北京市大氣污染治理成效及“十四五”防治措施

文|朱佳霖 丁問微

北京大氣環境質量是全國人民甚至國際輿論關注的熱點和焦點。“十四五”期間北京市將突出精準治污、科學治污、依法治污，以改善大氣環境質量為核心，從區域協同治理等角度，持續深入開展大氣污染治理，充分發揮應對氣候變化和大氣污染治理協同效應，為首都人民提供高品質的生態環境供給。

北京市“十三五”時期大氣環境質量治理效果

“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”。作為最公平的社會公共產品之一，北京大氣環境質量始終是全市人民以及全國人民甚至國際輿論關注的熱點和焦點。“十二五”期間，北京市將大氣污染防治工作作為民生工程、轉型工程、生態工程、公信工程，舉全市之力防治大氣污染，取得了一定成效，改善了北京市PM2.5濃度居高不下、重污染天氣持續加重、重污染橙色和紅色預警頻發、重污染天數不斷增加的現狀，但距環境空氣質量標準和廣大群眾要求、首都功能定位仍有較大差距。

繼《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》后，2016年，北京市人民政府印發《北京市“十三五”時期環境保護和生態建設規劃》，明確提出北京市“十三五”時期的生態環保目標。其中，到2020年，北京市大氣主要污染物排放量持續削減；大氣環境質量明顯改善，細顆粒物（PM2.5）年均濃度比2015年下降30%左右，全市空氣質量優良天數的比例達到56%以上。2018年，北京出臺了《北京市打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，要求到2020年PM2.5濃度明顯降低，重污染天數明顯減少，環境空氣質量明顯改善，市民的藍天幸福感明顯增強。其中，氮氧化物、揮發性有機物比2015年要減少30%以上；重污染天數比例比2015年下降25%以上。

從實際效果來看，相對于“十二五”末北京市大氣環境各項污染指標，“十三五”時期相關指標得到了明顯改善。舉例來看，空氣中PM2.5“十二五”時期末的年平均濃度值為80.6微克/米3，2020年為38微克/米3，下降52.85%；二氧化硫（SO2）“十二五”時期末的年平均濃度值為13.5微克/米3，2020年為4微克/米3，下降70.37%；可吸入顆粒物（PM10）“十二五”時期末的年平均濃度值為101.5微克/米3，2020年為56微克/米3，下降44.83%。2020年的PM2.5年均濃度比2015年下降52.85%，全市空氣質量優良天數的比例達到75.41%，完成“十三五”時期大氣環境質量改善目標。2015—2020年北京市PM2.5年均濃度和空氣質量優良天數變化情況如圖1和圖2所示。

圖1 2015—2020年北京市空氣中細顆粒物（PM2.5）年平均濃度變化情況

圖2 2015—2020年北京市空氣質量達標天數變化情況

北京市“十三五”時期大氣環境質量治理措施

北京地區大氣污染呈現復合型、區域性污染特點，污染物來自機動車、燃煤、工業、揚塵、農業等多個方面，包含氮氧化物、二氧化硫、顆粒物、揮發性有機物、氨等多種污染物。2016—2020年，為改善北京市大氣環境質量，完成市政府明確的生態環保目標，北京市在遵循“環境優先，綠色發展”“重點突破，綜合防治”“依法治污，改革創新”“區域協同，聯防聯控”原則的基礎上，聚焦重型柴油車、揮發性有機物（VOCs）、揚塵等重點領域，深入實施“一微克”行動，采取了污染防治攻堅、環境管理、環境執法與保護督察、聯防聯控及全民行動等眾多措施進行北京市大氣污染治理，取得了一定成效。相應治理措施主要如下。

技術和管理手段并用。北京市積極開展燃煤燃氣鍋爐改造、散煤清潔能源替代等能源結構清潔化工作；淘汰老舊機動車和高排放柴油車，改造出租車和重型柴油車，推廣新能源汽車等工作；推動全市產業結構優化升級，淘汰退出高耗能、高耗水、高污染以及鋼鐵、煤炭、水泥、建材等產能過剩行業的企業及產業鏈低端企業等不符合首都功能定位企業相關工作；組織實施以相關污染物治理為重點的環保技改項目工程；持續推進全市道路清掃保潔“吸、掃、沖、收”新工藝作業；開展藍天保衛戰，以“一微克”行動為主線，聚焦重點領域，深入開展大氣污染防治。

