養老服務財政保障資金績效評價

王曉潔

【摘 要】 “十四五”時期我國將步入中度人口老齡化社會，人口老齡化要求加大養老服務財政保障支出。黨的十九大提出“全面實施績效管理”，要求提高財政支出效率。文章基于X省24個縣的調查數據，采用實地調研法，對養老服務財政保障資金進行了績效評價，發現存在以下問題：政策落實不精準，影響了績效目標的實現;財政支出進度慢，當年資金使用率低;民營養老機構發展慢，體制障礙尚未消除;配套性措施缺失，社會資本參與度低。為此，提出了以下建議：規范項目管理，強化政府頂層設計;多渠道增加養老服務設施，鼓勵社會資本參與;打通養老服務領域“痛點”“堵點”，提升養老服務市場活力;優化項目結構，完善補貼辦法;加強項目績效考核，提高財政資金使用績效。

【關鍵詞】 人口老齡化; 養老服務; 財政保障資金; 績效評價

【中圖分類號】 F812? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）10-0002-07

一、引言

2020年X省老年人口占總人口的比例為18%，基本進入中度老齡化社會，預測2025年將進入重度老齡化社會。老齡化形勢嚴峻，為應對人口老齡化帶來的挑戰，必須加快養老服務體系建設。2016—2018年X省級財政共安排對市縣養老服務體系建設補助資金103 500萬元，其中一般公共預算安排37 680萬元，福利彩票公益金安排65 820萬元。養老服務體系建設資金主要用于養老服務機構建設補貼、居家和社區養老服務設施建設補貼、養老服務機構運營補貼、農村互助幸福院建設補貼、經濟困難的高齡失能老年人養老服務補貼、養老服務機構綜合責任保險補貼、養老護理人員一次性補貼、“愛心護理工程”示范基地和星級養老服務機構獎補、養老服務信息化建設補貼和社會辦養老機構貸款貼息。為了深入貫徹落實黨的十九大“全面實施績效管理”的要求，提升財政支出績效，本研究選取X省11個市、兩個區，每個市選取兩個縣，共24個縣（市、區）開展養老服務財政保障資金績效評價。

二、養老服務保障資金績效評價指標體系構建及結果

（一）績效評價指標體系設置情況

結合《X省部門工作活動績效評價指標框架體系》和《X省項目支出績效指標框架體系》總體要求及相關性、重要性、可比性、系統性、經濟性原則，緊密結合養老服務體系建設活動特點，構建了三級績效評價指標體系（見圖1）。

該指標體系包括：（1）設置一級指標4個，包括項目立項（30分）、項目過程管理（20分）、項目產出（36分）、項目效果（14分）。（2）設置二級指標10個：項目立項的規范性（8分）、項目績效管理科學性（12分）、項目資金落實（10分）、項目業務管理（10分）、項目財務管理（10分）、養老服務覆蓋面擴大（8分）、養老質量水平提升（14分）、養老補貼政策落實（14分）、養老能力提升（4分）、社會滿意度（10分）。（3）設置三級指標33個，分別是項目設置、機構設置、人員設置、制度保障、機制保障、技術保障、上級補助資金到位率、本級補助資金到位率、補助資金到位及時率、當年資金使用率、實施方案、年檢年報、項目管理、績效管理、監督檢查、資金管理、制度管理、財務核算、公開公示、農村互助幸福院服務覆蓋率、居家養老服務中心街道服務覆蓋率、護理型養老床位占比率、不能自理特困人員集中供養率、養老護理服務能力建設、愛心工程星級養老機構建設、養老服務信息化平臺建設、符合條件的養老機構責任險補貼到位率、居家養老服務中心建設補貼到位率、養老機構一次性建設和運營補貼到位率、經濟困難高齡失能老年人養老服務補貼到位率、機構養老能力增長率、社區養老能力增長率、受益群體滿意度。

（二）績效評價結果分析

1.項目立項方面

評價得分24.6分，得分率82%。整體看，項目資金使用基本符合省級確定的資金投向和結構，項目補助資金到位及時率較高（到位及時率在95%以上），加強了項目信息化管理，內部控制管理制度執行較好，制定了一系列養老服務體系政策落實的保障措施。不足之處：項目申報、論證普遍不充分;人員培訓制度缺失，培訓工作不到位;當年資金使用率低。

