基于EMAC模式的農村公共危機府際治理機制研究

李惠雅

（河海大學公共管理學院，南京211100）

風險社會背景下，中國農村地區出現了各類公共危機事件，給人民的生命安全以及國家治理體系帶來了嚴峻的挑戰。陳淑偉［1］認為，公共危機是由于一個或多個突發性公共事件得不到良性治理演化的結果，是一種矛盾激化下的突變狀態，其危害性、暴發性、持續性嚴重影響政治、經濟與社會穩定。農村地區的地貌特征、人口密度、文化習俗致使村落之間聯系緊密，公共危機容易出現跨行政區分布、跨功能邊界傳播的特點。基層政府作為農村公共資源的掌控者和公共政策的制定者，由單一部門或地方政府治理跨域危機的難度較大，府際協作成為必然選擇。由于政府內部的科層制結構，治理過程中難以形成合力。因此，基層政府應當改變“分界而治”的局面，從府際合作角度構建制度保障機制和多元協同模式，克服切塊式跨界治理模式的弊端，提升信息共享與資源整合效率，更加盡責地履行公共服務職能。

受城鄉二元體制的影響，中國公共危機治理體系也呈現城鄉分化的特征，農村應急治理體系相較于城市起步較晚，在突發性公共事件的即時性反應與控制的水平上，以及危機感知和防控方面仍處于被動地位［2］。隨著現代化進程的不斷深化，城鄉關系的重新調整給基層治理帶來了一系列挑戰，黨的十九大報告中多次提到“完善鄉村治理機制，維持農村社會和諧穩定”，表明全面提升農村公共危機治理能力是推進基層治理現代化的核心內容。

目前國內學術界關于公共危機應急治理的研究，主要興起于2003年的重癥急性呼吸綜合癥（簡稱SARS）事件之后，學者們多是基于整體性治理理論、委托-代理理論、風險社會理論等研究視角展開，探討對象多為城市公共危機治理機制的構建，某類公共危機事件的演化機理與防控措施，以及鄉鎮政府在公共危機中的角色定位與沖突，多為宏觀政策型研究。本研究通過梳理文獻，發現對農村這一特殊場域下公共危機治理的精準化研究較少，尤其缺乏與國外公共危機治理路徑的有機銜接。因此，本研究探究鄉村治理現代化的背景下，新時代如何整體提升基層政府應對公共危機的能力，希望通過分析《州際應急管理互助協議》（EMAC）模式的運行機制，構建農村公共危機的府際協同治理框架。

1 治理現狀：從公共危機“管理”到“治理”

1.1 農村公共危機的治理現狀

2003年SARS的暴發之后，中國出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，并將公共衛生應急治理正式并入法制體系范圍。自此，中國建立起了“一案三制”的公共危機治理框架，即制定和修訂應急預案，健全應急領導體制、運行機制和應對法制。實踐證明，“一案三制”的運行為完善中國城市應急管理系統發揮了重要作用，但由于鄉村社會管理的局限性、文化環境的封閉性、地理環境的封閉性以及信息傳播機制不暢，農村地區應對公共危機具有復雜性與特殊性。在此次新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎疫情）防控中，農村地區作為此次公共衛生危機的防控主戰場，基層政府緊跟中央部署和衛健委要求，成立市、縣、鄉三級防控督查小組，有效阻斷了疫情在廣大農村地區的傳播路徑，保障了人民群眾的生命安全與生產秩序，為戰勝疫情發揮了重要作用。但是，抗擊疫情的過程中也發現，由于行政動員自身的高度政治性和集中性特點，使得治理過程中政府各級部門和人員面臨的壓力有所增加，仍然需要進一步將制度優勢轉化為治理效能。

