城鎮化進程中農民工融入城市的困境與出路

□張桂敏，王 軻

（1.北方工業大學馬克思主義學院 北京 100144；2.鄭州大學政治與公共管理學院 河南 鄭州 450001）

20 世紀80 年代以來，中國農村出現了大量剩余勞動力，他們從農村走向城市，發展成一支規模龐大的新型勞動大軍——農民工群體，在全面深化改革的宏偉進程中成為產業工人的主體，為實現國家富強、民族振興作出了巨大貢獻。根據官方統計，2012 年，我國常住人口城鎮化率（52.57%），比戶籍人口城鎮化率（35%）高出17.57%；截至2019 年底，前后相差在16%左右。在7 年時間，兩者占比差距僅縮小1.57%左右，可見農民工市民化進程緩慢。

調研顯示，農民工市民化進程緩慢的癥結集中于農民工融入城市這一環節。大批涌進城市并對城市建設作出巨大貢獻的農民工群體在城市多數僅有就業權，城市住房、子女教育、社會保障等方面的權益未能同步落實且衍生出一系列棘手難題。密切關注農民工融入城市的進程，助力新型城鎮化建設，具有重大的理論意義和實踐意義。

1 問題提出與文獻梳理

農民工市民化過程復雜，涉及內容廣泛，一個農民工成功轉換為新市民需要經歷退出農村、進入城市、融入城市3 個環節。其中，農民工融入城市是指在新型城鎮化建設中，農民工通過自身努力和外部力量的推拉，在理念認知、身份地位以及生活方式等方面向市民靠攏，成功轉變成新市民的社會變遷過程[1]。

梳理相關文獻研究，學者在農民工城市融入方面已有豐富的成果積累。部分學者認為，農民工順利融入城市是實現城鎮化的“最后一公里”，農民工市民化的癥結不再是如何進入城市，而是如何在城市實現身份認同、價值觀念以及社會交往等方面轉型，破除與當地市民的社會阻隔。學者對阻礙農民工融入城市的因素展開研究，主要集中于以下3 個層面：一是制度層面，以劉傳江等（2020）[2]為代表的學者認為，二元戶籍制度、農村土地承包制度、社會保障制度是阻礙農民融入城市的三大“攔路虎”；二是文化層面，農民工被等同于落后閉塞的代名詞，不被市民接納，而城鄉之間差異巨大的生活方式極易導致農民工形成“文化孤島”，降低其對城市歸屬感；三是農民工自身層面，文化程度偏低、職業技能缺乏等因素制約農民工融入城市。農民工融入城市是一項系統性工程，各種障礙的消除并非一朝一夕，尤其是新生代農民工成為主力之后，更需要因人施策、對癥下藥。例如，劉小年（2018）[3]創新性提出應構建主體素質主導、社會關系輔助、政策制度作“門衛”的三元詮釋模型，推動農民工融入城市進程。

綜上，學者對農民工融入城市的障礙性因素和解決對策關注較多，但研究對象多聚焦農民工自身，對隨遷家庭的關注不足，在分析方法上主要是描述性分析，缺少調研數據的定量性支撐。基于此，立足新型城鎮化建設背景，通過對全國職工隊伍第七次調查狀況問卷數據的定量分析，剖析當前農民工融入城市的困境，并嘗試提出化解對策。

2 農民工融入城市的現實困境

2.1 政府就業培訓機制不健全

就業是農民工融入城市的首要障礙，不僅決定農民工的經濟收入，也直接影響農民工能否長久留在城市。全國職工隊伍第七次調查數據顯示，農民工找工作的主要途徑是單位招工、親友幫忙、自己到用人單位應聘，三者占比分別為30.79%、25.58%、25%，相加比重高達81.37%，見圖1。這反映出農民工多通過非正規途徑獲取就業機會，擇業途徑狹窄。

2.2 居住狀況不佳，住房成本高

居住狀況是農民工能否成功融入城市最重要的衡量標準。調查顯示，多數農民工沒有固定住所，出租屋、工棚、單位宿舍是主要居住場所，整體居住狀況不理想。當前，大批農民工持續向城市遷移，住房的剛性需求加劇，這與建設用地的有限性相互疊加，導致城市房價常年攀升且居高不下。同時，城鄉二元戶籍制度致使農民工未被納入城市住房保障體系，無法享受與市民同等權益。在回答“所在單位是否為您辦理了住房公積金”時，僅有29.6%的農民工回答“辦理了”，將近70%的農民工表示“沒有辦理或者不知道”，這意味著多數農民工購房主要是通過自己收入支付。巨大的購房壓力成為阻礙其融入城市的關鍵因素。

