公眾參與型行政應急制度的構建

周洋 梁彥希

摘要：行政應急作為國家應對突發危機和重大危機風險中最主要的處理手段，在任何時期都應保持其生命力與適應力。我國以《中華人民共和突發事件應對法》為核心，建立起具有全程性、共治性特點的行政應急制度，在多次突發危機事件發揮了重要作用。在公民意識逐步提高的今天，行政應急應逐步向公眾參與型邁進，保障社會力量的廣泛、深入參與。其中，既要保障社會公眾合法參與到行政應急中的權利，也要重視行政應急公眾參與秩序的維持，從而建立起完善的行政應急公眾參與體系，構建公眾參與型行政應急制度。

關鍵詞：行政應急;公眾參與;《突發事件應對法》

分類號：D922.14

一、引言

2020年初爆發的新冠肺炎疫情，對我國治理體系與治理能力提出了巨大挑戰。在應對疫情期間，我國行政應急制度發揮了關鍵性作用。行政應急制度，是規范行政機關在面對公共危機或面臨危機風險時，發揮其管理職能與協調職能，組織物質、人力資源以應對相應危機，并在危機解除后進行后續收尾工作的一項重要行政制度。而基于我國幅員遼闊，人口眾多的特點，國內的公共危機常體現出事件突發性、影響廣泛性性和響應滯后性的問題，更需要一套高效且有力的行政應急機制以有效應對。在2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》，是我國現階段行政應急制度的最主要規范性文件，其中的具體規定對我國行政機關在突發事件中的行政應急行為具有指導性和規制性的作用。

同時，隨著公民意識的逐步提高，我國社會公眾對于自身在公共危機事件中的定位有了更為深刻的認識，社會公眾參與到行政應急中的呼聲也愈發高漲。社會公眾是我國行政機關的服務對象，保障社會公眾的合法利益與合理需求也是我國法律的核心價值，社會公眾參與到行政應急制度中的權利應得到充分保障。但同時，亦必須堅持行政機關在行政應急中的主導地位，以及時有效地解決公共危機事件為首要原則，不能因保障公眾參與而削弱行政應急制度的本質功能。如何平衡公眾參與權利與行政應急效率之間的關系，如何在充分保障公眾參與權利的同時對公眾參與形成合理有效的規制，都是現階段行政應急制度在完善和發展過程中需要重點解決的問題。

二、公眾參與型行政應急制度

1.淺析我國行政應急制度

我國現階段的行政應急法律體系，是以《中華人民共和突發事件應對法》為核心，以相應時期的諸多行政法規、地方性法規為補充，形成的一套較為科學、完備的法律體系。其中，《突發事件應對法》的頒布使我國行政應急制度突破了過往存在的事后性、封閉性和獨攬性缺陷，顯著提高了我國政府在處理和應對突發事件時的能力。

我國行政應急制度始終堅持通過原則性指導與針對性部署相結合，在不違反基本原則與基本精神的前提下，針對突發危機事件的具體性質和情況盡可能地提高行政應急效率，降低公共危機事件所造成的負面影響。而隨著我國行政應急法律體系的不斷完善，在諸多公共危機事件，如2003年的“非典”疫情，2008年的南方雪災，以及2020年初爆發的新冠肺炎疫情中，我國的行政應急制度都發揮了積極作用，充分保障人民的生命、財產安全。

我國現階段的行政應急制度，突破了過往存在的事后性、獨攬性特征，體現出全程性與共治性的特點。具體而言，即我國的行政應急制度并不局限于在公共危機事件發生后的及時響應、快速處理，而是延伸至對公共危機事件的長期監測、有效預防以及危機事件處理完畢后的后續工作。另外，行政應急也并不單純地由行政機關“一把抓”，而是結合實際情況充分發揮公共組織、企業事業單位、個人等社會群體的力量，提升行政應急效率與成效。

但同時，全程性和共治性的特點也引發了社會公眾對自身在行政應急中參與和權利保障的需求，行政應急中的公眾參與問題隨之出現。

2.公眾參與的法理基礎

公眾參與原則是現代行政法上的一項核心原則，其目的在于保障社會公眾對行政機關在行使行政權力時的監督權，確保行政機關充分聽取、考慮社會公眾的意見和需求，使行政機關的行政行為真正對社會公眾產生積極影響。公眾參與實質上強調了社會公眾與行政機關之間的互動性，使社會公眾突破在傳統行政法律關系中的被動、消極地位，而成為積極主張自身權利的主體，保障了社會公眾的合法權益。

公眾參與原則已被世界上大多數現代化國家吸納為行政法中的一項基本原則，如葡萄牙《行政程序法》、美國《聯邦行政程序法》以及中國澳門地區的《行政程序法》中都對公眾參與原則作出了規定，明確賦予公眾在行政法律關系中的參與權利。而在我國曾經草擬的《中華人民共和國行政程序法 （試擬稿） 》中，也曾將公眾參與作為一項基本原則規定其中，體現了我國對行政法律關系中公眾參與的積極態度。