2.項目過程管理方面

評價得分18.5分，得分率92.5%。整體看：一是業務管理比較到位。能夠認真落實上級養老服務體系建設政策要求，按時對非營利性養老機構開展年檢，建立了日常監督檢查機制，并聯合消防、食品監管等部門對養老服務機構定期監督抽查，重視項目績效管理，對上級補助資金均按要求設立了績效目標、績效指標。二是財務管理比較規范。制度健全，核算準確，撥付手續完備，公開公示制度執行較好。不足之處：績效評價開展較慢，雖然確立了績效目標、績效指標，但多數縣（市、區）并沒有規范性開展評價。另外，個別縣對養老服務體系建設資金管理使用政策掌握不準，導致發放使用不夠規范。

3.項目產出方面

評價得分25.4分，得分率70.6%。整體看，涉及養老服務體系建設產出的3個二級指標，“養老補貼政策落實”得分率最高（97%），主要是各項補助政策落實到位及時;“養老覆蓋面擴大”“養老質量水平提升”兩個指標得分率較低（得分率分別為46.5%、58%），主要是2017年之后互助幸福院建設進展不快，居家養老服務中心覆蓋面不廣，護理型養老床位占比較低，愛心工程、星級養老機構建設、養老服務信息化平臺建設急需加強。

4.項目效果方面

評價得分12.8分，得分率91%。整體看，三年來該省養老服務體系建設效果比較明顯，養老能力得以提升，從重點評價的24個縣（市、區）情況看，15個縣（市、區）養老床位數量逐年提高。從社會滿意度問卷調查情況看，養老服務機構對該省養老服務體系建設支持政策表示滿意，入住養老機構老年人對養老服務質量基本滿意。不足之處，各地工作開展不平衡。評價中發現，有9個縣區養老床位數量沒有增長（其中兩個為負增長），近一半縣（市、區）社區居家養老服務機構增加數量為0。

三、養老服務財政保障資金績效評價中發現的問題

（一）政策落實不精準，影響了績效目標的實現

1.養老服務體系預算資金項目申請不精準

調研發現，有些縣（市、區）項目論證不充分，項目預算不精準，多申請資金現象較為普遍。預算不精準導致養老服務建設工作較為被動，只是根據上級資金下達情況開展工作，不能預判養老服務機構資金需求情況，最終導致資金出現大量結余，或者出現個別補貼無法發放的情況。究其原因：一是養老服務管理人員對養老服務政策理解不到位，比如有的縣2018年申請“養老護理人員一次性補貼”時認為公辦養老機構的護理員也應該享受補貼，實際上該項補貼只是針對民辦非營利養老機構發放，導致該項補貼申請比實際需求數大;二是管理部門相關人員存在“懶政”思想，如2018年文件規定，對發放的“經濟困難失能老年人養老服務補貼”需要聘請第三方進行評估，但有的縣干脆沒有申請這項資金，導致符合條件的老年人無法享受該項福利。

2.資金支出和發放標準不規范

主要表現為：（1）資金支出超范圍。如把申請的本應該用于民辦養老機構的補貼用于公辦養老機構建設，而政策規定只對民辦養老機構提供補貼。（2）發放依據不正確，補貼標準不細化。政策要求運營補貼應該按照養老機構實際入住床位數進行發放，但是一些縣市沒有嚴格依照省級規定發放養老服務機構運營補貼，不是按照養老機構實際入住床位數發放，而是按照工人工資、水費、電費等因素發放。（3）擅自提高或降低支出標準。調研中發現，對于養老服務機構綜合責任保險補貼，個別縣沒有嚴格執行省定補貼標準（每個保險年度每床補貼80元），有擅自提高或降低標準現象。（4）養老服務體系資金發放標準不清晰。文件規定省級財政對新建面積不低于200平米的農村互助幸福院給予20萬元～80萬元的一次性補貼，彈性空間太大，有的縣不考慮實際建筑面積，實行按同一標準進行補貼。