1.2 農村公共危機的府際治理困境

1）治理主體單一化。農村公共危機多表現為跨域性公共危機，其復雜性決定了需要多元主體聯動協同治理。中國目前的公共危機應急管理體系實現了從單一應對到綜合處置的跨越，以公共部門作為決策主導與行動主體，在一系列公共危機事件中發揮了重要作用。但在實施過程中政府仍然保有傳統的“管理主體”理念，且非政府組織、私營部門以及公民還不具備完全成為公共危機治理體系的制度化主體的能力，政府主體面臨的治理壓力仍然較大，亟待構建政府全方位指導、企業制度化協同、公民組織化參與的公共危機綜合治理網絡。另外，條塊分割的管理體制與中國公共危機治理中強調的屬地管理理念存在矛盾，屬地管理的初衷是引導基層政府提高屬地意識，發揮主導作用，增強工作效率，但在面臨公共危機治理時，基層政府作為最直接的治理主體，本應承擔的責任囿于條塊意識難以協調或調動更高級的政府部門，橫向上缺少同級政府、公民、非政府組織等多元主體的參與，形成協同增效局面的難度加大［3］。

究其原因，首先，基層政府的運轉嚴格遵循著理性經濟人假設；當地方政府都將理性作為政策制定出發點時，就會陷入正負相抵的零和博弈狀態，各級政府遵守著經濟人理性下的利益最大化本位，維護區域內的效益，按照避責取向和逐利動機差異化處理不同的災害危機類型，面對突發性公共事件這類極易造成跨域危害的公共危機，容易形成以鄰為壑的治理觀念，行政區的有界性和公共危機的無界性矛盾開始顯現，使得橫向府際合作難度升級。其次，多元主體中的非政府組織參與存在滯后性；公共危機治理的相關法律雖然均明確了政府的主導地位，并規定了在政府領導下激勵民眾、企業、社會組織、新聞媒體等多元主體參與，但對于權責方面的規定仍有待進一步細化，激勵措施仍需要進一步補充。中國的社會組織范圍廣、數量多，對公共危機治理具備資源整合與專業特長的獨到優勢。此次新冠肺炎疫情危機防控之際，一線的醫護人員、武警人員、志愿者與救助組織等多元主體在各級政府的制度化領導下深入基層，有組織地開展聯合救援行為，彰顯了多元主體協同治理的必要性，充分發揮了其正面效用，也為世界各國的新冠肺炎疫情防控樹立了良好典范。

2）權力資源碎片化。中國現行的公共危機治理體系建立在科層制基礎上，縱向上自中央到地方進行分層，橫向上依照政府職能部門進行分工，各部門嚴格遵循科層制強調的專業分工和功能劃分，如環境管理部門只關注生態安全危機，不會關注藥品安全、動物健康等問題，一定程度上分散了組織的整體治理效能。基層政府作為中國最基礎的政權機構，稅費改革后，其政策執行力進一步加強，而在農村公共危急治理中享有的代理人話語權有所削弱［4］。20世紀70年代興起的新公共管理運動，通過組織創新和流程再造，在一定程度上改變了科層制基于權威制度的構建原則，大幅提高了行政效率，但并未改變其功能性組織的本質，這就導致基層部門在面臨公共危機時，出于保障自身權利的考慮，短時間內很難整合各部門的資源協力應對。農村公共危機的跨域傳播性更甚于其他普通公共危機事件，更需要跨層級間的配合以實現資源和信息的協同，從而進行有效治理。

3）法制化的府際協作機制還需完善。規范化的府際協作治理機制是提高有效治理能力的重要因素，中國涉及公共危機治理的相關法律主要有《中華人民共和國突發事件應對法》，其中對跨域公共危機的規定為“涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”［5］。農村公共危機治理的復雜性決定了其管理體制必須做到行政與法律的整合與協調，公共危機治理作為非常態的行政管理手段，涉及的財產權、生命安全也需清晰的界定。

