在順應趨勢中優化沿江城市群區域治理機制

張婷

習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求要建立“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，培育發展現代化城市群不僅是國家戰略，更是未來城市發展的變革方向和主要趨勢。沿長江城市群建設是我國區域經濟研究中非常重要的方向之一，科學處理沿江城市群之間的關系，建立立體化城市群體系，需優化沿江城市群區域治理機制，構建運行有效、融合一體的城市群協調發展新機制，培育城市群發展的內生動力和可持續發展能力。

長江經濟帶高質量發展是習近平總書記多次在長江經濟帶座談會上的明確要求，也是十九屆五中全會精神的要求。長江經濟帶的沿江城市群是包含長三角、長江中游和上游的多個城市群的聚合帶，目前除長三角城市群外，長江中游和上游城市群的總體發展還處在構建框架階段，城市群內部有不少中小城市圈和中小城鎮，他們之間的有機聯系尚待健全，形成大城市圈要求的錯位發展、分工協同、融合一體新格局尚待培育。

一、優化沿江城市群區域治理機制的背景

區域治理是治理能力現代化的內容和方向之一，其根本目標在于通過合理配置區域內公共資源，更好地滿足地區經濟社會發展和當地居民的生活生產需要。黨的十八大以來，中國區域治理在經濟體制改革和政府轉型的雙重背景下發生了深刻變化，呈現出積極順應經濟新常態的良好趨勢，沿長江城市群作為中國區域治理中非常重要的一個版塊，在社會開放度不斷提升的新背景下，更應該順應趨勢，優化沿江城市群區域治理機制。

優化沿江城市群區域治理機制是高質量建設長江經濟帶建設的要求。2018年，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會上就明確強調“新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破......加強改革創新、戰略統籌、規劃引導，以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展。”他要求要正確處理好長江經濟帶建設的“五個關系”，要求“有關部門和沿江省市要認真貫徹落實黨中央對推動長江經濟帶發展的總體部署和工作安排，加強組織領導，調動各方力量，強化體制機制”“強化體制機制”是黨中央對推進長江經濟帶發展的重要部署和工作安排之一。

優化沿江城市群區域治理機制是國內城市群協調發展的要求。按“弓箭理論”分析，我國的四大城市群，‘箭頭是長三角城市群，‘弓的左右兩端分別是粵港澳大灣區城市群和京津冀城市群，‘箭尾是成渝城市群。“弓箭”的“箭桿”是長江經濟帶。從長江經濟帶上游的宜賓、瀘州，到中游的萬州、宜昌、荊州等城市，無疑是這“箭桿”的重要支撐。這些重要節點城市分別分布在成渝城市群、長江中游城市群這兩個大型城市群中，其本身又形成了宜賓-瀘州、萬州-達州等城鎮人口密集區和宜昌長江城鎮聚合帶，這些重要節點城市的協調發展水平和程度直接影響了這支“箭桿”的質量。

二、優化沿江城市群區域治理的重大意義

作為西部大開發的重要平臺，長江經濟帶發展的重要支撐，近年來長江中上游地區的中小城市實現了快速發展，但也存在一些問題值得深思：西部大開發戰略推進過程中，廣大的中西部地區如何更快更好地融入國際，實現全球化？如何發揮長江經濟帶中上游的沿線城市的功能，使之成為西部大開發的重要支撐點和東西部結合的聯結點。

優化沿江城市群區域治理有助于國家整體戰略推進。城市以城市群的方式發展已經是經濟發展的重要引擎，也是今后國家戰略的主要推進方向，“十四五”時期城市孤立地發展的概率基本為零。培育發展中西部城市群，是國際國內“雙循環”的必然趨勢。但目前中西部地區發展相對滯后，中西部城市群發展情況并不太好。國務院發展研究中心大數據宏觀課題組、百度地圖慧眼團隊，通過時空大數據對綜合聯系度、集聚度、中心度的分析研究，識別出中國17個城市群，與“十三五規劃”的19個城市群相比，其中15個城市群基本一致（綠色字符）。但規劃中城市群的范圍比大數據反應的實際城市群范圍要更廣，特別是長江中游城市群中各城市間的實踐聯系較弱，尚不具備成為整體城市群的條件，成渝城市群和長株潭、武漢城市群之間出現了“隱形塌陷”。造成這種情況的一個重要原因是長江中上游沿岸城市的功能并未得到有效發揮。

