以新型基礎設施開啟“十四五”時期生態文明建設新征程

文|田園 劉昌新

生態環境新基建是推動“十四五”時期生態文明建設的重要支撐，是一種瞄準綠色、智能、現代并代表未來發展方向的新型基礎設施。生態環境新基建可以協調新發展理念下我國技術進步、產業發展、生態涵養三者的功能性融合，宜將其納入新型基礎設施建設的戰略領域，進行體系化、制度化的安排。

2020年5月，“新型基礎設施建設”（以下簡稱“新基建”）首次寫入政府工作報告，國家構造了以新基建拉動中國經濟轉型升級的新藍圖，新基建成為以國內大循環為主體、國內國際雙循環發展格局的重要支撐。新基建跳出了以交通、水利、郵電等為代表的傳統基礎設施概念框架，是以新發展理念為引領，體現信息、融合、創新三方面的新特征的基礎設施體系。可以說，新基建是我國未來可持續發展的重要支撐，不僅為經濟、社會、環境的高質量發展提供更大價值，更為我國實現生態文明、綠色發展和美麗中國建設提供強有力的保障。“十三五”時期，國家通過開展一系列根本性、創新性、前瞻性的頂層設計和制度建設，在生態環保方面收獲了良效，“十四五”時期新基建的發展提升，也將為生態文明建設提供強勁的發展動力和活力。

充分理解新基建在生態文明建設中的重要內涵

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出持續改善環境質量的重大任務。這是黨中央深刻把握我國生態文明建設及生態環境保護形勢做出的重大戰略部署。生態環境基礎設施是生態文明建設的基礎支撐。在以5G、大數據、人工智能、物聯網等為代表的新一代信息技術引領下，信息數字化的基礎設施與生態環境基礎設施必將融合發展為生態環境新型基礎設施。

生態環境類新基建是生態環境與新基建的有機融合和醞釀發展，相對于傳統生態環保基礎設施而言具有更開放的語義和更豐富的內涵。傳統的生態環境基礎設施是為解決人與生態環境共生中的矛盾而創造出的一類公共設施，具體指向需要解決的特定生態環境基礎問題。例如，城市生產生活的生態環境中，為解決水環境問題而建設的污水配套管網、污水處理廠泵站等工程，為解決工業廢氣排放問題而建設的焚燒煙氣和儲運系統、工業廢氣治理設施。生態環境的基礎設施治理對象一般分為治水設施、治氣設施、治土設施和清廢設施，類型上以規模較大、功能單項、服務周期長的實物裝置和建設工程為重要代表，如各城鄉單元的供電供水排水工程、綠化和消防工程、固廢處理中心等。

生態環境類新基建在新時期經濟高質量發展的新方向和新要求中，面臨著民生和環保產業發展的需求。在新一代信息技術的促進下，生態環境類新基建出現了新的發展形式和應用場景，它不斷被5G、大數據、物聯網等新興技術形態賦能，加速創新技術與學科手段的拓展融合，形成以數字化、智能化、集成化為代表的主要發展方向。生態環境新基建不是簡單地等同于傳統生態環境基礎設施的改造、優化、升級，而是以一種更集成、更開闊的思路和理念，實現對上述傳統基礎設施的高質量融合與創新。數字化、智能化了的生態環境新基建不囿于解決既有的生產生活問題，它更著眼于全球氣候變暖、生物多樣性減少、流域生態環境破壞等全球、國家、區域不同尺度中的自然生態系統嚴峻問題以及更深層次的人類社會經濟系統問題。例如，面向全球氣候變化的地基、空基監測設施體系、超算中心、地球系統模式等軟硬件基礎設施建設，面向生態環境監測以及大數據中心的設施建設，面向流域水環境質量監測與聯合治理平臺的設施建設。更重要的是，幾類新基建可以綜合集成功能，形成監測與監管協同聯動、陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測和管理服務網絡體系。