（二）財政支出進度慢，當年資金使用率低

養老服務體系補助資金支出進度慢，當年資金使用率低是普遍性問題。調研組調查的24個縣區，只有三四個縣區的當年資金使用率達到了90%，其余各縣財政支出進度平均僅為56%，甚至有的縣當年資金使用率為0%。當年資金使用率低會造成當年資金閑置，影響財政資金使用效益的發揮。究其原因：一是各種管理因素導致相關管理部門未及時開展資金申請、審核、發放工作。工作進度緩慢，導致養老服務體系建設資金存在滯后一年或兩年發放的情況。如有的縣反映，由于民辦養老服務中心接受建設補貼后必須提供發票給民政部門，可是財政和稅務均無法開票，導致補貼遲遲不能發放。二是縣級民政部門存在“寧愿多申請不能少申請”的心理。由于縣級資金申請時對本地養老服務體系補助資金預算不準確，導致申請數額多，實際發放需求量小，資金結余較多，降低了資金整體支出率。而且即使資金無法支出完畢，財政部門通過盤活資金也會增強基層的財力，所以對基層部門來講“多申請”是其最佳決策機制。三是項目招投標程序環節較多，耗時較長。養老服務工程項目建設由于招投標等各種原因耽誤工期，無法驗收、無法結算，資金難以及時支付。四是機構調整，熟悉業務的人員調離崗位。調研中發現民政部門正在進行機構調整，熟悉業務的人員調離原工作崗位，新接手人員業務不熟悉，對相關政策缺乏理解，導致資金未能及時支出。

（三）制度設計不完善，執行效果不明顯

1.養老護理人員的補貼條件、補貼標準不合理

個別補貼項目在制度設計時考慮不夠全面，影響了實際執行效果和工作效率。養老護理人員工作辛苦，但是普遍薪酬較低，因此需要財政補貼予以補償。目前X省的補貼方式是對符合條件的護理人員給予2 000元～3 000元一次性職業資格補貼。該省規定了嚴格的補貼范圍、補貼條件和補貼標準，但實際工作中能夠達到省級規定條件、享受補貼的護理人員較少。從基層實踐來看：一方面，養老機構護理員平均年齡50～60歲，文化水平大多達不到專科水平，因此拿不到此項補貼;而具有國家專業資格證書的年輕護理員，在基層工作1～2年，獲得護理員補貼后大多跳槽到高端養老機構或者大城市工作，導致高端護理人才流失。另一方面，補貼標準嚴苛。據基層反映，政策規定“需要取得國家人力資源和社會保障部頒發的職業資格證書”，而在實踐中人力資源部門已經停止了此項培訓工作，所以很多取得民政部門頒發的培訓證書的護理人員無法取得補貼，影響了護理人員的工作積極性。

2.老年人補貼發放工作量大，效率低

政策規定，對低保家庭中60周歲（含）以上失能、半失能老年人按照月人均100元標準給予養老服務補貼。但在補貼發放過程中，需要人工篩查經濟困難老年人，增大了工作人員的工作量。人工篩查難度較大，具體流程如下：首先，將失能、半失能名單人員與最低保障信息系統中人員進行比對，但是最低保障信息系統中是以戶為單位進行登記的，因此若名單人員與系統中人員不一致時，還需要核對失能、半失能老年人與系統中人員關系，以確定此人確實為經濟困難老年人。其次，對于自然減員情況，需要對名單進行一次人工篩查。最后，如果考慮重度殘疾人護理補貼、工傷保險生活護理補貼、高齡補貼等因素，經濟困難老年人補貼發放需要工作人員人工核查3～4次，增大了工作量，發放效率低下。究其原因，主要是針對困難群體的補貼項目多、散亂，缺乏資金整合，政策銜接困難，加之信息化手段落后，沒有相應的信息系統支持，加大了基層工作人員的“無效”工作量。基層工作人員必須付出百倍的精力進行反復篩查，偶爾出現漏篩情況，被審計發現還得接受處分。