目前，基層政府應對公共危機習慣于遵守傳統行政命令而可能忽視規范化措施的重要性，行政命令的遵守確保了自上而下管理的高效性，規范化的措施奠定了自下而上治理的基礎。完善的信息預警機制與資源共享機制在治理初期具有重要意義，奠定了政府全面領導下多元主體府際合作機制的穩定性。此外，現行的公共危機治理體系未能全面考慮到農村這一特殊場域的具體特點，在治理實踐中存在合理性不足的現象，應當協調農村地區的農業生產與治理方案，全面提高社會動員力量，實現基層政府從“管理”到“治理”的轉變。

2 分析框架：跨域公共危機的運作機制EMAC模式與啟示

《州際應急管理互助協議》全稱為Emergency Management Assistance Compact（簡稱EMAC），本部法案是由《南部地區應急管理互助協議》發展而來的首個國家級應急災難救助協議，EMAC作為州級政府間的應急管理互助協議，為各州在應對突發應急事件或重大災難時的區域合作提供了明確的合作框架［6］。其治理結構由縱向援助體系和橫向合作體系組成，縱向上形成了聯邦政府、州政府、地方政府三級機構順次響應與援助，地方政府包括縣、市、社區三級；橫向上EMAC鼓勵地方政府間的合作與資源共享，通過應急預案、援助合同、資源協調及補償救援4個流程構建科學的應急管理體系。

2.1 網絡化的組織結構

EMAC作為一份跨州協同契約，不同于傳統的科層制組織架構，而采取扁平化的網絡組織結構，如圖1所示，其主導部門并非政府或其他行政組織，而是由非營利組織——國家應急管理聯合會（NEMA）進行領導管理，該協會下設EMAC委員會，由來自其成員州的應急管理局長或其他代表成員組成，并選出主席、副主席，每年指定一個成員州負責常態工作。EMAC委員會主席由NEMA主席進行委任，同時也是執行委員會（ETF）主席，通過ETF制定政策和應急管理制度。ETF的主要成員由EMAC委員會和來自聯邦應急管理署全國10個區域分局所在州的代表、法律聯絡員、EMAC全國協調員和高級顧問組成。EMAC中設咨詢小組，由20多個國家組織、私人部門、非政府組織構成，他們熟悉EMAC的工作原理及流程，在NEMA的領導下與各種組織合作與分享經驗，負責在實踐中執行和改進危機應對政策，將區域問題高效傳遞至上層機構進行決策，有效促進區域資源與上級力量的綜合，既是協調者，也是危機治理的推動者［7］。EMAC的組織結構涉及的主體較為多元，包括政府、公民、企事業單位、非政府組織等；NEMA以及EMAC委員會的組成人員同樣如此，主要源于各類私人機構和非營利組織，他們共同協作構成了縱橫交錯的網絡化組織結構。

圖1 EMAC的網絡化組織結構

2.2 整體化的運作過程（PARDR模式）

在遭遇突發公共危機事件時，EMAC模式本身并不具備中國公共危機管理體制下的資源統一調配優勢，因此建立了一套運作流程對受災州與援助州間的資源進行調配，本研究將其概括為PARDR模型下的運作流程，PARDR模型包括5個方面，分別為準 備（Preparation）、啟 動（Activation）、請 求（Re?quest）、調配（Deployment）和補償（Reimburesement），如圖2所示。準備包括前期對各大參與EMAC的州宣布共同遵守的相關制度，進行災難培訓與演練，并貯備相應的應急設備和儲備物資；啟動是指危機發生時，各大州長宣布州內進入緊急狀態，通知EMAC的領導部門NEMA與下設的管理系統ETF；請求包括區域聯絡小組（RELF）以及全國聯絡小組（NELF）進行州際信息聯絡，協助受災州提出援助請求與物資調配的具體要求，援助州予以回應并明確調配細節；調配是指援助州響應受災州請求，并派先遣隊（A-Team）協助部署進行資源的調配；補償是在危機處理末端，援助州提出一定的補償需求，全國協調小組（NCS）進行協調商討，受災州予以補償［8］。在面臨跨域性公共危機時，PARDR模型下的一體化運作過程已經形成一套固定的模式，使得區域間治理過程有條不紊地進行，減少了不必要的反應時間，做到了風險-災害（突發事件）-危機的全過程治理，但對于資源調配的合理性與滯后性仍需要進一步完善。

