我國綜合交通運輸創(chuàng)新發(fā)展的總體思路和對策建議

夏杰長

摘 ?要：綜合交通運輸體系是現(xiàn)代交通運輸發(fā)展的新趨勢和新方向，是交通運輸現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，是促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展的基礎(chǔ)保障。我國綜合交通運輸體系發(fā)展經(jīng)歷了認知探索、理念形成和基本成熟三個重要階段，取得了非凡成就，是幾代人艱辛奮斗的結(jié)果。我們要遵循“倒逼市場主體主動競爭、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育驅(qū)動運輸服務(wù)融合發(fā)展的核心載體、提升區(qū)域交通協(xié)同能力、綜合運用前沿技術(shù)”這個總體思路，在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)創(chuàng)新、體制機制、投融資政策和新業(yè)態(tài)監(jiān)管等方面不斷創(chuàng)新突破，推進我國綜合交通運輸創(chuàng)新發(fā)展和全面躍升。

關(guān)鍵詞：交通強國;綜合交通運輸;市場競爭;產(chǎn)業(yè)政策;創(chuàng)新發(fā)展

一、前言

交通運輸是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的支撐和引領(lǐng)作用。黨和政府歷來重視交通運輸業(yè)發(fā)展，一直致力于推進交通運輸業(yè)現(xiàn)代化進程。黨的十九大報告提出要建設(shè)“交通強國”，這意味著在新時代，我們要開啟建設(shè)交通強國新征程，完成黨和人民賦予交通運輸行業(yè)的新使命。“綜合交通運輸”是交通運輸?shù)募s化發(fā)展階段，其通過發(fā)揮不同運輸方式的優(yōu)勢，促進資源有效利用、節(jié)約能源和減少環(huán)境污染，逐漸成為當前世界主流的運輸模式。這是交通運輸現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，是促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展的基礎(chǔ)保障。由于各國交通基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展水平等存在較大差異性，綜合交通運輸理論較為薄弱，且涉及復(fù)雜的競合關(guān)系，科學處理綜合交通運輸發(fā)展的各種關(guān)系和銜接融合是頗有難度的挑戰(zhàn)，既要有頂層設(shè)計，又要有前瞻性預(yù)判和切實解決方案。

本文將以黨的十九大報告提出的“交通強國”戰(zhàn)略思想為引領(lǐng)，緊密結(jié)合《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》有關(guān)部署，剖析“十四五”期間綜合交通運輸體系創(chuàng)新發(fā)展中遇到的問題和挑戰(zhàn)，探討各種運輸方式如何按其技術(shù)經(jīng)濟特點分工協(xié)作、銜接融合、連續(xù)貫通和合理布局，科學設(shè)計綜合交通運輸體系創(chuàng)新發(fā)展的總體思路，提出推動綜合交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的對策建議。

二、我國綜合交通運輸?shù)难葸M脈絡(luò)

（一）第一階段（1950-2002）：認知探索期

在這一時期，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴重匱乏，且交通技術(shù)和設(shè)備較為落后，我國建立起分門別類的運輸管理部門，并設(shè)立了隸屬于行政部門的綜合運輸研究所，以發(fā)揮運輸系統(tǒng)效率（發(fā)揮優(yōu)勢及互為銜接）、降低運輸成本和節(jié)約運輸消耗為基本目標，以構(gòu)建合理分工的運輸體系為重點，對各種運輸方式的合理分工與統(tǒng)一運輸網(wǎng)建設(shè)等問題開展了長期研究。這種分部門運輸管理體制發(fā)展對“綜合運輸”造成諸多不利影響，各種運輸方式基本上自成體系、各自發(fā)展，給各種運輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來極大障礙。