3.對老年人的補貼方式大多無法按政策規定執行

政策規定，對經濟困難的高齡老年人養老服務補貼的發放主要通過政府購買服務方式實現，或以代金券形式發放給服務對象或養老服務機構，特殊情況也可結合本地實際發放現金。但在調研中筆者發現，90%以上縣區的該項補貼是以現金形式發放的，出現了“特殊”變“一般”現象，開展政府購買服務的很少。

（四）社會辦養老機構發展慢，體制障礙尚未消除

1.“短缺”與“閑置”并存的結構性矛盾

從X省社會辦養老機構的整體情況看，存在規模小、品牌效應不強的特點，尤其是“閑置”與“短缺”并存的結構性矛盾。說閑置，調研中發現X省養老機構的床位使用率為40%～50%;說短缺，指的是收費低、服務質量好的養老服務機構“一床難求”。這反映了養老服務機構的供給和老年人的實際需求存在供需偏差。究其原因：一是X省老年人的平均收入較低，尤其是農村老年人收入更低，難以滿足養老服務支出的需要;二是從養老服務機構收費水平看，他們普遍反映收費較低，基本上只能實現收支平衡。二者結合不難發現，收費低、服務質量好的養老機構出現“一床難求”，而大部分養老機構床位空余率又較高。

2.面臨“融資難、培訓難、發展難”困境

此次調研專門針對養老服務機構做了問卷調查，一個開放性問題是“目前您急需政府為您解決的事情是什么”。2018年X省出臺了多項財政補貼政策激勵社會辦養老機構的發展，但機構還是反映“不解渴”，在關鍵問題上無法獲得政府有效幫助。

一是融資難。養老服務機構所需建設資金前期投入大，需要銀行貸款支持。2018年該省對養老服務的十項補貼之一為“社會辦養老機構貸款貼息”，可是調研中發現實際沒有一家社會辦養老機構能夠享受該項補貼，其原因在于社會辦養老服務機構沒有足夠的抵押物，無法滿足銀行所需要的貸款抵押條件，根本無法從銀行獲得貸款，所以也就無法享受該項補貼。

二是培訓難。護理人員無法獲得正規的護理培訓，導致一方面政府的補貼無法落地，另一方面無法達到國家文件規定“持有國家職業資格的養老護理員占養老護理員總數比例不低于30%”的要求。本來養老服務機構就存在護理人員短缺以及素質不高的問題，急需通過培訓提升素質，可是卻出現了“培訓無門”的現象。

三是發展難。主要表現為消防改造缺乏資金支持，在規劃建設、土地審批、融資信貸、優惠政策等方面存在難辦的問題。

（五）公辦養老機構和“醫養結合”體制改革不到位

1.公辦養老機構管理體制改革進展緩慢

公辦養老機構的改革方向是“公建民營”。由于“公建民營”具體運作機制缺乏明確的政策指導，政府和市場職能界定不清晰，導致公辦養老機構管理體制改革進展緩慢，并未按照“公建民營”的改革思路引進市場機制進行運作。調研中重點抽查了24個縣（區）的公辦養老機構，發現公辦養老機構普遍存在資源閑置、浪費問題，實際床位利用率平均為30%～40%，有不少地區的公辦養老院甚至出現工作人員大于所供養老年人的情形，比如某縣11個工作人員服務7個老年人。

2.“醫養結合”機制建設滯后，推廣經驗不足

“醫養結合”尚未形成有效推廣的經驗模式，機制建設明顯滯后。目前X省的“醫養結合”主要有四種模式，即大的養老機構內設醫療門診、醫療機構開設養老服務機構、養老服務機構和醫院簽約、養老機構和醫療機構建立聯合體，其中養老機構和醫院簽約是普遍形式。調查中發現，雖然很多市出臺了“醫養結合”的文件，甚至有的縣級層面也出臺了文件，但總的來講還處于“形式大于內容”階段，諸如養老床位和醫療床位互相轉化，在醫保結算和慢性病程序審批等事關老年人切身利益方面未真正做到“融合”發展。