圖2 整體化的運作過程（PARDR模式）

2.3 制度化的法律依據

EMAC的本質是跨州性協議文件，在國家憲法的保護下得以存在并順利運行，具備相對完備的法律基礎；另外EMAC具有合同性質，由于有《統一商法典》對合同性質文件的保護，所以EMAC的法律效益優于各大成員州的法規協議，具有較高程度的制度保障。在受災州面臨公共危機時，由于受災州與援助州存在協議關系，雙方必須履行各自的義務，援助州負責提供救助的人力、物質以及自然資源，援助州災后滿足其補償需求。《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國突發事件應對法》在充分考慮中國國情的基礎上不斷完善，不僅確立了政府主導下的多元公共危機治理體系，還對中央政府與各級政府在本轄區的責任義務進行規范，并通過設立綜合性協調機構完善縱向和橫向的府際協調聯動機制，以行政首腦牽頭協調基層政府合作，并有針對性地提出完善農村“縣-鄉-村”三級協調聯動機制，增強農村地區應對公共危機的治理能力。

2.4 啟示

近年來，隨著中國農村突發性公共事件不斷增多，其發生過程并非孤立，而是牽一發而動全身，這對區域聯動提出了更高要求，當公共危機蔓延至不同區域，跨域間的基層政府合作就顯得尤為重要，完善跨界應急治理體系成為中國各級基層政府的共識。EMAC構建了網絡化的組織結構，突破了單一行政區域限制，并通過互惠性的州際協助條例消除各州合作的利他性障礙，面臨危機時在非政府組織的領導下進行應急資源的跨州調配，實現資源在受災州和援助州之間的良性運轉，平衡了各州的經濟損失，一定程度上實現了協同增效。在面臨跨域型公共危機時，中國各級政府堅持中央政府的統一領導，在保持資源統一調配優勢的前提下構建了區域聯席制度，通過各省級的危機治理機構主任牽頭，聯合管理各省市應急辦的成員，并通過信息共享平臺和危機治理協同機制實現同步管控，同時出臺政策文件予以保障，這是被實踐不斷證明的適合中國國情的治理道路。另外，對于農村公共危機治理規范可以參照PARDR模式進行進一步細化，不斷提升農村公共危機治理能力。

3 治理優化：基于EMAC模式的府際協同治理機制構建

3.1 完善法律體系，構建府際合作框架

良好的制度環境和法律體系是政府間高效合作的前提，因而針對公共危機構建制度性的合作救助框架是府際合作的首要保障。合作框架的權威性是法律賦予的，EMAC模式多年來得以高效順利運轉的首要原因是憲法賦予的合法地位。目前國內關于政府間應急管理協作的法律在城市范圍內已經發展的相當完善，類比之下農村地區的仍有改善空間。面對農村公共危機事件，應急管理法律體系可以借鑒EMAC模式的合理經驗進行細化，建立府際合作的治理框架，對公共危機的治理機構、組織架構、實施流程以及權責體系做出明確規定，使各級政府的處理方式有章可循［9］。此外，合作框架內可以鼓勵各地區的基層政府進行政策調試，在報批省級人民代表大會后，根據區域情況簽訂多邊合作協議，增補合作內容，并報批全國人民代表大會和國務院備案，使整個合作框架在法律保護下合理運行，使中國的制度化優勢得以彰顯。

