中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察：環(huán)境治理的制度創(chuàng)新

文|樊燁

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理是促進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的應(yīng)有之義，也是培育新經(jīng)濟(jì)增長點、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。長期以來，我國出臺了一系列保護(hù)環(huán)境、節(jié)能減排的環(huán)境規(guī)制政策，但部分政策未落實到位，生態(tài)環(huán)境治理效果不盡如人意。為全面貫徹落實黨中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)生態(tài)文明的決策部署，自2015年以來，黨中央創(chuàng)造性地將運動式治理（Campaign-Style Governance）同“督察”應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域（即“中央生態(tài)環(huán)保督察”），形成了中國特色的環(huán)境規(guī)制和運動式治理實踐。

中央生態(tài)環(huán)保督察的理論基礎(chǔ)

環(huán)境規(guī)制

政府對市場的監(jiān)管，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中一般被稱為“規(guī)制”（Regulation），相關(guān)學(xué)科即為規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)（Regulatory Economics），是政府對私人經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行規(guī)制活動的系統(tǒng)研究。

環(huán)境規(guī)制的概念起源于規(guī)制理論。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制的必要性在于環(huán)境的公共物品性和環(huán)境污染的負(fù)外部性，解決思路主要是明晰產(chǎn)權(quán)和征收庇古稅。隨著部分學(xué)者將規(guī)制理論應(yīng)用于環(huán)境領(lǐng)域研究后，相關(guān)成果逐步受到學(xué)術(shù)界和實務(wù)領(lǐng)域的關(guān)注。一般來說，環(huán)境規(guī)制是指為解決環(huán)境污染問題，政府制定和實施的政策或政策簇。實踐中，環(huán)境規(guī)制形成不同的政策工具。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將環(huán)境規(guī)制工具分為命令型、市場型和公眾參與型。我國的命令型環(huán)境規(guī)制包括《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》等。市場型環(huán)境規(guī)制工具可以分為基于價格的環(huán)境規(guī)制和基于數(shù)量的環(huán)境規(guī)制兩種，前者如排污費征收制度，后者如排污許可證制度。公眾參與型環(huán)境規(guī)制有時又被稱為自愿型環(huán)境規(guī)制，主要是指行業(yè)協(xié)會、企業(yè)自身或其他社會組織提出的協(xié)議、承諾或計劃，相關(guān)企業(yè)可以參與也可以不參與。比如ISO 14000環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開、國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開、國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開等。

運動式治理

■ 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理是促進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的應(yīng)有之義。CNSphoto供圖

運動式治理是為了維護(hù)社會秩序，公共部門運用公權(quán)力強(qiáng)制快速處理某些社會問題的過程，也是政府在治理資源短缺和治理工具有限時所采取的一種治理方式。作為一種具有歷史淵源的治理模式，運動式治理一直應(yīng)用廣泛。一些學(xué)者認(rèn)為，運動式治理“貫穿于中國大歷史之中，是中國國家治理邏輯的重要組成部分”“其突出特點是（暫時）打斷現(xiàn)有體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運作過程，意在替代、突破或整治原有的體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源，集中各方力量和注意力來完成某一特點任務(wù)”“運動式治理的出現(xiàn)并不是一種簡單的非常規(guī)現(xiàn)象，相反，它在我國的治理體系中發(fā)揮著不可或缺的功能”。

與常規(guī)治理方式不同，運動式治理具有自身特點，一是主要依靠政治力量推動，比如思想上的意識形態(tài)宣傳、行政上的組織網(wǎng)絡(luò)化滲透以及實施中對政治合法性的依賴等；二是自上而下，依靠行政組織自身動員的方式進(jìn)行的集體行動；三是有著具體的行動目標(biāo)和獨特的行動方式，比如強(qiáng)制權(quán)限、政治競賽、選擇性激勵、壓力機(jī)制等。現(xiàn)階段運動式治理主要體現(xiàn)為針對各種不同的社會問題，特別是針對一些日常行政監(jiān)管失靈的問題的集中整治和專項行動，常常被用于打破體制機(jī)制局限，實施臨時機(jī)制來緩解問題。

