“十四五”時期優化政府間事權和財權劃分研究

文/王蘊

中央與地方財政事權和財權劃分存在的主要問題

黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革在財政事權和財權劃分方面取得了明顯進展，確定了中央與地方財政事權和支出責任劃分調整的基本原則，并分領域制定了具體劃分方案，同時結合“營改增”改革適應性調整了中央與地方收入劃分，并相應推進了轉移支付制度改革。隨著我國開啟全面建設社會主義現代化國家新的歷史征程，內外部發展環境和條件均發生了重要變化，財稅體制仍然存在明顯不適應全面實現現代化要求的一些問題。

一是支撐城鄉區域協調發展的有效性有待提升。全面實現現代化要求形成城鄉融合、區域協同發展格局，這需要有效發揮財稅體制促進要素自由流動和兜底基本公共服務均等化的作用。從城鄉發展看，財稅體制支撐“以人為中心”的新型城鎮化發展力度仍有待加強。一般性轉移支付未能有效與農業轉移人口市民化相掛鉤、中央財政基礎設施建設投資安排未能有效匹配農業轉移人口市民化的需要。從區域發展看，財稅體制促進不同功能區域協調發展的支撐作用有待強化。部分領域地方承擔的支出責任仍然較重，具有均衡性功能的轉移支付占比偏低，對緩解地方財政困難效果比較有限，不利于形成優勢互補、高質量發展的區域協調發展格局。

二是支撐綠色發展的有效性有待提升。綠色是全面實現現代化的重要體現。提供更多優質生態產品需要有效發揮財稅體制的綠色發展導向作用。財政支持綠色發展的投入穩定增長機制缺乏，在生態環境保護和治理方面，中央與地方事權和支出責任尚未調整到位?？v向生態補償機制還不健全，對重點生態功能區的轉移支付還難以滿足實際需要，制約了生態產品的有效提供。流域上下游、生態空間緊密相連區域等也未形成健全的橫向生態補償機制，尚未實現有效的生態保護區際利益補償，不利于調動地方積極性；在跨區域生態環境保護方面，中央財政支出責任還不足。這些問題阻礙了生態文明建設，影響美麗中國目標的實現。

三是支撐國家治理體系和治理能力現代化的有效性有待提升。全面實現現代化要求在維護中央權威和集中統一領導的前提下，充分調動地方發展的積極性。而由于目前中央和地方財政事權和財權劃分改革仍在推進過程中，還存在一些不合理、不清晰的問題，事權與財權相適應、支出責任與財力相匹配的財稅體制還不健全。在面臨較大經濟下行壓力的情況下，財政收入新增空間進一步縮小，地方發展經濟和保障基本公共服務的負擔相對更重，財政收支緊張，壓力更明顯。地方財政自給水平的持續下降一定程度上影響了地方積極性的發揮，不利于提高行政效能。

“十四五”時期優化事權和財權劃分的主要考慮

（一）基本目標

科學規范的中央和地方財政關系必須具有清晰的財政事權和支出責任劃分、合理的財力配置和明確的目標導向，事關區域均衡發展和國家長治久安，是建立現代政府治理體系的客觀要求。“十四五”時期，進一步理順中央和地方財政關系，充分發揮中央和地方兩個積極性，應建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。權責清晰是前提，財力協調是保障，區域均衡是方向。權責清晰，要求合理劃分各領域中央和地方各級事權和支出責任，形成中央領導、合理授權、依法規范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式。財力協調，要求形成與承擔職責相適應的財政體制，形成中央與地方合理的財力格局，為各級政府履行事權和支出責任提供財力保障。區域均衡，要求著力增強財政困難地區兜底能力，穩步提升區域間基本公共服務均等化水平。

（二）以政府職能科學界定為基本前提劃分財政事權和支出責任

十九屆四中全會從全面實現現代化的角度對政府主要職能作出了明確的規定，即政府應承擔經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能。這就大體框定了財政應該承擔的事權和負擔的支出責任的總范圍。在中央與地方各級政府間，每一項職能重心設置是有差異的；不同層級政府具體履行的職能重點也是有差異的。經濟調節職能應該主要由中央和省級政府履行，并且中央政府承擔主要責任；市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護是各級政府都應履行的職能，中央和省級政府應承擔更多責任，其中，中央政府應著重承擔全國性、跨區域相關事務的責任。同時，地方各級財政實際承擔的支出責任范圍的確定也必須堅持正確處理政府與市場、政府與社會之間關系的基本前提，迫切需要厘清哪些是政府必須承擔的責任，哪些應該交由市場、社會來承擔以實現更高效率。