優化沿江城市群區域治理有助于實現區域協調發展。讓我國的廣大西部地區更好地融入長江經濟帶建設，打造西部內陸開放新局面是十四五時期區域經濟發展的重要趨勢。

優化沿江城市群區域治理有助于重塑沿江城市價值。和京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大世界級城市群相比，長江中上游城市群區域之間聯動能力弱、定位雷同，各大城市之間的互動能力尚弱，城市群的輻射帶動效應較小。以長江上游的成渝城市群為例，該城市群的產業主要集中在電子和汽車行業，其占比超過了該城市群產業總量的50%，而京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群先進制造業、通信產業、高新技術類產業占比較大。造成這種差距的主要原因在于，長江中上游城市群內部的次級城市群定位并不清晰，其次級城市群向功能城市群、市場化主導和開放型城市群轉變的路徑也較模糊，這些次級城市群之間的優惠政策、重復競爭。

三、優化沿江城市群區域治理機制的具體路徑

（一）創新政府合作機制

一是考慮通過國家政府機構的協調在已有的區域合作基礎上，建立統籌一體的辦公組織，以成都、重慶兩市主導，綿陽、樂山、南充、宜賓、瀘州、永川、涪陵、萬州等重要節點城市積極參與的成渝城市群建設協調組織，由此模式可以進而形成中央和區域雙重協調的區域合作組織模式。

二是建立每年定期召開的成渝城市群市（區）長聯席會議制度，通過定期集中會議式的座談，研究決定區域合作規劃，協調推進區域合作的重大事宜，并根據合作的新精神調整合作章程的相關內容，其作出的決策對區域內各政府應具有普遍的約束力。

三是在成渝城市群發展聯席會議下，設立日常事務處理協調機構和日常事務管理辦公室，方便對合作事項的進展展開協調推進，進一步協調有關單位共同起草相關合作計劃書，并及時向相關機構遞交合作項目進展報告以及進程中的相關建議意見等。

四是合作雙方有責任監督相關主管部門的協商和銜接工作的落實情況，在具體項目實施計劃提出后，緊隨其后的相關政策修訂、詳細合作進程、具體工作方案和細節等的落實工作同樣不可忽視，這些往往是決定政府間合作項目是否能夠實現的關鍵，所以對已經達成合作意向的簽約合作項目，各個合作方有責任繼續跟蹤和協調落實。

（二）創新要素市場機制

一是建立信息對稱的人員就業制度和戶籍、教育、養老、醫療等相關配套措施，建設一體化城際制度進程，確保信息無差別輸出，打造無差異的區域整體環境。

二是進行資源要素盤點。在自然資源要素方面，讓各地的自然資源要素能自由流動，提高資源的利用效率，促進整體的轉型升級;在生產資源要素方面，地方政府要在充分考慮到成渝地區不同產業發展狀況以及其生產資源的擁有覆蓋程度的基礎上，因地制宜的制定相關經濟資源政策，重點扶持特定區域和重點行業躋身國際與國內先進或發達行業。

三是建設統一的人力資源系統。要建立人才的自由流動機制，聯合城市群內各高校加大人才培養投資;加強人才交流，開展高層次專業技術人才的交流、互訪，擴大繼續教育的合作、培養領域，形成優勢互補;擴大成渝兩地和區域內公務員交流活動的領域和范圍，實行城市間干部交流掛職制度，交流經驗、取長補短。

（三）創新利益協調機制

一是完善生態保護補償機制。建立城市群生態保護補償機制以及建立生態成本共擔和利益共享機制。構建并實施長江下游對中上游的資源與生態補償機制，建立生態重構的專項資金，主要用于治理長江流域中跨區域所產生的環境和生態問題。建立和完善城市群的環境保護工作交流和情況通報制度，聯合制定區域生態建設和環境保護合作計劃，加強環境監測合作，準確完整地掌握區域環境質量及其動態變化趨勢。

二是構建產業協同創新基金。可以借鑒長江三角洲產業協同創新模式，由成渝兩地共同出資設立專項基金用于促進產業協同和創新發展，并且設立相關的委員會負責基金的使用。該項基金主要用于高新技術產業如新材料、新能源、航空航天等產業的研發與經營，或者投資于有關科研機構作為其研究經費，為成渝城市群產業協同創新提供資金支持，鼓勵高新技術的發展，優化創新環境，切實對成渝城市群產業轉型升級起到推動作用。

三是公共基礎設施系統共建。對成渝城市群現有的公共基礎設施進行進行優化配置，納入地方政府間合作支持系統。打造網絡化的交通通訊、智能化的信息網點和全覆蓋的整體醫療衛生建設，加強區域內資源合理配置和有效利用，形成成本共擔、利潤共享機制，支持區域內公共基礎設施資源利用方式向深度轉換。

（作者單位：中共重慶市萬州區委黨校）