學(xué)術(shù)界對運動式治理的評價呈現(xiàn)兩極化態(tài)度，一種是“有限否定和類型化承認(rèn)”，另一種是認(rèn)為運動式治理所取得的效果不具有可持續(xù)性，很容易反彈。但由于運動式治理建立在現(xiàn)有的行政系統(tǒng)之上，故運動式治理與常規(guī)治理被認(rèn)為是連接與互嵌，也可以相互更迭和替代。因此本文認(rèn)為，對運動式治理效果的評價應(yīng)該包括短期和長期兩個維度，短期即看治理的目標(biāo)是否實現(xiàn)，比如能否有效根除治理對象的違法違規(guī)行為，對于長期效果來說，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于關(guān)注是否推動良性制度變遷。

行政督查

西方公共管理理論和實踐中，一般將督察稱為行政控制或行政監(jiān)察，是公共政策過程中的一個環(huán)節(jié)、貫穿政策決策和實施全過程的“鏈中之線”。我國所稱的政府督查，一般是指縣級以上政府在職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)工作需要開展的監(jiān)督檢查，是同黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等并行的監(jiān)督體系的重要組成部分。目前，督查部門已經(jīng)成為各級黨委和政府辦公廳（室）的標(biāo)配常設(shè)機(jī)構(gòu)。

目前，國內(nèi)學(xué)者對國內(nèi)政府督查的研究相對較少，且集中在對經(jīng)驗文章、領(lǐng)導(dǎo)講話、政府報告等公文類資料的分析，比如將督查作為督促政策有效執(zhí)行的重要手段，政府績效評估和形成機(jī)制中的有機(jī)環(huán)節(jié)；再如認(rèn)為目前的督查存在缺乏法制化基礎(chǔ)、可操控性程序等問題，比如地方政務(wù)督察力量有限、缺乏反饋機(jī)制、督察方式較傳統(tǒng)等問題等。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的政策過程

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的前身

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實施之前，環(huán)境規(guī)制（包括環(huán)保部門對環(huán)境保護(hù)工作實施監(jiān)督管理）是環(huán)境保護(hù)部門的一項常態(tài)化工作。其法律基礎(chǔ)來自《環(huán)境保護(hù)法》（1989年），并隨之建立起國家—省—地市—縣4級“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)”和華東、華南、西北、西南、東北、華北六大督查中心，形成了縱橫交錯、層層疊疊的環(huán)境規(guī)制常態(tài)化工作機(jī)構(gòu)。這一階段（2002—2014年）的環(huán)境規(guī)制工作強(qiáng)調(diào)“企業(yè)主體責(zé)任”，工作重點也是檢查、督促污染企業(yè)遵守環(huán)保政策法規(guī)、改正環(huán)境違法行為，還引入了政法部門常見的“掛牌督辦”作為工作手段。

2014年，環(huán)境規(guī)制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。隨著《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》等文件印發(fā)，政府以及相關(guān)職能部門被納入第一次環(huán)保督查范圍，督查內(nèi)容包括了政府履職情況、政策實施情況等。這表明，中央政府已經(jīng)充分意識到地方政府不推行或推行不力是環(huán)境規(guī)制政策難以落實的重要原因，并決心通過將運動式治理同政府督查相結(jié)合的手段，解決環(huán)境持續(xù)惡化、規(guī)制效果欠佳等問題。環(huán)境規(guī)制的重點由“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變。

2015年7月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組推動下，《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》正式印發(fā)，第一次將地方黨委和政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任納入監(jiān)督范圍，即環(huán)保督察的“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”。一方面，這是對環(huán)保督察力度不足和“治標(biāo)不治本”（不涉及黨委責(zé)任）的回應(yīng)；另一方面，這表明中央希望借助更大力度的運動式治理，打破環(huán)保部門的傳統(tǒng)科層體系（包括直屬地方督查中心），以在環(huán)境規(guī)制方面取得更好效果。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察階段

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察始于2015年。2015年12月—2016年2月，中央政府首先在河北省開展督察試點，其間共辦結(jié)31批2856件環(huán)境問題舉報，關(guān)停取締非法企業(yè)200家，拘留123人，行政約談65人，通報批評60人，責(zé)任追究366人。隨后，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正式啟動。2016年7月中旬到8月中旬、2016年11月下旬至12月底、2017年4月下旬至5月底、2017年7月底至8月初，中央政府分四批對全國各省（區(qū)、市）開展了環(huán)保督察。2018年，為進(jìn)一步傳導(dǎo)壓力、壓實責(zé)任、解決問題，中央政府還對第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察整改情況開展了“回頭看”。