（三）堅持中央集權與地方適度分權相結合

從國際比較看，各國中央與地方財政收支劃分比例差異性很大，并不存在相對統一的劃分標準。一國中央與地方收支劃分關系的形成受到政治、經濟、社會、歷史、文化等多方面因素的影響，并且隨相關條件變化而不斷演變。我國作為具有長期集中治理歷史與傳統的單一制國家，集權是現階段財政體制的必然選擇，具有一定歷史必然性和現實合理性，這是財稅體制改革不可動搖的基本制度前提和給定約束條件；但考慮到大國經濟中區域發展不平衡的現實需要，以及多級政府職能合理配置的要求等因素，在單一制國家基本框架內進行適當而有限的分權安排，這也是必然選擇。因此，考慮到中國政體、國情等因素，應總體堅持中央集權和地方適度分權相結合的財權分配模式。

（四）中央與地方財政收入格局總體穩定框架下實現財權與事權相適應、財力與支出責任相匹配

一是考慮到中央集權和“十四五”財政收支形勢比較嚴峻等因素，應保持中央與地方財政收入格局總體穩定。維護中央權威和體現中央集權，要求中央財政收入在全國財政收入中占比應維持在相對穩定的水平?！笆奈濉睍r期，經濟潛在增速將進一步下行，加上疫情的延續性影響，經濟穩定增長和財政收入可持續增長壓力較大。在此背景下，財政收支矛盾突出問題緩解的難度較大，區域間財政收入能力差距很難顯著縮小，部分地方特別是縣級財政“保基本民生、保工資、保運轉”的壓力仍會較大，需要中央財政發揮有效的均等化功能。因此，在逐步加強中央財政事權和支出責任，以及更加突出中央財政轉移支付促進財力均衡作用的基礎上，有必要保持中央與地方財政收入格局的總體穩定。

二是在適當增加中央財政事權和支出責任的前提下，優化政府間財權劃分將主要體現為提高地方自有收入對其履行支出責任的保障能力，需要建立健全地方稅體系，相應降低轉移支付比重，促進中央與地方事權、支出責任和財力相適應。按照一級政府的財力應為其實質支配的財政收入的理解，中央對地方的稅收返還、一般性轉移支付中具有彌補縱向和橫向財政失衡功能的轉移支付可以視為地方財力。中央對地方的專項轉移支付大多為中央委托地方履行事權需要的支出，以及體現中央政策意圖的支出，因此，原則上可以看作是中央部分支出責任的體現。據此，中央與地方可用財力和實際支出責任的劃分關系為：中央財力占比為27.4%，略高于其支出責任占比（25.2%）；相應地，地方可用財力占比則略低于其實際履行的支出責任占比。

要實現中央與地方財政事權與財權相適應、支出責任與財力相匹配，一方面應適當增加中央財政事權和支出責任，相應地降低地方財政事權和支出責任。下一步應適度增加中央在全國性、跨區域性協調發展方面的財政事權和支出責任，這將相應提高中央財政支出責任所占比重，同時大部分專項轉移支付也將直接轉變為中央財政本級支出，相應地，將推動一般性轉移支付比重提高。另一方面，伴隨地方稅體系的建立健全，地方財權得以加強，地方的財政事權和支出責任應更多地由自有財政收入來保障，這將同時降低轉移支付比重。

三是應結合稅收制度改革和稅收政策分步調整中央與地方財權劃分。根據事權和支出責任劃分的調整，適時優化主要稅種的收入分享比例，包括增值稅、企業所得稅的分享比例。在完善分稅制的基礎上運用轉移支付手段調整財力與支出責任，應更加突出轉移支付的均等化功能，“十四五”時期應大幅提高均衡性轉移支付的比重。綜合考慮適當加強中央財政事權和支出責任，規范和減少中央與地方共同事權，以及通過提高地方自有財政收入比例來加強地方財權，預期“十四五”末期中央與地方財政收支劃分比例將調整如下表所示：

表1 中央與地方財政收支劃分比例的預期目標 單位：%

建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系的對策建議

（一）形成權責清晰的中央與地方事權和支出責任劃分格局

一是盡快明確知識產權保護、養老保險等方面的事權和支出責任劃分。知識產權保護方面，應著力加強全國一體的垂直管理體系建設，中央財政承擔主要事權和支出責任，省級財政承擔次要事權和支出責任。養老保險方面，應以實現基本養老保險全國統籌為目標，分階段逐步過渡到由中央財政兜底全國基礎養老金支出，實現基本養老保障的均等化?？鐓^域生態環境保護方面，應根據生態文明建設形勢的變化，適時進一步完善中央與地方事權和支出責任的劃分，合理確定中央和地方共同事權，規范共同承擔的支出責任。

二是以實體化和法制化為重點深化事權和支出責任劃分改革。各級政府應通過實體化的方式直接承擔相關事權和履行支出責任，根據不同領域事權劃分合理配置機構和人員，統籌推進規范垂直管理體制和地方分級管理體制改革，做到上下貫通、管理高效，明確省及省以下政府在相關事權方面的支出、決策、執行和管理、監督等責任。應完成中央與地方財政事權和支出責任劃分的法制化任務，保證事權劃分的穩定性和連續性。在憲法中明確事權劃分原則，對中央事權、地方事權、共同事權和委托事權等作出原則性規定，并以此為指導，完善具體領域的有關法律法規。

