鄉村振興視域下宅基地三權分置改革的困境與對策

朱 強，汪 倩

（河海大學法學院，南京211100）

伴隨著城市化進程的不斷發展，大量農村人口涌入城市，逐漸導致中國農村地區常住人口急劇下降，農村經濟發展緩慢，城鄉差距日益擴大。針對這一問題，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，完善農村宅基地制度，黨的十九大報告也指出要將鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手和決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“我國將探索農村宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’的政策，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，開啟了中國農村土地制度改革新篇章［1］。

宅基地產權制度改革是提高土地要素配置效率、解放和發展農村生產力、解決“三農”問題的重要制度變遷［2］。作為農村經濟發展的“沉睡資本”，宅基地閑置浪費現象突出，因此如何通過土地制度改革來盤活農村經濟已經成為鄉村振興戰略的關鍵問題，其中三權分置作為宅基地改革的主要方向無疑是實現鄉村振興的重要基礎。2018年中央一號文件明確提出了探索農村宅基地三權分置，這是深化農村土地改革的一次重大理論創新與實踐探索［3］。

1 歷史演進

從中華人民共和國成立至今，中國的宅基地制度經歷了由私有制到公有制的發展，其發展歷程大致可分為5個階段。

第一階段：1950—1961年，該階段宅基地所有權歸個人私有。中華人民共和國成立之初頒布的《中華人民共和國土地改革法》規定實行農民土地所有制，土地歸農民所有，且可以自由流轉，廢除了封建剝削土地制度，對調動農民生產積極性具有重要作用。

第二階段：1962—1978年，該階段宅基地所有權開始歸集體所有，并且禁止實施宅基地流轉。1962年《農村人民公社條例》規定農民只對宅基地享有使用權，其所有權歸生產隊所有，實現了使用權和所有權的“兩權分離”，而且該條例出于對集體所有權的保護，還明確規定了宅基地不得買賣和出租，對宅基地的流轉形成了嚴格的限制。

第三階段：1979—1998年，該階段宅基地流轉逐漸寬松，由禁止轉為限制，農民可以在符合宅基地面積要求的基礎上進行土地流轉和租賃，且城鎮居民也可以向政府申請獲得宅基地使用權。

第四階段：1999—2013年，該階段禁止城鎮居民使用宅基地。政府為了堅守耕地紅線制度，廢除了城鎮居民申請宅基地使用權制度，強化了宅基地的身份屬性，規定只有農村集體經濟組織成員才有權享有宅基地使用權。

第五階段：2014年至今，該階段宅基地由“兩權分離”發展為“三權分置”。2015年政府通過出臺具體方案、實施試點改革等措施，探索出一條有效的宅基地有償使用和退出途徑；2018年在鄉村振興戰略的背景下，中央一號文件提出實行宅基地三權分置改革，宅基地由原先的所有權、使用權發展為所有權、資格權、使用權，突破了“兩權分離”的結構框架，通過穩定宅基地的集體所有權，保障集體經濟組織成員的資格權以及放活宅基地的使用權，以促進宅基地的自由流轉，從而在更大程度上實現宅基地的經濟屬性，進而推進鄉村振興戰略的實現；2019年“三農”工作也對農村宅基地制度的改革提出了更高的要求，根據相關規定，只有符合申請條件的集體經濟組織內部成員才可以轉讓宅基地；2020年中央一號文件指出要放活宅基地使用權流轉的方式，而且為了更好地保障農民在宅基地流轉過程中的合法權益，政府進一步出臺了宅基地確權通知，這是對中國農村宅基地制度的一項重大創新。由此可見，中國的宅基地管理制度在不同的歷史時期有不同的內涵，其具體內容是隨著實踐的發展不斷變化和完善的，而且在“三農”工作開展和鄉村振興戰略實施的背景下，中國的農村宅基地制度也進入了新的改革創新時期，理論學術界對該問題的研究也逐漸成為熱點。