2019年7月，中央政府啟動了第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，并在三方面進(jìn)行了擴(kuò)展和創(chuàng)新（注：第二輪中央環(huán)保督察尚在進(jìn)行，本文敘述可能不盡完整）：一是提高政治性，將習(xí)近平生態(tài)文明思想和中央領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要指示批示貫徹落實情況納入督查范圍；二是擴(kuò)大督察范圍，第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察納入中央企業(yè)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)在環(huán)保方面的社會責(zé)任，第二輪第二批納入中央部門，將環(huán)境污染問題的產(chǎn)生和解決上溯到政策研究制定環(huán)節(jié)；三是加強(qiáng)督查規(guī)范性，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等依法依規(guī)開展工作。

■ 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是近年來我國為扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項重要政策措施。黃勇士 攝

以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察為基礎(chǔ)構(gòu)建環(huán)境規(guī)制制度

經(jīng)過多年實踐，我國以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察為基礎(chǔ)和核心，構(gòu)建了5個層面的環(huán)境督察工作體系。一是上文所述的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。與其他督察方式相比，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察規(guī)格高、力度大，重在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)和推動解決問題，同時加之“回頭看”，確保督察效果和問題整改落實到位。二是全國人大常務(wù)委員會開展環(huán)境執(zhí)法檢查。作為全國人大的一項重要監(jiān)督工作，人大執(zhí)法檢查一般由副委員長帶隊組成執(zhí)法檢查組，重點對有關(guān)部門和地方政府貫徹落實《環(huán)境保護(hù)法》情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。三是生態(tài)環(huán)境部開展的強(qiáng)化督查。強(qiáng)化督查一般聚焦黨中央、國務(wù)院關(guān)心的重點問題（如治理散亂污、改善大氣質(zhì)量等），通過交辦問題和工作約談等方式，層層傳導(dǎo)壓力，推動解決問題。四是生態(tài)環(huán)境部開展的常規(guī)區(qū)域監(jiān)督檢查，即6個區(qū)域督查局對所屬區(qū)域環(huán)境污染地方和企業(yè)進(jìn)行日常性的監(jiān)督檢查。五是各?。▍^(qū)、市）仿照中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等開展的本地區(qū)環(huán)保督察工作。經(jīng)過幾年的實踐，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已經(jīng)從一項區(qū)域性、層級較低且影響有限的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作發(fā)展成為涵蓋黨政、覆蓋全國、持續(xù)推進(jìn)且影響深遠(yuǎn)的環(huán)境規(guī)制制度。

下一步對策建議

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是近年來我國為扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項重要政策措施，是具有中國特色的制度創(chuàng)新。從已有學(xué)術(shù)研究和政府報告來看，社會各界普遍認(rèn)為自實施以來，以空氣質(zhì)量指標(biāo)為代表的環(huán)境質(zhì)量有較為顯著的改善。

未來可以從以下幾方面進(jìn)一步完善該制度。一是注重數(shù)字治理、發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實施以來，一直存在“時間緊迫、工作量大、人員有限”等問題，充分發(fā)揮微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺和各種數(shù)字化、信息化手段的作用，讓群眾成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的“眼睛”，變生態(tài)環(huán)境部門“單兵突擊”為政府、社會、公眾合力治理，將是確保環(huán)境監(jiān)督“廣覆蓋”“無死角”的重要舉措。研究能夠發(fā)揮各方面積極性、形成能夠使群眾直接對環(huán)境問題行使決策權(quán)的體制機(jī)制，推動環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)同。二是注重總結(jié)提煉中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中好的經(jīng)驗做法，并將其作為制度保留和堅持下來。研究表明，持續(xù)的運動式治理有利于糾正引導(dǎo)地方工作導(dǎo)向、打破僵化的科層組織、整合分散的治理力量，并可能產(chǎn)生長期的政策效果，但如果未能實現(xiàn)同常規(guī)治理互嵌，治理效果短期化將不可避免。2019年，以黨內(nèi)法規(guī)形式印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度嵌入常態(tài)化的環(huán)保治理體系的重要嘗試，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善多層級、多角度的中央環(huán)保治理體系，是實現(xiàn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察管理“精細(xì)化”和“轉(zhuǎn)型升級”的當(dāng)務(wù)之急。