努力形成包含生態環境基礎設施的新基建體系

生態環境類新基建是提升我國生態文明建設的重要途徑，也是新時期國家高質量發展的有力抓手。隨著新一輪科技革命和產業變革的加快推進，我國在“十四五”時期有望進入科技紅利期，以信息科技為核心的未來網絡技術、虛擬現實技術、人工智能技術將不斷推進新業態、新模式的產生，很大程度上促進社會生產、生活、消費領域的顛覆性變化。時代和科技的東風直接有助于持續提升環境治理能力現代化水平。對于形成清潔化、綠色化的社會經濟，促進人與自然和諧共生具有重要意義。

從產業發展的角度看，生態環境新基建同交通、能源、通信領域基礎設施一樣，都是新發展理念下重要的社會資本，具備相應的產業發展機會和潛力。生態環境新基建為生產生活提供基礎支撐和服務，雖然具有公益化的社會屬性，但長期來看仍然具有需求大、供給不足的特點，其提高社會發展的綠色競爭力和可持續發展的獨特屬性，在高質量發展的當下存在更直接、廣泛的社會效益、環境效益和經濟效益，可以為眾多產業賦能。生態環境基礎設施一旦建成，便具有了市場化發展的潛力，并能吸引更有效率的民間資本。生態環境新基建一端連接著巨大的投資與需求，另一端連接著不斷升級的環境治理需求，從產業發展潛力看，將形成具有萬億元級別的“新藍海”。

不能忽視的是，當前新基建投資計劃中生態環境基礎設施份額較小，國家和地方層面對其關注度與5G、新能源充電樁、人工智能等七大領域相比明顯不足，引導社會資本介入的強度不夠。為落實新基建發展戰略，在近期公開公布的2021年重點項目投資的省份計劃中，對生態環境新基建著墨不多。生態環境領域的基礎設施在我國具有廣泛基礎，雖然質量效能參差不齊，但存量基礎設施多、分布范圍廣、使用頻率高、數據吞吐量大，如此顯性存在的一類基礎設施，在國家宏觀新基建戰略體系中沒有進行相應量級的設計匹配，使未來一段時期內環境新基建的規劃前沿、建設方向、發展趨勢和成長未來等方面缺乏支撐和深意。國家著重提及的七大新基建重點領域，除新能源充電樁與生態環境保護有關，其他典型生態環境基礎設施均未被提及。結合各種現實基礎與未來發展需求，應將生態環境基礎設施納入新基建范圍，從頂層設計的高度推動生態環境領域新基建在5G、大數據、物聯網等新興技術形態的賦能下大跨步發展，使其為生態文明建設、城市綠色轉型、產業高質量發展等目標等提供更重要的價值。同時，也是對新型基礎設施建設的覆蓋方向的有益拓展和有效完善，構筑新發展理念下新基建的戰略縱深。

縝密識別生態環境類新基建未來發展的困境

對于生態環境類新基建而言，雖然當前具備有利的發展契機，但面對的相應挑戰也很大。首先，傳統生態環境基礎設施不完善，改造難度大。目前，不平衡、不同步、不完善的發展特點和現狀非常廣泛地存在于我國廣大城鄉二元結構中，在國務院辦公廳印發的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》中，“扎實推進農村人居環境整治三年行動，支持農村改廁工作，促進農村生活垃圾和污水處理設施建設”等要求，反映出廣大欠發達地區人居活動基本保障范圍的差距和落后。而在產生經濟兩極化的都市圈和城市群中，當前生態新基建發展重點是高技術智能化的研發推廣和應用，為全國生態環保新基建發展“一盤棋”、齊步走的愿景構成極大壓力。

其次，生態環境基礎設施在機制上存在短板，主要體現為投資回報機制不健全。目前，生態環境新基建仍以政府投資為主，多方資本介入力度不夠，且投資收益機制不健全，對經濟增長的間接拉動效應不明顯或不易識別。由于公益屬性和特定領域適用范圍限制的特點，生態環境新基建存在建設周期長、投入資金大、耗費人力多、市場化程度低等“不經濟”的特征，又容易產生使用率不高、產能過剩、監管成本高等負效應。雖然在國家高質量發展的路徑下，全社會必然會對高質量的設施產生持續穩定的需求，但也對設施建設規劃的超前性、系統性和科學性提出了更高的要求，而當前在可行性研究、環境影響評價、能源技術評價、土地預審、規劃用地許可等配套政策方面比較滯后，項目前期儲備工作不足，落地性差，PPP、BOT、TOT等運營管理模式和機制也不完善，市場中重要項目的投標建設和后期管理方面都存在問題。