（二）第二階段（2003-2012）：理念形成期

這段時期，開啟了大部制改革，綜合運輸?shù)睦砟钪鸩叫纬?。?2006 年制定的國家“十一五”規(guī)劃綱要（2006-2010年）“優(yōu)先發(fā)展交通運輸業(yè)”一節(jié)中明確提出“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局交通基礎(chǔ)設(shè)施，做好各種運輸方式相互銜接，發(fā)揮組合效率和整體優(yōu)勢，建設(shè)便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系”，并要求加快發(fā)展鐵路運輸，進一步完善公路網(wǎng)絡(luò)，積極發(fā)展水路運輸和優(yōu)化民用機場布局等。2007年 10 月 31 日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原 則通過該規(guī)劃。《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》以“銜接、優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展為主線”，本著“擴大規(guī)模、完善網(wǎng)絡(luò)、整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的發(fā)展思想，提出了包括“五橫五縱”綜合性運輸通道、若干國際區(qū)域運輸通道和42個全國性綜合交通樞紐在內(nèi)的規(guī)劃方案。2008年，國務(wù)院組建了交通運輸部，公路、鐵路、水運、航空、郵政和城市交通運輸?shù)然炯{入交通運輸部統(tǒng)一管理，從而為推動綜合運輸大發(fā)展奠定了體制和管理基礎(chǔ)。

（三）第三階段（2013- ?至今）：基本成熟期

2013年，我國拉開了鐵路體制改革的大幕，在政企分開上有了實質(zhì)性突破，交通運輸大部門體制改革基本落實到位。交通運輸全面深化改革，加快了“綜合交通、綠色交通、智慧交通、平安交通”等領(lǐng)域的建設(shè)，特別是圍繞“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等國家區(qū)域戰(zhàn)略謀劃交通布局和發(fā)展。黨的十九大進一步提出建設(shè)交通強國的戰(zhàn)略目標，指出以高質(zhì)量發(fā)展為根本要求，以“構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的現(xiàn)代化交通體系”為價值取向，從2021年到2050年左右分兩個階段建設(shè)交通強國。2017年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，明確提出，到2020年，要基本建成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代綜合交通運輸體系，部分地區(qū)和領(lǐng)域率先基本實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化。

總之，新中國成立70多年特別是改革開放40多年來，我國綜合交通運輸體系發(fā)展具備了良好的基礎(chǔ)：設(shè)施規(guī)模迅速擴大，網(wǎng)絡(luò)覆蓋加密拓展;運輸體系逐步市場化，服務(wù)質(zhì)量大幅度提高;設(shè)施裝備明顯改善，智能技術(shù)加快應(yīng)用;運輸方式銜接更加緊密，客貨運輸效率顯著提高;綠色發(fā)展成效顯著，安全水平明顯改善。這些來之不易的成就，是我們推動綜合交通運輸體系創(chuàng)新發(fā)展的有力保障和堅實基礎(chǔ)。

三、我國綜合交通運輸存在的主要問題

（一）“大交通”管理體制尚不健全

目前，中國交通管理體系一定程度上存在管理水平不高、多部門執(zhí)政、權(quán)責模糊的問題。交通體系運行不同階段的管理職能被不同的部門分割，在實際交通管理中存在互相推諉、相互扯皮的現(xiàn)象。管理主體名義上是統(tǒng)一了，但鐵路、公路、公共交通等管理部門統(tǒng)一性仍有待提高，交通管理方式依然被分割。交通管理職能的分散，必然導(dǎo)致不同部門之間的職能存在交叉或重復(fù)，造成管理資源的浪費，或者出現(xiàn)管理掣肘和空白。交通管理部門的管理方式不一致，需要通過多方面協(xié)調(diào)才能達成管理共識，管理成本居高不下。特別是由于部門利益的驅(qū)使，有可能出現(xiàn)各自為政的情況，從而導(dǎo)致決策和執(zhí)行的效率降低。例如，交通運輸綜合行政執(zhí)法不力，缺乏一支正規(guī)化、專業(yè)化、規(guī)范化、標準化的執(zhí)法隊伍，高速公路和普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機制還不完善。

（二）交通市場化改革力度有待加強

由于歷史原因，交通領(lǐng)域是我國市場化改革步伐較慢、力度較小的部門。比如，部分外資或民營性質(zhì)的交通企業(yè)無法同政府支持的國有交通企業(yè)進行公平競爭，發(fā)展受到限制。又如，受政府保護的交通企業(yè)在經(jīng)營和管理過程中競爭意識較低，工作效率較低，難以為消費者提供高質(zhì)量的服務(wù)。這從整體上降低了國內(nèi)交通運輸效率?，F(xiàn)階段交通市場化改革，并沒有徹底打破政府壟斷。在政府的較強干預(yù)下，交通企業(yè)決策能力較弱，經(jīng)營管理靈活性較低、積極性不足，自負盈虧和自主經(jīng)營能力較差，難以確立市場主體地位，大大降低了企業(yè)的長期發(fā)展能力。