2.3 基本險種缺失，社會保障體系不完善

在農民工經濟收入勉強維持生計的前提下，失業、疾病、意外傷害等狀況都會使其面臨生活致貧、被迫返鄉的風險，進而影響農民工融入城市的速度。相關數據顯示，相比城鎮職工基本醫療保險百分百的參保率，農民工基本醫療保險的覆蓋范圍不廣、參保率不高，多數農民工沒有生育、失業、醫療等基本險種。例如，未參加基本醫療保險的本地農民工占45.5%，不知道基本醫療保險存在的本地農民工占7.5%；在外地農民工中，38.5%的人沒有參加基本醫療保險，10.0%的人不知道基本醫療保險的存在。

另有數據顯示，用人單位對農民工的社會保障提供不足甚至缺失。目前有21.4%的農民工表示單位沒有辦理，11.9%的農民工不知道是否辦理，這與城鎮職工及國家規定的最低標準的參保率相差甚遠。類似問題在失業保險中也有所體現，見表1。農民工具有高流動性和偶然性，失業保險的缺失讓其在離開工作崗位后缺乏基本的生活保障，直接降低城市融入的穩定性。

表1 用人單位為農民工辦理基本保險情況 單位：%

2.4 隨遷子女教育門檻高

隨遷子女能否公正地接受教育，始終是農民工融入城市不可忽視的薄弱環節。城鄉二元戶籍制度使隨遷子女同城市孩子無法享有平等的教育機會和優質的教育資源。近年來，盡管我國不斷加大戶籍制度改革力度，但對農民工子女接受城市教育的相關政策落實滯后。尤其是在戶口并未同步遷入的情況下，隨遷子女無法獲得按戶籍身份所撥付的教育經費[4]。各地有關義務教育政策落實存在失衡，公立城市學校為隨遷子女接受教育設置了較高門檻，他們往往需要繳納高額的借讀費，多數隨遷子女的教育處于邊緣化狀態。此外，依附于戶籍制度之上的高考制度規定隨遷子女必須回到戶籍所在地參加高考。然而，我國的高考制度不是統一性考試，各地區的教育與考試存在差別，隨遷子女回鄉考試很大程度上存在復習內容的差異，加重了農民工的不公平感和被排斥感，進而難以對城市產生認同，影響農民工融入城市的效度。

3 促進農民工融入城市的優化對策

3.1 完善農民工就業服務體系

就業是農民工融入城市長久生存的基石。改革開放以來，我國就業制度改革在不斷深化推進，但當前農民工依舊難以高效融入城市，就業體系的完善還有很長的路要走。

第一，建立城鄉一體化的勞動力市場。消除身份差別，企業對城鄉勞動力應一視同仁，為兩者平等競爭、自由擇業提供良好的市場環境[5]；消除管理差別，拆除各種行政“柵欄”，降低農民工進入城市勞動市場的成本，建立城鄉一體化的求職登記、失業統計等就業管理體系；消除信息差別，有序推動城鄉勞動力市場的信息銜接，打造勞動力市場信息發布平臺。

第二，建立普遍而有效的就業服務。加大大型就業服務行動的投入力度，為農民工免費提供就業登記、政策咨詢、職業介紹、求職輔導等一站式服務，提高規模水平，擴大行動的覆蓋范圍，強化服務品質；拓展中小型就業服務常規項目，鼓勵社會力量參與到項目中；規范各類民辦職業中介機構，加大監察力度，嚴厲打擊任何坑害農民工的違法行為。

第三，切實維護農民工的勞動權益。確定合理的工資報酬體系，確保以人為本，保障農民工的付出和報酬成正相關，值得注意的是，支付農民工加班費應及時、到位，并與城鎮職工一視同仁；企業在訂立和履行勞動合同時，相關部門要對其進行指導監督，避免農民工簽訂的勞動合同范本缺乏規范，帶有歧視色彩。

3.2 健全農民工社會保障制度

目前，在適應社會經濟發展總體水平的基礎上，應堅持因地制宜、區別對待的原則，建設滿足農民工不同層次需求、符合社會整體發展趨勢的社會保障制度。

第一，慎重選擇社會保障項目。首先，實現工傷保險全覆蓋。政府要加大《職業病防治法》《安全生產法》的執行力度，建立“預防、補償、康復”的工傷保險體系，切實維護農民工的生命安全。其次，循序擴大失業保險覆蓋率。鼓勵有條件的區域將農民工納入失業保險范圍，對農民工失業保險要分類梯度、有序推進。再次，提升養老保險覆蓋范圍。滿足市民化要求的農民工，將其歸入城鎮養老保險制度；鼓勵時段性務工的農民工加入新型農村社會養老保險；地域變化強的農民工，建立“低費率、可轉移”的過渡性養老保險制度。