（六）配套性措施缺失，社會資本參與度低

按照X省《“十三五”老齡事業發展和養老體系建設規劃》，到2020年全面建成以“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的養老服務體系，明晰了居家、社區和機構養老之間的關系，三者之間的比例為“9073”，其中“居家養老”占90%，“社區養老”占7%，“機構養老”占3%。但調研中發現，制約養老服務目標實現的因素較多，相關配套性措施缺失是一個突出問題，主要表現為：

1.居家養老所需的養老服務信息化建設滯后

2018年X省養老服務體系建設資金的十項補貼之一為“養老服務信息化建設補助”，但是2018年養老服務信息化建設補助資金實際支出為零。雖然各市都建立了12349平臺，但實際利用率不高，也沒有真正在就餐、就醫、緊急求助等生活照料與醫療服務以及精神關愛服務等方面發揮“智慧養老”的作用。如何實現信息化養老服務與相關實體服務有效對接、融合是今后的努力方向。

2.居家和社區養老服務機構發展不足

2018年十項補貼中包括“居家和社區養老服務設施建設補貼”，調研的24個縣區居家養老服務中心的覆蓋率在60%左右，但調研發現大多居家養老服務中心、社區老年人日間照料中心沒有開展活動，形同虛設。即使開展比較好的地區，也只是能滿足老年人的部分需求，大多無法提供相應的配餐服務。究其原因，主要是社區養老服務設施提供不足。調研中發現，對于新建設小區，雖然在規劃審批時包含了養老服務配套設施，但竣工驗收時95%以上小區養老服務配套設施都沒有達到標準（或是沒有建設，或是建設面積不足），但照樣能通過驗收，民政部門無法參與驗收管理，導致即使不符合規定，也能照常驗收交工，反映了部門之間的協調配合機制不夠。

3.社區養老服務中心運營方面社會資本參與不足

目前95%的居家和社區養老服務中心是由政府管理運營的，X省僅對社區居家養老服務中心進行建設補貼，而后期的運營缺乏經費保障，即使社會資本進入這個領域，其利潤增長點在哪里？如果這些問題不能有效解決，未來社區養老服務中心的有效運營將成為難點。

（七）滿足農村老年人的養老服務需求路徑不清晰

農村互助幸福院是滿足農村老年人養老服務需求的載體。但調研中發現，除少數較富裕的地區農村互助幸福院正常運營外，大多數農村互助幸福院實際利用率不高，處于閑置浪費狀態。X省2015年農村互助幸福院服務覆蓋率就已達到75%，2018年為78%，有些縣已不再新建幸福院。一方面，由于省級財政資金補助只考慮到幸福院建設問題，未考慮到實際運營費用，村集體無法支撐后期的運營;另一方面，從幸福院的功能定位看，是由較年輕的、身體好的照顧年長的、身體差的，實現互助、合作養老，但不能解決失能、半失能老年人的養老問題。因此農村老年人的養老服務供給目前還是一個空白，如何滿足農村老年人的養老服務需求，路徑不清晰。

四、完善養老服務財政保障資金使用的政策建議

（一）進一步強化政府在養老服務領域的頂層設計

首先，政府要在養老服務的宏觀領域啟動“大手筆”建設項目。針對X省基本養老服務的城鄉覆蓋面低、質量不高、養老護理人員短缺，社會辦養老機構規模小、品牌效應不足，以及管理、籌資和服務提供等存在制度碎片化的問題，需要政府打造高水平、高標準、示范性、引領性養老服務項目，撬動更多社會資本投入養老服務產業發展，盤活閑置養老服務設施，在增加養老服務有效供給等方面加強頂層設計。其次，制定養老服務領域的政府清單。政府清單其實是明晰政府和市場在養老服務領域的界限，基本養老服務的清單清楚了，再對照清單對接政府的投資機制，然后通過政府服務購買的方式激活市場。遵循這種思路，政府在養老服務領域的功能一方面是補市場“缺位”，另一方面是培育養老服務市場，充分調動市場主體的積極性，為市場主體的培育掃清障礙，解決影響養老服務市場的“痛點”和“堵點”。