3.公眾參與型行政應急制度

在一般行政法意義上的公眾參與，主要指的是社會公眾向行政機關表達意見、主張合法權利，享有的是類似于民法中“請求權”的權利，本質上仍然處于被動的弱勢地位，是一種狹義解釋上的“參與”。而廣義解釋上的公眾參與，應是社會公眾直接進入到行政機關作出相應行政行為的全過程中，實現真正的參與。

基于行政應急中全程性和共治性的特點，應對公眾參與的范圍和強度作出擴大化的解釋，即實現廣義解釋上的公眾參與。具體而言，公眾參與型行政應急制度應具有以下特點：

（1）公眾參與范圍廣泛，融入行政應急的全過程

現代化的行政應急，并不局限于在公共危機事件發生后的處理，而是從前期預防、準確預警、及時處置、事后恢復等多層次、全方位角度對公共危機事件進行處理。在此過程中，各個環節均涉及到社會公眾的切身權益，并對社會公眾產生持續性的影響。此時若只賦予社會公眾在行政主體即將做出行為時表達意見的權利，而非貫穿行政應急全過程的深度參與權利，難免削弱社會公眾對自身合法權益的保障，公眾參與的作用亦大打折扣。同時，行政應急存在多個環節，要在各個具體環節中充分發揮社會力量的積極輔助作用，則必然要將公眾參與的范圍擴大到行政應急的全過程。

（2）公眾參與形式深入，成為行政主體的“合作者”

不同于正常狀態下的行政管理事務，突發的公共危機事件中存在無數不可預估和難以解決的復雜情況。同時，行政主體在面對公共危機事件時，由于其自身在能力和理性上的有限性，其做出的決策未必具有充分的合理性和有效性。此時，則必須發揮社會力量的作用，讓大量具有專業知識的非政府公共組織， 企業和個人進入到行政應急的具體過程中，彌補行政主體在行政應急中的理性和能力缺失。

充分發揮社會力量在公共危機事件中的作用，則必須讓社會公眾得以深入參與到行政應急中，并在其中享有一定的自由度和地位，成為行政主體在處理公共危機事件中的“合作者”，而非“被領導者”。否則，社會力量中的專業、理性因素便難以對行政主體的行政應急產生實質性影響，行政應急中的公眾參與也就失去了實際意義。

三、公眾參與型行政應急制度的構建路徑

在行政應急中，公共參與應融入行政應急的全過程，并以深入的形式進行參與，成為行政主體的“合作者”。但一方面，社會力量在行政主體面前始終處于弱勢地位，難以相對平等地參與到行政應急的具體過程中;另一方面，行政應急中的公眾深入參與又會對行政主體的權力產生一定的沖擊，行政主體很可能會運用所掌握的行政權力干預社會力量在公共危機事件中的參與。因此，必須明確賦予社會公眾在參與行政應急過程中所享有的法定地位，并通過法律對行政主體進行規制，以保障行政應急中公共參與的實效性。

但同時，也必須考慮到社會力量在公共資源調配能力、應急措施組織執行能力等方面的不足，特別社會資本趨利性對社會力量參與公共危機事件處理的負面影響。行政應急中的公共參與仍需由代表國家利益的行政主體進行領導，并通過嚴格的法律規定，對參與行政應急的社會力量予以規制，保證其在處理公共危機事件時的充分發揮積極作用。

1.構建社會公眾參與行政應急的法定渠道

社會公眾在面對公共危機事件時，由于與行政機關之間存在的天然距離，往往難以及時有效地參與到行政應急中。在現行的《突發事件應對法》，雖提及了社會力量可參與到行政應急中，但并未明確賦予社會公眾在參與行政應急過程中所享有的法定地位，也未提供社會公眾參與行政應急的法定渠道，影響了社會公眾在行政應急中的參與程度與參與效率。必須通過搭建起在行政應急中行政主體與社會公眾之間的聯系橋梁，細化賦予社會公眾在行政應急中法律地位的具體條件，構建起社會公眾參與行政應急的法定渠道。

基于我國實際的政治體制，在面對公共危機事件時，基層自治組織往往能發揮出其在緊密聯系廣大群眾，高效執行應急措施上的突出優勢：一方面，行政應急中的大量決策需要通過基層自治組織進行執行;另一方面，基層自治組織能快速地與公共組織，、企事業單位以及公民個人進行對接，使其進入到行政應急的具體過程中。因此，應對行政應急中基層自治組織的法律地位予以明確，使社會公眾通過基層自治組織參與行政應急獲得法律上的保障。

我國《突發事件應對法》在第21條、第55條和第57條中分別就基層自治組織在處理突發事件、協助人民政府執行工作等方面作出了明確規定。但從整體上看，《突發事件應對法》并未對基層自治組織在處理突發公共危機事件時的應急權力來源、行使方式以及權力規范進行明確。基層自治組織在行政應急中的法律地位十分模糊，尤其是其處理突發公共危機事件時的應急權力難以界定，這也阻礙了基層自治組織在促進社會公眾參與行政應急方面作用的發揮。