（三）交通投融資渠道亟待拓展

交通運輸是投資規(guī)模大、投資周期長、投資主體多元的服務(wù)業(yè)。如何拓展其投融資渠道、轉(zhuǎn)變投融資方式，是其亟待破解的難題。改革開放40多年來，我們在這方面做了許多探索，取得了巨大成績，但總體看，交通投融資渠道比較窄，投融資體制機制改革缺乏實質(zhì)性突破，難以滿足交通運輸發(fā)展的需要。一是政府投資主體作用不強，融資困難。原材料、機械設(shè)備、人工和土地征用，是交通運輸投資的主要成本，這些方面的支出在不斷攀高。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的政府財政支出作為交通運輸投資的主要資金來源模式，顯然難以為繼。為此，必須創(chuàng)新社會投融資模式，減輕地方政府財政壓力，維護政府信用聲譽，避免地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機。二是社會資本投入力度有限。理論上講，只要有足夠的人流和物流，交通運輸投資是社會資本偏好的領(lǐng)域，但是，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、回收周期長的特點，又導(dǎo)致大量社會資本缺乏投資信心，影響了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通運輸業(yè)發(fā)展。

（四）運輸網(wǎng)絡(luò)布局不平衡、不完善

中國各種運輸方式空間布局的基本特點是“東南密、西北疏”。運輸與區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)，交通運輸資源的占有率幾乎決定了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的潛力和優(yōu)勢。運輸資源缺乏的地區(qū)，運輸成本居高不下，在產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度高、專業(yè)化程度高的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下，難以形成產(chǎn)業(yè)的進一步分工，影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，進一步加大與運輸資源豐富地區(qū)的貧富差距。區(qū)域間運輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡導(dǎo)致不同區(qū)域面臨不同的問題。比如，目前的“東南密、西北疏”的空間布局特征，導(dǎo)致了東部和南部各種運輸方式的競爭過度，甚至出現(xiàn)運輸資源的浪費，而西北路網(wǎng)密度稀疏的地區(qū)，各種運輸方式嚴重缺乏競爭，部分地區(qū)幾乎由某一種運輸方式壟斷，不利于該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和運輸企業(yè)的發(fā)展壯大。運輸網(wǎng)絡(luò)布局不完善主要表現(xiàn)在運輸主通道與次干線、支線難以高效銜接。高速公路網(wǎng)絡(luò)連通度較低。公路總里程雖然較多，但是國道、省道部分路段交通量超過了設(shè)計通行能力，欠發(fā)達地區(qū)特別是山區(qū)公路通達度不夠，與高速公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、機場、碼頭等不能有效銜接;鐵路通道布局需要進一步完善，西北、西南地區(qū)通道能力還需進一步提升。除了北京、廣州、上海等城市具有較完善的軌道交通外，大部分城市交通網(wǎng)在城市內(nèi)部仍以道路為主、輔以少量軌道交通 。

（五）交通運輸結(jié)構(gòu)效率不高

交通運輸部和各級政府很重視多式聯(lián)運問題，但總體看，中國多式聯(lián)運發(fā)展戰(zhàn)略缺乏，戰(zhàn)略邏輯不清，發(fā)展政策呈現(xiàn)部門化、碎片化，更多是“就聯(lián)運而談聯(lián)運”，缺乏與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)集群培育、發(fā)展空間拓展、技術(shù)進步升級的深度聯(lián)動，發(fā)展路徑在一定程度上脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段現(xiàn)實。例如，在非標準化和非集裝化條件下，過度強調(diào)集裝箱多式聯(lián)運跨越發(fā)展。再如，多式聯(lián)運標準規(guī)范不統(tǒng)一，市場環(huán)境亟待優(yōu)化。多式聯(lián)運服務(wù)標準與規(guī)范缺乏，貨物在不同方式間轉(zhuǎn)運缺乏規(guī)則保障，效率低下，糾紛不斷。運輸市場秩序不佳，比價關(guān)系扭曲，公路超限超載、返程低價等惡性競爭頻發(fā)，多式聯(lián)運缺乏成本優(yōu)勢，競爭力不強。運輸單據(jù)尚不統(tǒng)一，流轉(zhuǎn)程序繁瑣，大部分運單缺乏金融衍生功能。信息互聯(lián)共享不足，“信息孤島”問題突出 。交通運輸結(jié)構(gòu)效率不高的根源在于各種運輸方式之間的結(jié)構(gòu)分工不合理，各類運輸方式如何協(xié)調(diào)配合、運輸設(shè)施如何統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、運輸裝備如何組織生產(chǎn)、運輸經(jīng)營管理如何形成合力，都沒有破題解決。在資源分配利用上，對需要優(yōu)先發(fā)展的運輸方式傾斜不夠，有限的資源經(jīng)常被分散使用，綜合交通運輸整體效益沒有有效發(fā)揮。