（二）完善系列配套性措施，提升智慧養老服務水平

1.多渠道增加養老服務設施有效供給

一是新建小區必須根據規劃要求和建設標準，配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，民政部門要參與評審驗收。對于竣工驗收時養老服務設施沒有按照規劃建設，或者減少面積的均不能合格驗收。已經交付使用的養老服務設施，由民政部門履行監管職責，確保養老服務用途，避免另作他途。二是對老舊小區可以通過政府回購、租賃等方式補上養老服務設施欠賬。三是拓展存量資源，增加養老服務設施供給。對政府和事業單位的空置房屋，各縣區和街道可允許免費提供給社會力量，供其在社區為老年人開展日間照料、康復護理、助餐助行等服務。

2.鼓勵社會資本參與居家社區養老服務中心運營

居家社區養老服務中心的短板：一是建設不足，二是“運營”沒有有效展開。相比建設不足，筆者認為如何開展有效“運營”是更大挑戰。X省居家養老服務中心的運營主體是街道辦事處，難以有效運營的根本原因是經費保障不足，政府運營為主體的模式難以可持續發展，必須引導社會資本參與社區養老服務。而社會力量參與社區養老服務的提供是以“營利”為前提的。因此政府：一要放寬準入，免費提供養老服務設施，引導社會力量廣泛參與社區養老服務;二要給予社會資本提供社區養老服務在電費、水費等方面的價格優惠，并給予相應的稅費減免;三要優化財政補貼結構。該省規定對居家社區養老服務中心給予建設補貼，下一步可以考慮給予運營補貼。可以規定對開展活動以及能提供日托、全托、助餐、醫養結合、康養服務等功能的居家社區養老服務中心，在一定期限內給予運營補貼，培育社會資本提供社區養老服務走上正途后，財政再取消此項補貼。

3.提高智慧化養老服務水平

X省智慧化養老服務覆蓋面低，服務水平有待提高。該省應該大力推進養老服務的智慧化設施建設，引導和規范發展智慧型養老服務機構和居家養老服務;促進新一代信息技術和智能產品在養老服務領域的應用，推廣遠程智能安防監控等技術，提升照護服務效率。只有不斷完善居家養老服務的基礎設施建設，才能高質量實現X省“居家為基礎”的養老服務目標。

（三）加快養老服務領域的體制機制改革

1.加快建設“醫養結合”領域的部門協調機制

人社、醫保、民政等相關部門要加強合作，協調利益，梳理影響醫養融合的制約因素，支持各類醫療衛生機構與養老服務機構以多種多樣的形式開展合作。對養老機構內設診所、衛生所、醫務室的，可以取消行政審批，實行備案制;醫保管理部門應綜合考慮醫養結合的特殊性，制定相適應的管理政策，確保醫療床位和養老服務床位的相互轉化。同時民政部門要進一步加強對養老服務機構的服務意識，幫助他們開展醫養結合工作（調研中發現很多養老服務機構想開展醫養結合，可是卻不知道應該如何開展）。鼓勵醫護人員到養老服務機構內設醫療機構執業，并在職稱評定等方面享受同等待遇。

2.完善長期護理險制度

X省開展長期護理險試點的地區比較少，只能滿足城鎮職工基本醫療保險的參保職工，而城鎮居民、農村居民等部分弱勢群體被排除在外。今后應積極探索長期護理險基金籌集的可行路徑，建立渠道多樣、來源穩定、個人權利義務對等的籌資機制，爭取把更多的城鄉居民醫療保險的參保人員也納入制度中，享受均等的公共服務。

3.加快推進公辦養老機構改革

一方面，允許公辦養老機構在充分滿足兜底保障需求的前提下向社會開放，并由市縣級有關部門制定收費指導標準;另一方面，大力推進公建民營，今后新增的政府投資養老服務設施原則上均采取委托社會力量運營的模式，提高運行效率和服務水平。公建民營養老機構的價格形成機制，可以養老機構實際成本為基礎，統籌考慮政府投入、經濟發展水平、供求關系和社會承受能力等因素制定和調整養老服務收費。

（四）打通養老服務領域的“痛點”和“堵點”

1.拓寬社會辦養老服務機構投融資渠道

為打破“融資難”瓶頸，暢通貨幣政策傳導機制，要綜合運用支小再貸款等政策工具，引導商業銀行加大對養老服務企業的信貸支持力度;支持養老服務企業發行長期限債券，用于養老機構等投資回收期較長的項目建設;財政繼續提供社會辦養老機構商業貸款貼息。