■ 生態環境類新基建是生態環境與新基建的有機融合和醞釀發展。CNSphoto供圖

最后，新技術方面的難點對項目落地產生阻力，還易觸發新的環境問題。技術上，數字化轉型難度大，進度緩慢，設備互聯互通率低；組織上，研究不充分，難以實現多項環境功能融為一體的綜合類大型智能項目。同時，隨著當代科學技術的迅猛發展，由高新技術引發的環境問題、倫理問題以及責任與道德問題越來越復雜。如核事故、電磁波、噪聲污染引發的環境問題，超音速飛機引發的臭氧層破壞，航天飛行引發的太空污染等，這些環境問題技術含量高、影響范圍廣、控制難度大、后果嚴重，已引起世界各國的普遍關注。更深層次的問題，如在人類圈層與自然界交互的過程中，改造與被改造、征服與被征服的價值辨析，可為不可為的邊界設定等，這些都是需要深思的問題。數字技術在解決現有環境問題的同時，也將帶來新的交叉問題，需要更科學縝密的解決方案。

著力補齊生態環境類新基建未來發展的弱項短板

總的來說，在當前及未來一段時期內，對生態環境基礎設施的建設要準確把握區域的差異性，增強設施建設的針對性，堅持以財力可承受、運行能持續、質量需把控、效果要滿意為目標，根據自身資源稟賦和發展條件，不斷研究探索、規劃篩選建設路徑與發展模式，把握好寶貴的建設時機。

首先，加大對傳統生態環保設施存量的改造和提升。國家生態環境、發展改革、工業信息等相關職能部門需要密切配合，立足全局放眼未來，加快落實《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》《關于進一步深化生態環境監管服務推動經濟高質量發展的意見》《生態環境大數據建設總體方案》等規劃和意見。精準辨識不同區域稟賦下環境基礎設施建設的軟肋，優先建設掣肘環境質量更明顯的生產生活基礎設施，保障落后發展地區能夠迎頭趕上，促進各生態環境治理能力同步發展。可以通過推進環境領域的大數據中心和產業互聯網平臺建設，推進新一代信息技術與傳統環境基礎設施的深度融合，通過在環境領域優化一批基礎設施，提高現有生態環境產品和服務的供給水平，實現改造一批、新建一批、儲備一批的梯次性戰略規劃。

其次，拉動對生態環保新基建市場化的投資效應。鼓勵和支持各級政府、產業園區和廣大企業加快環境領域新型基礎設施的建設。資金籌措方面，形成生態環境新基建專項建設經費，完善產業發展基金，并積極借用金融手段促成規范政府和社會資本的合作，提高社會資本的投入比重，并做好相應投資增長幅度的規劃。運營管理方面，地方在設立環境新基建投標項目和PPP、BOT項目時，首先完善投入和收益匯報機制，進一步明確建設、使用、維護、運營的相關權益歸屬。將生態環境基礎設施建設與開發項目捆綁實施，讓生態基建項目產生的環境效益為開發項目贏得經濟溢出效益，系統實現社會效益、環境效益和經濟效益的整體最大化。

最后，加強生態環境基礎設施建設的研究和決策水平。提高國家對地方建設規劃、方案、技術、管理上的規范指導，強化地方部門對國家、區域生態環境保護規劃生態環境新基建項目設計與投融資計劃的落地能力。以人居生存質量提升與自然環境優化相融合為根本目標和切入點，始終將治水、治氣、治土、清廢、環境監測等基本的發展建設項目列為重點，以五年為計劃周期明確項目實施清單與資金籌措方案，提前布局近期待實施項目的前期準備工作。同時，提高項目前期論證階段的系統科學性，組織專家開展科學評議、技術研討、方案質詢工作，做好階段性監督評價工作，加強可行性與可控性。著眼長遠，適度增強環境基礎設施建設的前瞻性，做好生態環境基礎設施項目的儲備工作。