（六）交通運輸服務(wù)質(zhì)量不高

便捷、高效、安全，是交通運輸服務(wù)質(zhì)量的核心訴求，但總體看，還有一定差距。一是便捷度不高。交通體系還達不到“零距離”銜接，往往因不同的運輸體系而存在漏洞，例如客運與城市交通銜接不暢、城市軌道交通與火車銜接不暢、飛機與火車之間銜接不暢、購票信息服務(wù)跟不上客運發(fā)展、干線與支線運輸脫節(jié)等，造成公眾出行不便利，引發(fā)社會矛盾和運輸渠道緊張，“門到門”運輸服務(wù)比例較低。二是服務(wù)效率不高。運輸服務(wù)效率不高主要體現(xiàn)在行駛時間較長，如公共汽車、火車等。雖然火車已經(jīng)實現(xiàn)提速，但在一些城市，火車交通仍然存在停靠站點過多、行駛速度較慢的現(xiàn)象。此外 ，班期銜接不當。例如，鐵路運力較為緊張，鐵路集裝箱班列必須達到一定貨運量才能發(fā)送，而船運公司的班輪有固定班期。因此，很多港口雖然開通了鐵路班線，但由于貨運量忽多忽少，空箱和重箱流向不匹配，很難正點開行，降低了運輸服務(wù)效率。三是安全性有待增強。在巨大的市場競爭壓力下，許多交通運輸企業(yè)存在重效益、輕安全等問題，安全管理制度不完善，安全意識不強，操作規(guī)程不嚴格，安全隱患時有發(fā)生。特別是一些企業(yè)無序競爭、車船掛靠經(jīng)營、異地營運現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致企業(yè)安全管理缺位，存在著較大的事故隱患 。

四、我國綜合交通運輸創(chuàng)新發(fā)展的總體思路

面對“十四五”的重要機遇期和城市群發(fā)展的重要趨勢，我國要加快形成“安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟”的綜合交通運輸體系。實現(xiàn)質(zhì)量和效益的雙提升，高質(zhì)量推進“交通強國”發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于深化交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新發(fā)展思路，促進不同運輸方式之間的高效對接。

（一）倒逼市場主體加快創(chuàng)新，夯實綜合運輸體系發(fā)展的動力基礎(chǔ)

加快我國綜合交通運輸體系創(chuàng)新發(fā)展，要以更大決心、更強力度、更實舉措推進交通運輸“放管服”改革。進一步深化交通“大部制”管理體制改革，完善統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系，優(yōu)化營商環(huán)境，把握好競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，強化優(yōu)勝劣汰機制，倒逼市場主體創(chuàng)新，提升交通運輸行業(yè)的整體競爭力。積極發(fā)展要素市場，強化技術(shù)、環(huán)保、質(zhì)量、安全、能耗、用地等指標約束，倒逼我國交通運輸產(chǎn)業(yè)和企業(yè)增強創(chuàng)新的主動性，夯實綜合運輸發(fā)展的動力基礎(chǔ)。

（二）引導(dǎo)創(chuàng)新資源進入新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，挖掘“大交通”發(fā)展?jié)撃?/p>

落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以“智慧綠色引領(lǐng)未來交通”為導(dǎo)向，引導(dǎo)創(chuàng)新要素向交通運輸?shù)男屡d領(lǐng)域聚焦，提高科技創(chuàng)新為支撐的“大交通”內(nèi)生發(fā)展動力。著力開展交通運輸關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，鼓勵和培育新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展，促進交通運輸與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)深度融合，推動交通運輸與裝備制造、通信信息、商貿(mào)流通等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，利用技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模效應(yīng)形成新的競爭優(yōu)勢。以新技術(shù)研發(fā)、關(guān)鍵領(lǐng)域突破為導(dǎo)向，促進綜合交通運輸體系鏈延伸，形成跨領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展模式，從而打造上中下游密切銜接、配套完善、具有科技創(chuàng)新支撐的“大交通”產(chǎn)業(yè)體系。