三是加快推進省以下財政事權和支出責任劃分改革。配套推進交通運輸、科技、教育、醫療衛生、公共文化、生態環境、自然資源等領域省以下事權和支出責任劃分改革?？茖W把握城鎮化發展對行政區劃設置的新要求，匹配調整省與市縣之間的財政事權和支出責任劃分。將基本公共服務的決策、監督和支出責任重心向省級政府上移，適度加強省級政府在維護本地經濟社會協調發展、防范和化解債務風險等方面的責任。同時強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任，承擔基本公共服務的管理和執行等責任。

（二）完善中央與地方財力協調的財政體制

一是進一步調整完善分稅制體制。在消費稅收入尚未完全劃歸地方和房地產稅體系尚未健全的前提下，應保持增值稅收入中央與地方5∶5分享比例不變。在消費稅收入全部劃歸地方的情況下，需要提高增值稅收入中央分享比例至75%，這既能保證收入格局基本穩定，也有助于消除因增加本地分享的增值稅收入而產生的地方保護動機，從而有利于促進全國公平競爭市場環境的建設。在地方稅體系健全后，可積極探索逐步將企業所得稅劃歸中央，這更符合企業所得稅的流動性和順周期特點。

二是合理劃分稅收管理權限。按照“中央立法為主，地方立法為輔，中央、地方分稅分級管理”原則劃分稅收管理權限。稅基由中央統一規定，事關全局性的稅種的立法權、開征停征決定權、稅目稅率調整權等應集中在中央。先擴大地方財政稅收征管權，包括賦予地方稅種的開征、停征、調整稅率和減免稅權，以及在中央統一指導下，對具有區域性特點的稅源開征新稅種的權力；再逐步探索完善立法權，實現部分地方稅稅權的適當下放。

三是完善和優化財政轉移支付制度，建立功能明確、互不交叉的轉移支付框架。一般性轉移支付定位于均等化功能，即彌補縱向和橫向財政失衡；專項轉移支付側重于政策性功能，實現中央政策意圖和中央委托地方事務?？紤]不同地區實現基本公共服務均等化的能力和承擔主體功能定位的差異，及時調整完善一般性轉移支付尤其是其中均衡性轉移支付的分配方法，精準反映基本公共服務成本差異。應大幅提高均衡性轉移支付比重，到2025年，均衡性轉移支付占全部轉移支付的比重應提高10%—50%以上。進一步規范專項轉移支付，緊扣國家發展戰略和地方實際需要，著眼重要領域和薄弱環節，支持地方落實中央重大決策部署；探索建立專項轉移支付資金的統籌使用機制。以服務于人口自由流動和促進人的全面發展為目標，推進轉移支付“跟著人走”的相關機制，加大資金分配的常住人口因素的權重。

四是加快推進省以下收入劃分和完善省以下轉移支付制度。指導各地按照分稅制原則科學劃分地方各級政府收入，調動積極性、保證基層有穩定收入來源。各地可結合實際靈活調整不同稅種收入的省以下劃分比例，形成與支出責任大體匹配的財權配置。考慮到省級政府具有更強的財政資源調配能力，應督促省級政府切實擔負起“三保”主體責任。加快完善省以下轉移支付制度，上導建立均衡性轉移支付機制，推動財力向困難地區和基層傾斜，逐步建立基層“三?！遍L效機制，提升省域范圍內地區之間財力均衡水平。

（三）增強財政促進區域均衡的基礎保障作用

一是健全基本公共服務保障基礎標準的動態調整機制。按照保障人民群眾基本生活和發展需要，兼顧財力可能的要求，合理制定基本公共服務保障基礎標準，確?；A標準的統一性、科學性和動態調整性。根據地區財力差異狀況和各項基本公共服務的屬性，規范共同財政事權的支出責任分擔方式，加大中央財政對困難地區的傾斜力度。地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，可因地制宜制定高于國家基礎標準的地方標準，并由地方自行承擔所需資金。

二是增強中央財政對財政困難地區的兜底能力。在充分考慮地區間支出成本因素的基礎上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區間，提升地區間財力均等化水平。加強中央財政對貧困地區、農產品主產區、生態功能區、特殊類型地區等財力缺口的彌補，加大一般性轉移支付力度，增強財政困難地區兜底能力，確保政權運轉、民生保障和基本公共服務供給。

三是加強橫向轉移支付對區域協調發展的促進作用。支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略、黃河流域生態保護和高質量發展等重大區域戰略實施，鼓勵地方以健全區域間生態補償機制為重點，建立協同開展生態環境治理和保護的規范化、機制化的橫向轉移支付制度。提高對口支援等中國特色橫向轉移支付的制度化、規范化水平，盡快明晰對口支援作為橫向轉移支付的法律地位，建立資金籌集和使用機制，規范啟動與退出機制，以更好發揮“政治動員”“集中力量辦大事”的制度優勢。