第二，完善農民工社會保障機制。首先，提升社會保障的統籌管理，健全不同地域間基本險種的變遷連續政策，減少農民工地域變遷的屏障，進而抵消其“過客心理”，降低農民工融入城市的心理成本。其次，建立健全農民工社會保障管理制度。按照相應的程序制度，對工傷、失業、養老等社保項目進行協調，實現對社保管理的精確控制。同時，加大政府對社會保障基金營運機構的干預力度，發揮群眾、媒體和社會的檢控監督作用，保證社?；饘？顚Ｓ?。

3.3 創新農民工住房保障體系

穩定的住房不僅是農民工生活的保障，更是他們成為新市民、獲得歸屬感最突出的現實要求。政府應采取多種形式的政策干預，全方面、循序式地解決農民工的住房問題。

第一，完善“四位一體”的住房保障體系?！八奈弧敝附洕庥梅?、經濟適用房、廉租房、兩限房；“一體”指將農民工住房歸入國家層面進行統籌考慮。為工作穩定、有條件的農民工提供經濟適用房、限價商品房，已加入社保的農民工可享受優先選擇權；加大力度增建適合低收入農民工的廉租房；鼓勵政府在工業園區和城鄉接合部進行設計規劃，建設農民工公寓，向農民工出租。

第二，健全農民工的住房公積金機制。堅持“多層面、全覆蓋、低水平”的原則，采取分類遞進的措施將農民工歸入住房公積金保障體系。根據企業的經營規模，規劃多層次的繳納標準[6]。各地區應加大力度推行成功的經驗做法，并使之制度化，比如公積金貸款、公積金日常租房的推進以及相應程序的完善。

第三，建立農民工住房補貼機制。設立適合農民工職業特點的住房補貼基金，向困難的農民工家庭提供補貼，金額依據農民工的收入按一定比例發放，并在農民工簽訂用工合同時加以明確。此外，政府加強對低端出租房價格的監管，發布“指導價格”，使農民工根據自身情況放心選擇住房，改善居住條件[7]。

3.4 深化農民工子女義務教育改革

隨遷子女可以接受優質的教育是城市最吸引農民工的亮點之一，隨遷子女義務教育問題的合理解決，不僅有助于他們的身心成長，也有助于農民工順利融入城市。

第一，提高對隨遷子女義務教育重要性的認識。農民工為城市建設、社會發展付出辛勤汗水，并向國家依法繳納稅收，其子女的教育不應被邊緣化[7]。政府應提高認識，繼續深化教育改革，完善隨遷子女上學考試政策，簡化入學程序，鼓勵公立學校積極接納農民工子女[8]。

第二，創新經費三級分擔保障體系。中央、省、市三級政府應當建立費用預算管理制度，共同負擔農民工子女義務教育經費，通過層層下撥的方式匯聚到農民工子女入讀的學校，真正用在農民工子女身上。

第三，支持社會力量參與，規范農民工子弟學校。首先，加大財政投入力度，積極吸納社會力量的資金流入，使隨遷子女獲得無差別的教育資源。政府可對接收農民工子女的學校給予適當財政補貼，或直接購買教學基礎設施，或表彰表現突出的農民工子弟學校。其次，明確農民工子弟學校的辦學標準和資格，加強管理監督，嚴格審核相關收費項目和標準，確保法制化。

4 結束語

目前，我國已經進入新型城鎮化發展的高速階段，隨著公民權益保障意識的覺醒，農民工能否順利融入城市直接關乎新型城鎮化發展道路的方向。對此，黨和政府要轉變理念，深刻思考農民工融入城市在全面建成小康社會和國家治理現代化中的戰略意義。相關責任主體要完善公共服務制度，推進勞動就業、社會保障、住房保障、子女教育等方面的改革步伐，穩步形成農民工與市民身份對等、地位平等、權利同等的服務體系，推動新型城鎮化順利實現。

值得進一步思考的是，農民工成功融入城市是農民工市民化的“最后一公里”，也是推動新型城鎮化建設的關鍵舉措。然而，一個完整的農民工市民化的結構框架應該包括農村退出、城市進入、城市融入3 個環節，如何去平衡三者之間的關系，農民工順利融入城市之后是否意味著在城市的長久居住，都值得進一步探討。