只規定了權利義務，但沒有規定責任罰則，沒有威懾力就會使權利義務得不到很好地執行。三是要加強制度的培訓和反饋。培訓是為了讓管理人員和普通員工都認識、了解、掌握制度；反饋則是了解制度本身在執行過程中的實際情況，收集制度在實踐中檢驗的信息，以便修改和完善制度。完善之后的制度，反過來又增強了執行力。