因此，應通過在《突發事件應對法》等行政應急法律中規定執法資格、由相關行政部門進行行政授權或行政委托等方式，賦予基層自治組織部分行政應急權，從而明確社會公眾在參與行政應急中的法律地位，構建起社會公眾參與行政應急的法定渠道，進而有效保障行政應急中的公眾參與。

2.完善社會公眾參與行政應急的法律規制

基于行政應急的全程性和共治性特點，社會公眾參與行政應急的范圍可根據行政應急的不同階段進行劃分，并充分考慮在處理公共危機事件中社會力量與行政力量各自的優勢，將社會力量能發揮出更大作用的部分范圍向社會公眾開放。但另一方面，行政應急制度本質上仍然是由各級政府為主導力量的一種行政制度，不能為了保障公眾參與而削弱行政應急制度的本質功能。因此，明確社會公眾參與行政應急的范圍，一方面要在具有專業性、廣泛性的領域向公眾開放，另一方面也要對公眾參與進行合理有效的規制，從而平衡公眾參與權利與行政應急效率之間的關系。

在對專門知識、專門技術有特殊需求的行政應急具體領域，向社會專業性人士、專業性團體開放，發揮社會專業力量在行政應急中的作用。盡管政府在總體上擁有著國內最先進、最完備的科學技術，但落實到行政應急具體領域，一些社會專業性人士、專業性團體的理論水平、實踐水平也能發揮出十分積極的作用。例如在面對國家糧食危機時，政府需要在宏觀上對糧食生產、銷售、消費進行調控，但在具體地區的農業生產恢復、改進方面，還可以發揮農業協調組織、農業技術協會等民間專業性團體，以對政府的行政應急加以輔助。

而向公眾開放的同時，必須保證行政應急中的政府主導性，并堅持以及時有效地解決公共危機事件為首要原則。利用社會力量應對突發危機，并不意味著依賴社會力量進行應急處理，在政府力量與社會力量的關系上，應是政府力量發揮主要的作用。充分利用公眾參與完善行政應急制度，不能成為政府在行政應急過程中懶政、不作為的擋箭牌。

另外，在吸納社會力量參與行政應急的過程中，必須時刻提防社會資本的無序進入和逐利本質。行政應急在本質上是公益性的行政行為，社會公眾參與也應該是公益性的社會參與，而不能成為社會資本追逐利益的機會。保持行政應急社會公眾參與的公益性，也是維持行政應急效率性、公正性和救濟性的保證。應通過在《突發事件應對法》等行政應急法律中規定社會公眾參與行政應急的宏觀行為規范、限定社會公眾參與的方式范圍與程度，制定對無序參與、違法參與者的強制性懲罰措施，以國家強制力的手段保障行政應急公眾參與的秩序。

四、總結

我國現階段的行政應急制度，形成了以《中華人民共和突發事件應對法》為核心，以相應時期的諸多行政法規、地方性法規為補充的一套較為科學、完備的法律體系。同時，現代公民意識的提高，以及行政應急中全程性和共治性的特點，要求我國的行政應急制度應逐步向公眾參與型邁進。

行政應急中的公眾參與，在范圍和強度應區別與傳統行政法領域中的公眾參與，體現出廣泛性與深入性的特點。一方面，在行政應急中的公眾參與范圍十分廣泛，融入行政應急的全過程中;而另一方面，行政應急中的公眾參與形式深入，成為行政主體的“合作者”，從而充分發揮社會力量在公共危機事件中的作用。公眾參與型行政應急制度的構建，應基于行政應急中公眾參與的特殊性進行為了更好地發揮行政應急中公眾參與的積極作用，構建公眾參與型行政應急制度，應注重完善對公眾參與的法律保障與規制。既要保障公眾的參與權利，又要考慮社會資本趨利性對社會力量參與公共危機事件處理的負面影響，必須在公眾參與中實現松弛有度。因此，一方面，要構建社會公眾參與行政應急的法定渠道，以有效保障行政應急中的公眾參與;另一方面，也應完善社會公眾參與行政應急的法律規制，以國家強制力的手段維護行政應急公眾參與的秩序，從而構建起符合時代要求的公眾參與型行政應急制度。

注釋：

1 葡萄牙《行政程序法》第8條：“公共行政當局的機關， 在形成與私人有關的決定時， 尤其應借本法典所規定的有關聽證， 確保私人以及以維護自身利益為宗旨團體的參與”

澳門《行政程序法》第8條：“公共行政當局之機關， 在形成與私人有關之決定時， 應確保有私人之參與， 尤應透過本法典所規定的有關聽證確保之。”

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（1.暨南大學人文學院 2.暨南大學國際商學院，廣東珠海 519000）