北京市采取了一系列環境管理措施，主要包括：強化規劃引領與約束，完善生態環境地方性法規和標準；嚴格建設項目環評準入，實施排污許可管理制度，有序推進排污許可證核發；制定了《北京市新增產業的禁止和限制目錄》《北京市工業污染行業、生產工藝調整退出及設備淘汰目錄》，對高污染、高能耗行業實行更嚴格的管控措施；實施有利于生態環境保護的經濟政策；發揮科技引領支撐作用；優化完善市、區、鄉鎮三級生態環境監測網絡，加強生態環境監測能力建設；加強危險廢物環境監管，組織開展危險廢物安全隱患專項治理，提高規范化管理水平；加強輻射安全監管等。

環境執法與環保督察聯動。北京市不斷加大協同執法、科技執法、隨機執法力度，開展精準執法、部門聯動執法、京津冀區域執法，全市環保、城管、工商、質監、交通執法等部門聯合開展各項執法行動，嚴厲打擊各領域、各環節環境違法行為。在固定源方面，強化“雙隨機、一公開”環境執法監管，堅持問題導向，利用“熱點網格”“在線監控”等科技手段，開展各類執法行動或專項執法；在移動源方面，持續聚焦重型柴油車及非道路移動機械，對單個車輛排放超標次數多、超標排放車輛多的企業實施入戶精準執法，并充分發揮源頭管控作用，規范檢驗檢測機構行為和強化油氣油品監管執法。

另外，北京市積極實施生態環境保護督察制度，切實壓實各級黨委、政府及相關單位生態環境保護職責，推動解決突出生態環境問題；督促中央環保督察整改任務落實，扎實推進市級環保督察問題整改；以督政為重點，聚焦突出問題開展大氣污染防治專項督察，對履職不力的單位和責任人員進行問責。

區域聯防聯控與全民行動。堅持問題導向，聚焦重點時段，制定實施秋冬季攻堅方案，推動秋冬季空氣質量持續改善，比如對移動源采取更加嚴格的管控、對揚塵污染采取更加精細化的管控、對能源進行更清潔的利用等。強化空氣重污染應急機制，加強與周邊地區空氣質量預測預報聯合會商、應急聯動；修訂形成應急減排清單，根據環保績效，采取差異化空氣應急減排措施，實現“削峰降速”；與周邊省（區、市）開展聯動執法，共同解決跨區域大氣環境問題；京津冀三地共同研究機動車和非道路移動機械排放污染防治地方立法，出臺了《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，實現協同立法、同步審議、同步實施。

北京市大氣污染治理工作已發展為全民行動，各級政府部門深入推進生態文明建設，履行生態環境保護職責，壓實污染防治攻堅戰工作責任，全面開展監督管理，主動發布工作進展信息，及時回應社會關切；各類企事業單位積極履行生態環境保護責任，采取積極措施減少污染物和溫室氣體排放，重點排污單位依法開展自行監測，向社會公開環境信息，主動接受社會監督；廣大市民積極踐行生態文明理念，公眾生態環境保護意識不斷提升，更多市民主動選擇綠色生活方式，綠色消費理念深入人心。

總結

2016—2020年，北京市通過分階段持續實施的各項針對性大氣污染綜合治理措施，對于改善北京市大氣質量起到了積極的作用。與2015年相比，“十三五”時期，北京市在實踐、總結和學習國際經驗的基礎上，形成了一套較為完備的城市空氣質量管理體系，該體系以空氣質量監測評價、源解析和污染源清單等科技手段為支撐，污染防治攻堅、應對氣候變化、生態環境執法、生態環境管理、生態環境保護督察、聯防聯控和全民行動等多項措施并舉，保障了北京市有效制定和實施大氣污染治理計劃，并取得污染減排實效。

鑒于北京大氣污染呈現復合型、區域性污染特點，而污染物具有來源多、種類多的特點，建議北京市在“十四五”期間，繼續在我國大氣污染治理總體要求及《北京市關于構建現代環境治理體系的實施方案》相關要求的基礎上，綜合考慮環境空氣質量標準、首都廣大群眾要求以及首都功能定位等因素，更加突出精準治污、科學治污、依法治污，以改善大氣環境質量為核心，以揮發性有機物和氮氧化物減排為抓手，繼續推進區域聯防聯控聯治等工作。北京市的大氣污染防控及環境質量改善離不開河北及周邊地區的支持，“十四五”期間應當注意對河北等北京周邊地區的生態補償，確保大氣污染區域聯防聯控效果持續有效發揮。

同時，進一步發揮應對氣候變化和大氣污染治理協同效應，加強PM2.5和臭氧污染治理相協同、溫室氣體和大氣污染物排放控制相協同，推進北京市氣候不斷變好，空氣質量持續改善。特別關注揮發性有機物（VOCs）污染，并積極落實源頭管控的原則，點面結合來對工業以及生活服務業中的揮發性有機物進行治理。另外，尤其要關注重大事件或者會議期間的污染管控情況，盡早展開對北京冬奧會期間大氣污染治理措施的研究，提前謀劃對策。