當前學術界對農村宅基地“三權分置”的研究多集中于內涵界定［4，5］、制度變遷［6，7］、權能設置［2，8］、法理闡釋［9，10］等方面，而且伴隨著改革實踐的深入，越來越多的案例研究為理論構建和制度創新提供動力［11，12］。目前對該問題 的研究大致可分為2個方向：一是農村宅基地制度由“兩權分離”到“三權分置”的研究。部分學者認為宅基地制度改革能夠有效促進人口、土地、產業、資金等城鄉要素的快速流動與整合重組，可成為鄉村振興的有力抓手［13］。也有部分學者認為這一封閉的產權配置制度過分偏重穩定的價值而忽略了效率目標，宅基地資源閑置浪費和屢禁不止的隱形流轉成為現行宅基地制度運行失靈的典型表現［14］。但總的來說，上述研究從學理上分析“兩權分離”到“三權分置”的變化，基于農村宅基地制度與鄉村振興的關聯性，從制度障礙和制度供給2個角度進行闡述，對認識和理解宅基地三權分置對鄉村振興的意義具有重要作用，但是由于對“三權”缺乏準確的功能定位，因此并不能全面精準地把握其對實現鄉村振興戰略的影響。另一研究方向則是對農村宅基地三權分置深化路徑的研究。作為鄉村振興制度改革的重要組成部分，農村宅基地制度與鄉村經濟的發展息息相關，在具體深化改革的路徑選擇上，學者們主要還是針對宅基地的權利邊界、資格認定以及使用權流轉等展開研究的。宋志紅［15］提出以“擴權+轉權+分權”為核心內容的宅基地權利制度重構方案，可以為實施鄉村振興戰略背景下的深化改革和完善立法提供借鑒。韓文龍等［2］認為宅基地“三權分置”既要從理論上厘清所有權、資格權和使用權的權能邊界、內涵及相互關系，也要從實踐中探索各項權能的實現機制。鄭風田［16］提出農村集體建設用地入市是未來的必然趨勢，但前提是必須明確產權主體及權益分配機制，建立統一的產權交易市場，防止公權力侵占。因此，在路徑探索過程中就具體問題所提出的實現途徑可概括為以下3點：一是明確權利邊界，二是在一定程度內適當擴大使用權的流轉范圍，三是調整和規范現行的交易市場。

2 利用現狀

2.1 宅基地閑置比例較高

當前在中國現有農村宅基地制度的基礎上，雖然農民可以通過合法的手段申請獲得宅基地，但是由于宅基地的特殊性，即其永久性和無償性的特點，因此，在農村一戶擁有多宅的現象還是普遍存在的；其次，現行制度并未制定科學合理、統一規劃的管理方式，導致農村宅基地的面積確定混亂、位置劃分雜亂等問題頻發；第三，目前中國的人口呈現出老齡化趨勢，特別是農村地區的老齡化現象更為凸顯，而且伴隨著城市化的發展，越來越多的年輕人選擇進城務工以及接受教育，根據農村常住人口調查表明，年齡較大的人口在農村常住人口中已經占有相當高的比例，這就導致了另一個問題，即很大一部分農村宅基地處于閑置狀態，從而導致農村土地資源的浪費現象嚴重。

2.2 農民缺乏參與熱情

盡管政府為農村人口制定了相應的社會保障制度，以及對宅基地實行了相應的無償退出機制，但是在這一過程中可以發現，針對農村人口的保障措施并不完善，而且對宅基地無償退出機制的補償標準過低，農民并不能真正地享受到退出機制的權益。其次，由于絕大部分的農村人口收入并不穩定，因此，在農民選擇退出宅基地后，可能會面臨無住房、難落戶的現象，從而引發后續的一系列問題，處于對該問題的考慮，農民在很大程度上會拒絕參與宅基地的退出機制。所以，現行的宅基地退出機制還有很大的發展空間，相關的配套保障措施也有待完善。

2.3 宅基地流轉方式混亂

通過研究可以發現，對宅基地的流轉雖然在制度層面已經做出了規范，但是在實踐中不同地區的流轉方式各不相同，流轉形式混亂。而且現行的流轉方式可概括為兩類：一類是以農民為主體的流轉，該類流轉主要存在于村集體經濟組織內部，當然還包括不同村集體之間的流轉，較為典型的就是“城中村”現象，以及對遠離城市中心的郊區“小產權房”流轉；另一類是以政府為主導的流轉，顧名思義就是在政府的主導下，政府通過采取各項積極措施來促進宅基的流轉和置換，該類流轉大多是為了滿足城市建設的需求，擴大城市建設用地。

3 現實困境

3.1 宅基地所有權主體虛化

中國現行的宅基地制度歷經“兩權分離”到“三權分置”，在這一過程中始終堅持和強調宅基地所有權的集體屬性，即從根本上肯定宅基地的所有權歸集體所有。但是伴隨著宅基地制度改革的深入，所有權主體定位不明、相互混用的問題日益突出。

根據《中華人民共和國憲法》的相關規定，宅基地所有權歸集體所有，但是并未對集體這一概念進行進一步闡述，而《中華人民共和國土地管理法》則使用的是農村集體這一概念，《宅基地管理辦法》又規定了村集體這一概念，這就導致在實踐中出現宅基地所有權主體虛化的現象?！吨腥A人民共和國物權法》采用了集體成員這一概念，將集體成員作為宅基地所有權的主體，而且對宅基地所有權的行使主體進行了具體的劃分，將其細分為村民小組、農村集體經濟組織和村民委員會三類，但在實踐中，很多地方將三者等同混用，導致所有權主體定位不明，長期空缺，難以發揮具體功能、履行具體職責，而且在主體多樣化的條件下，對并未設立農村集體經濟組織的村集體而言，還存在村民小組和村民委員會代為執行的情況，這又在一定程度上加深了政治因素對行使宅基地所有權的影響。