3.2 多元主體參與，構建府際聯動治理網絡

從影響范圍來看，公共危機無國界，一旦暴發大范圍的公共危機，有可能超越地域邊界與社會分層，使世界各地政府面臨同等的挑戰，使全體公民陷入同等的威脅。基層政府作為中國農村公共危機的治理主體，在治理過程中應當從管理型向服務型轉變，做好統籌協調，完善應急處置和依法問責機制，支持、引導和規范多元主體的參與，保證農村社會的穩定性。另外，基層政府應當拓寬多元主體參與危機治理的渠道，充分調動企業、第三方組織、公民等多元主體參與公共危機治理的積極性，保障其作為當事人的合法權益，整合社會資源與有效信息，盡可能地減少農村公共危機的負面影響，避免基層跨域治理中出現“共謀效應”。

EMAC模式對科層制的組織結構進行了一定的改進，建立了扁平化的網絡結構，為公民、社會組織的參與提供了合法平臺。對于中國農村公共危機治理，縱向上，應建立順暢的府際溝通機制，將上級政府擁有的資源調配優勢與下級基層政府的組織優勢聯合起來，形成社政融合的網絡治理體系，完成公共危機全主體、全要素、全流程的合作治理。橫向上，在面臨公共危機的跨域風險時，基層政府應當樹立合作治理的責任意識，構建農村區域間的危機治理互助平臺，實現信息實時共享和資源互通。基層政府是農村公共危機治理的直接主體，建立起以基層政府為主導、多元主體參與的府際聯動治理網絡是實現跨域合作的關鍵。

3.3 運用“互聯網+”技術，構建一體化的運作流程

公共危機的發生具有時效性，保證信息的及時性、真實性和客觀性是對其進行有效防控的重要保障。構建府際合作框架和聯動治理網絡奠定了跨域公共危機治理的制度保障和權力基礎，但在當今社會，能否實現實踐意義上的府際聯動治理取決于跨域信息共享和一體化運作流程的構建［10］。當今社會處于大數據時代，跨域突發公共事件考驗的是各地政府信息共享的速度和行動配合的效率，尤其是面對非常態的重大公共危機時，完備的信息共享平臺可以提供突發公共事件所需的應急數據，包括死亡人數、治愈人數、防控率等，方便基層政府部門與相關機構共享一線數據，從而迅速提出解決對策。此次新冠肺炎疫情防控中，大數據、人工智能等“互聯網+”技術深入基層一線，在疫情追蹤、輔助醫療以及政府部門決策等方面發揮了重要作用，將疫情防控與國家治理緊密聯系，不僅對國內的疫情防控起到很大作用，也為世界各國提供了學習經驗。同時，構建協同運作流程要求突破傳統的府際關系，可參照PARDR模型的相關經驗并結合中國國情進行細化［11］。農村公共危機發生時利用府際聯動的信息共享機制進行預警，同時為上級部門提供透明、有序的信息資源服務方便專家進行協助決策；繼而迅速啟動基層政府府際聯動治理網絡，聯絡國務院應急部與各省市應急部門，調動社會各級力量啟動多方合作治理，同時調動醫療資源、人力資源以及物力資源實現互助救援；在公共危機得到有效治理后，根據基層政府的投入與收益情況對其進行損益補償；最后，通過信息共享機制進行信息公開，全面評估基層政府的治理效率和公民滿意度，在下一次危機來臨之前提升治理水平，完善府際協同治理能力，實現合作共贏。

4 小結

農村地區是公共危機的多發地段，本研究以中國農村公共危機的治理現狀為切入點，研究基層政府間協作應對公共危機的演進過程，分析了農村公共危機治理中存在的治理主體單一、權力資源碎片化和法制化多元協作機制仍需完善等問題。解析跨州協作型的治理框架和一體化的運作機制的EMAC模式，雖然其運行過程中存在資源調配的合理性不足與響應不及時等問題，但是其突破單一行政區域限制、鼓勵非政府組織更多參與也給中國農村公共危機跨域治理帶來了一定啟示［12］。最后，建議中國農村公共危機治理應從完善法律體系，鼓勵多元主體參與，運用“互聯網+”技術3個方面構建府際協同治理機制，充分發揮制度優勢，促進中國基層危機治理體系現代化，實現跨界協同治理目標。