2.綜合推進“放管服”，解決“發展難”

一是完善“備案制”。建立健全養老機構備案管理制度，預估“許可”改“備案”可能遇到的新情況和新問題。二是建立養老服務行業的綜合監管制度。在“放”的同時，重點監管好養老服務的設施設備、消防、食品的安全，逐步建立全覆蓋、全方位、全過程的監管格局。按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，明確各部門監管職責，建立各司其責、各盡其職的跨部門協同監管機制。三是解決“發展難”。為社會辦養老服務機構提供優質服務，對因未辦理不動產登記、土地規劃等手續問題未能通過消防審驗的養老機構，民政部門應該盡快提請省級人民政府組織有關部門集中研究處理。

3.加強養老服務護理人員隊伍建設

X省護理人員短缺，有證件的護理人員不足30%，嚴重制約養老服務業發展。為此，從長期看，要多渠道擴大養老服務從業人員規模，推動各類院校特別是職業院校設置養老服務相關專業，推進養老服務實訓基地建設;短期看，要建立健全養老護理員培訓機制和繼續教育制度，可以給予養老服務從業人員培訓費補貼，同時加強對養老服務機構負責人、管理人的培訓。

（五）探索滿足農村老年人養老服務需求的新路徑

建議對當前的農村互助幸福院進行分類重組改造。一是現有基礎較好的農村互助幸福院向養老院轉化，保證每個鎮（鄉）至少有1個標準化養老機構，可以考慮引入社會資本采取公建民營方式進行。二是把部分農村互助幸福院打造成居家社區養老服務中心，政府適當提供運營補貼，以滿足正常運營。

（六）提高養老服務的資金支持比例，整合補貼制度

1.提高彩票公益金支持養老服務體系建設的比例

X省的養老服務體系建設資金主要來源于公共財政預算和福利彩票公益金收入，其中福利彩票公益金占主要部分，省級規定福利彩票公益金用于養老服務的比例不低于50%。根據國辦發〔2019〕5號文精神，到2022年要將不低于55%的資金用于支持發展養老服務，因此可以研究進一步提高彩票公益金的比例，建議將政府用于社會福利事業的彩票公益金中不低于60%的資金用于支持發展養老服務。

2.優化財政支持養老服務業發展的支出結構

貫徹2019年國務院《關于推進養老服務發展的意見》要求，對原有的養老服務支持政策做適當調整，建議增加民辦養老服務機構消防安全達標工程獎勵補貼、居家和社區養老服務中心的運營補貼、農村互助幸福院運營補貼，提高養老服務信息化一次性建設的補助標準，修改完善養老護理人員一次性補貼的條件。

3.整合老年人補貼制度，提高發放效率

根據X省實際，整合經濟困難失能老年人補貼和殘疾人護理補貼、工傷保險生活護理補貼、高齡補貼等制度，集中補貼經濟困難高齡、失能老年人長期照護費用;優化養老服務補貼管理，開發軟件，提高發放效率。

（七）深化績效預算管理改革，提升項目績效

1.加強管理人員養老服務政策的業務培訓

養老服務資金支出進度慢、補貼資金發放不規范、預算申請不科學等問題很大程度上是由于管理人員業務不熟悉造成的。所以財政、民政部門應定期組織業務培訓，及時宣講解讀養老服務最新政策精神，提升管理人員業務素質，使之熟悉掌握并深刻領會養老服務政策精神，以便正確理解養老服務政策，提高預算申請的科學性、精準性。

2.規范項目預算編制

進一步改革完善項目申報、審核、審批機制，加強項目可行性研究，加快項目執行進度，減少項目結轉和資金結余，提高項目資金使用績效。

3.預算分配和績效評價結果掛鉤

對于養老服務專項資金兩年還未使用完成的，不再由縣級財政盤活，而是作為扣減項在下一年預算安排時扣除;對于專項資金進展順利完成的要予以一定獎勵，并在下一年度預算安排時體現。