（三）培育驅(qū)動運輸服務(wù)融合發(fā)展的核心載體，形成綜合交通運輸高效服務(wù)體系和示范效應(yīng)

瞄準“連而不暢”“鄰而不接”等問題，在多式聯(lián)運、城市空間規(guī)劃、交通治理等關(guān)鍵領(lǐng)域，逐步培育發(fā)展一批創(chuàng)新能力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑹袌鲇绊憦V，具有可持續(xù)發(fā)展能力的“航母型”現(xiàn)代物流領(lǐng)軍企業(yè)和城市交通運輸規(guī)劃服務(wù)平臺，立足于現(xiàn)代物流園區(qū)、綜合交通樞紐等驅(qū)動運輸服務(wù)融合發(fā)展的核心載體，充分發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢，促進綜合運輸體系內(nèi)部協(xié)調(diào)、融合發(fā)展。

（四）提升區(qū)域交通協(xié)調(diào)能力，優(yōu)化交通運輸提質(zhì)增效的驅(qū)動力

重點突出“一體化發(fā)展”建設(shè)思路，加快建設(shè)快速便捷的區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)，重視城市內(nèi)部軌道交通、公共交通等交通體系與區(qū)域性主干網(wǎng)絡(luò)的銜接與換乘，改善機場、高鐵等大型對外交通樞紐與軌交、公交等市內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)的高效聯(lián)系，在提高綜合交通系統(tǒng)性整合協(xié)調(diào)水平和層次性服務(wù)的基礎(chǔ)上，改善與提升區(qū)域交通出行的整體效率和服務(wù)質(zhì)量。加快“一帶一路”交通運輸?shù)幕ヂ?lián)互通，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的交通運輸開放新發(fā)展格局。在“雙向開放”上要有新的突破，積極推動交通運輸技術(shù)、裝備和服務(wù)“引進來”和“走出去”，主動融入全球分工體系，通過提升交通運輸產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國際競爭力幫助

中國向全球價值鏈高端攀升 ①。

（五）綜合運用人工智能、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)推動綜合交通運輸發(fā)展

重點加強人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)對綜合交通運輸?shù)闹С肿饔茫斯ぶ悄芎痛髷?shù)據(jù)既是綜合交通運輸?shù)陌l(fā)展支撐，也是綜合交通運輸發(fā)展的重要切入點。堅持《推進綜合交通運輸大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要（2020—2025年）》所提出的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)用驅(qū)動、安全可控、多方參與”的原則，把數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素落實到綜合交通運輸?shù)幕A(chǔ)支撐、共享開放、創(chuàng)新應(yīng)用、安全保障、管理改革等重點環(huán)節(jié)，推動大數(shù)據(jù)與綜合交通運輸?shù)纳疃热诤?，加快?gòu)建綜合交通大數(shù)據(jù)信息平臺，為交通信息化、智能化建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

五、推動我國綜合交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）推動基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)優(yōu)化，完善綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

加快建設(shè)綜合運輸大通道和綜合交通樞紐，構(gòu)建快速交通網(wǎng)、高效率普通干線網(wǎng)、廣覆蓋基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)，形成高質(zhì)量立體互聯(lián)的綜合交通網(wǎng)絡(luò)化格局。通過這些重大舉措，提高綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)效率，降低交通運輸物流成本，便利人們出行。要按照綜合運輸通道布局，統(tǒng)籌不同層面運輸需求，進一步完善綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)功能結(jié)構(gòu)，提升網(wǎng)絡(luò)整體利用效率，提高綜合交通運輸治理體系的現(xiàn)代化水平 。