3.2 宅基地資格權認定不明

宅基地資格權目前尚未納入法律規范中，該權利生成主要來源于中國鄉村振興戰略對農村土地制度改革的政策性要求［17］，所以對該問題的研究多數是站在學術或政策角度，而并非法律角度。因此，作為“三權分置”中一項重要權利，宅基地資格權的行使卻面臨著無法可依的局面，客觀上阻礙了中國農村土地制度改革的進程，而且更重要的是，實踐中資格權到底屬于什么性質的權利，是否可以將資格權等同于農村集體成員權；其產生的法律依據以及如何從立法和司法的角度對該項權利加以保護這些問題急需解決，只有在提供法律制度保障的前提下，才能更好地保護宅基地資格權行使不受侵害，更好地發揮宅基地財產屬性，充分利用其經濟價值。

3.3 宅基地使用權流轉受限

目前，中國農村宅基地流轉主要存在于農村集體經濟組織內部，而且流轉方式限于置換和繼承，盡管國家規定了“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，但是中國現行的法律規定仍存在與之相左的情況，如《中華人民共和國土地管理法》就規定了“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”；在《關于加強農村宅基地管理的意見》中，也明確了嚴格禁止城市居民在農村購買宅基地建房，禁止為城市居民頒發農村宅基地使用權等，由此可以看出，現行法律法規在一定程度上嚴格限制和束縛了宅基地使用權的流轉。但是，實踐中這種限制流轉的政策，一方面不利于土地資源的優化配置，嚴重侵害農民的土地財產權益；另一方面，出于農村住房買賣的龐大市場需求，以及在買賣過程中“地隨房走”原則的使用已經導致很大一部分宅基地使用權的隱性流轉。只有開放流轉才是克服宅基地使用權“隱性流轉”弊端的必由之路，而由此形成一個統一、公開的市場也才能夠客觀準確地反映農房本身的價值，維護農民的財產權益［18］。

4 優化建議

4.1 落實宅基地所有權集體屬性

首先，必須要明確的是推進農村土地制度改革，實施三權分置必須要堅持農村土地歸農民集體所有，即在保證農村土地集體所有權的前提下，實現農村宅基地的公平分配和有效利用。因此，必須要在制度和法律層面對所有權的主體加以明確，即明確集體經濟組織的法律地位，并賦予其法人資格，同時完善決策和監督機制，保證權力行使的公開、公正和透明，做到有權必有責、用權受監督；其次，通過加快土地的確權登記，明確土地的產權歸屬以解決實踐中所存在的產權不明糾紛，從而更好地統計農村現有土地的閑置和利用現狀，為后續的土地使用權流轉做好準備；最后，應保證集體經濟組織享有完整的占有、使用、收益和處分的權利，保護農民集體和集體成員的土地權益。

4.2 保障宅基地資格權公平認定

在宅基地所有權歸集體所有的基礎上，如何確保公平合理地認定宅基地資格權是需要解決的另一個重要問題，因此為了保障農民資格權得到真正落實，需要對其在立法層面進行回應。第一，應從法律層面對資格權的認定加以明確，通過制定具體的法律條文對資格權的取得加以規范，如可以通過采用戶籍登記的方式，在綜合考慮其年齡、現居地、承包地、行使期限等因素的情況再來認定其是否可以享有資格權，從而排除“空掛戶”的成員資格；第二，對放棄宅基地資格權的成員，應當有相應的退出機制，具體應以戶籍的遷出為標準；第三，可以采用市場資源配置，實行宅基地資格權的公平有償競價機制，對放棄資格權的農戶可以通過該途徑出售給有資格權的農戶，從而獲得一定的經濟補償；第四，規范農民合理行使資格權的途徑，對已經獲得資格權的農民，應在保證其充分理解資格權的前提下，制定和實施合理的資格權方案，從而減少和避免因資格權行使而出現的矛盾，對維護集體組織內部的和諧穩定以及社會安寧具有重要意義。

4.3 放活宅基地使用權流轉機制

作為開展“三農”工作、實施鄉村振興戰略的關鍵環節，宅基地使用權的流轉問題是具體實踐中的重中之重，而放活使用權限度則是農村宅基地“三權分置”改革的主要抓手和關鍵點。因此，在明確放活使用權流轉的前提下，為了進一步實現農村土地的優化配置和有序流轉，第一，應當完善相關的法律法規，以各項制度為保障前提，從而建立和規范流轉秩序與通道，使宅基地使用權的流轉問題有法可依；第二，拓寬宅基地的流轉范圍，取消對身份和地域的限制規定，賦予城市主體和其他地方農民主體對宅基地使用權流轉事項的自由參與權，為其他社會主體能夠平等享有宅基地使用權創造良好的市場條件；第三，探索和創新宅基地使用權流轉方式，當前中國法律規定的流轉方式主要以轉讓和繼承為主，而且流轉范圍僅限于集體經濟組織內部，因此可以在轉讓的基礎上，拓寬至出租、入股等形式，通過將宅基地出租給農村集體經濟組織成員或是集體經濟組織成員外的其他成員來收取租金，以及將宅基地以入股的形式交由集體經濟組織或是企業統一經營管理，收取股份收益，通過以上方式來實現資產互惠，擴大農民收益，從而實現通過放活農村宅基地的流轉市場來促進城鄉共同發展。