（二）深化體制機制改革，建立高效順暢的管理體制

加快推進綜合交通運輸體制機制改革，為交通運輸業(yè)發(fā)展提供制度保障。一要不斷完善法律法規(guī)，促進形成統(tǒng)一開放、公平競爭、規(guī)范有序的交通運輸市場，逐漸完善適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展需要的綜合交通運輸治理體系。二是深化綜合交通運輸體制機制、財政事權(quán)支出責任匹配、交通運輸投融資等關(guān)鍵性改革，盡快建立起統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系，為實現(xiàn)綜合運輸協(xié)調(diào)發(fā)展、提高交通運輸資源配置效率發(fā)揮重要的保障作用。三是健全法規(guī)制度體系，加強政策創(chuàng)新協(xié)同。加快研究謀劃交通強國建設(shè)的頂層設(shè)計和“施工方案”，搭建交通強國建設(shè)的政策框架體系。三是形成完善的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)體系，確保各種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)各種運輸方式無縫隙銜接和零距離換乘，研究制定多式聯(lián)運等綜合運輸政策和標準規(guī)范。要促進實施交通運輸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金扶持政策。

（三）探索多元化籌融資模式，支撐綜合交通運輸發(fā)展

構(gòu)建綜合交通運輸體系，當務(wù)之急是要擴大交通投資規(guī)模和提高交通運輸供給能力和改善供給質(zhì)量。不斷深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制改革，遵循“政府主導(dǎo)、分級負責、多元籌資”的基本原則，構(gòu)建交通運輸投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營、償債良性循環(huán)機制，為綜合交通運輸體系持續(xù)發(fā)展夯實基礎(chǔ)。一是充分認識交通運輸外部性、先導(dǎo)性的特點，健全政府主導(dǎo)的綜合交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體系和公共財政保障制度，健全事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的政府投入體制，創(chuàng)新政府投資支持方式。二是充分發(fā)揮市場機制作用，不斷拓寬融資渠道，引導(dǎo)和吸引更多的社會資本進入交通運輸領(lǐng)域，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，充分發(fā)揮交通產(chǎn)業(yè)投資基金的帶動作用，積極利用資本市場及銀行、保險等金融機構(gòu)的資金 。

（四）促進科技協(xié)同創(chuàng)新，完善技術(shù)支撐政策

加快出臺技術(shù)支持政策，強化交通運輸技術(shù)進步作用，在交通運輸發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更大力度采用新技術(shù)、新工藝和新材料，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平和運輸工具的生產(chǎn)制造水平，全面推進科技創(chuàng)新和信息化建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變交通運輸發(fā)展方式，全面提升綜合交通運輸能力。一是突破綜合交通運輸系統(tǒng)與安全技術(shù)、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施核心技術(shù)。要以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，加快新技術(shù)攻關(guān)和推廣應(yīng)用，著力解決核心技術(shù)“卡脖子”難題。二是加快推進智慧交通建設(shè)，著力推進數(shù)字經(jīng)濟和共享經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，以模式、業(yè)態(tài)、產(chǎn)品、服務(wù)等聯(lián)動創(chuàng)新來提升綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)效率，構(gòu)筑新型交通生態(tài)系統(tǒng)。三是加強對先進綜合交通運輸技術(shù)引進和消化吸收再創(chuàng)新能力，建立引進消化吸收再創(chuàng)新聯(lián)動體系。

（五）加強和改善交通新業(yè)態(tài)監(jiān)管

隨著技術(shù)進步和商業(yè)模式創(chuàng)新，交通新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。比如，網(wǎng)約車就是近幾年出現(xiàn)的交通出行新業(yè)態(tài)，它既滿足了人們多樣化的需求和出行的便利度，又對現(xiàn)行的交通運輸監(jiān)管體系提出了全方位挑戰(zhàn)。從這幾年對網(wǎng)約車治理的經(jīng)驗看，對待交通出行新業(yè)態(tài)，既不能簡單沿用傳統(tǒng)管理辦法，用老政策管新問題，但也不能聽之任之，而是要有全新的監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管政策 ?②。比如適當提升涉及網(wǎng)約車資質(zhì)和資格等事宜的立法層級;推動預(yù)期治理，健全公平競爭的審查機制和運行機制;加強對這些新業(yè)態(tài)的動態(tài)監(jiān)測和協(xié)同評估;調(diào)動各方力量，實行社會共治與監(jiān)督;利用大數(shù)據(jù)實施智能監(jiān)管和信用監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學性和有效性。

（作者系中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員，博士生導(dǎo)師。本文為交通運輸部委托課題“綜合交通運輸產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新研究”的階段成果）