城市鄰避沖突面臨的治理困境及其對策研究

盧冠宇

摘? ?要：最近幾年，我國的鄰避沖突事件發(fā)生概率直線上漲，其程度和數(shù)量也呈現(xiàn)不斷上漲趨勢。同時(shí)，因這一事件的特殊性，使得鄰避沖突本身的參與人數(shù)量、事件形成原因、沖突造成的影響等方面都有著著一定的獨(dú)特性，所以也給政府的治理帶來困境，包含信任、參與和發(fā)展等，產(chǎn)生原因基本和政府管理思維、民眾和公共關(guān)系有著莫大的關(guān)聯(lián)。而處理這些困境的對策主要在于政府和民間的信息要公開共享，只有堅(jiān)持這一原則，才會更有利于治理好鄰避沖突，緩解社會矛盾。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;政府行為;治理對策

中圖分類號：C912.8? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）11-0148-03

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程不斷加快，更是在信息技術(shù)的發(fā)展下，迎來一個(gè)史無前例的歷史時(shí)機(jī)，同時(shí)也進(jìn)入一個(gè)社會矛盾激發(fā)的階段。正值社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，城市人口數(shù)量激增為城市的公共設(shè)施造成巨大壓力，使得城市對公共服務(wù)的要求越來越高。基于社會群眾的反饋，因公共設(shè)施引起的社會矛盾更是成為社會民眾和公共部門間的潛在性危機(jī)，亟須政府發(fā)揮其社會服務(wù)及政治經(jīng)濟(jì)方面的職能，來處理這類社會沖突。這種社會沖突就屬于鄰避沖突，是指民眾為自身生活環(huán)境受到各類工業(yè)環(huán)境污染或是頗具負(fù)面效應(yīng)的公共設(shè)施影響而產(chǎn)生的社會性反抗活動。這種沖突自產(chǎn)生起就一直纏繞在社會和政府之間，難以解決。因此，尋找一種能夠適應(yīng)中國社會治理現(xiàn)實(shí)需求的新型治理模式，成為有效應(yīng)對鄰避沖突的必然要求。

一、城市鄰避沖突治理面臨的困境

目前，我國鄰避沖突事件已經(jīng)具備一定的發(fā)展邏輯，即“項(xiàng)目公布—群體反抗—政府壓制—沖突升級—停工或撤除”。也就是說，發(fā)生鄰避沖突時(shí)，民眾會將“鬧”作為與政府反抗的主要斗爭工具，現(xiàn)實(shí)中此類事件基本是以“鬧”組成事件的整體惡性循環(huán)，而在這個(gè)惡性循環(huán)背后就是政府出現(xiàn)治理困境的主要表現(xiàn)。

（一）角色困境

城市政府因代表公權(quán)，自然成為調(diào)節(jié)社會矛盾及沖突的代表。而在發(fā)生鄰避沖突事件時(shí)，城市政府理應(yīng)將保護(hù)環(huán)境權(quán)益作為應(yīng)該堅(jiān)持的原則，在此原則驅(qū)使下去調(diào)節(jié)企業(yè)和民眾間的糾紛或矛盾。但現(xiàn)實(shí)中，城市政府往往和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有著密可不分的關(guān)系，已經(jīng)不再是執(zhí)行公正的仲裁方，而是已經(jīng)參與沖突的當(dāng)事方，成為民眾重點(diǎn)反抗的對象。目前，城市的行政仍然是政府持主導(dǎo)權(quán)力的，若社會沖突全依靠政府解決，很容易使政府成為沖突一方，這種身份的轉(zhuǎn)變很容易阻礙鄰避沖突的治理[1]。

（二）信任困境

根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果，若民眾對上級政府或其他黨政組織有著極大的信任，便會應(yīng)用“溝通式”行為與政府進(jìn)行“斗爭”;若對上級政府或其他黨政組織信任度極低，使很可能會應(yīng)用“逼迫式”行為與政府進(jìn)行“斗爭”;而若對上級政府或其他黨政組織沒有信任度，就很可能會應(yīng)用“敵視式”行為與政府進(jìn)行“斗爭”。此種信任邏輯在目前很多地方的鄰避沖突里有著較明顯的表現(xiàn)。一是表現(xiàn)為民眾不再相信城市政府與相聯(lián)系的企業(yè)所發(fā)布的關(guān)于環(huán)境的評價(jià)報(bào)告和解決方式;二是表現(xiàn)為城市政府也不再相信民眾具備可以做出理性行為的能力。這兩者互不信任的狀態(tài)不僅會給城市政府帶來更大的責(zé)任，也會使這種維護(hù)穩(wěn)定的責(zé)任代替社會功能的可能性越來越大。

（三）參與困境

最近幾年，存在于各時(shí)各地的鄰避沖突有一個(gè)相似的共性，即在很多項(xiàng)目的討論、證明及最終決策這一整體過程中都沒有民眾的有效參與。而經(jīng)過對相關(guān)的鄰避沖突案例分析后能夠確認(rèn)，這種鄰避沖突事件基本和民眾、政府及企業(yè)三大主體有關(guān)。城市政府在社會治理中執(zhí)主導(dǎo)權(quán)力，基本上所有的環(huán)境決策都由政府單方確定，民眾無法在這些事件中實(shí)施自己的參與、知情與表達(dá)權(quán)，主要表現(xiàn)在民眾并未參與進(jìn)環(huán)境評估的過程及政府在決策環(huán)節(jié)中選擇的所謂“民眾代表”并不具備代表性。而且，有時(shí)城市政府會因?yàn)橐恍├婢懿徊杉{民眾建議，更使得民眾參與的困境增大。

（四）問責(zé)困境

在鄰避沖突整個(gè)事件里，城市政府及相關(guān)人員責(zé)任重大，因?yàn)檎陨硪呀?jīng)成為社會沖突的激發(fā)方和當(dāng)事方，故而，對城市政府及相關(guān)人員的問責(zé)非常必要，這也是當(dāng)今政府建設(shè)的必然要求。雖然如此，但目前的鄰避沖突中的問責(zé)有很大缺陷存在。第一，鄰避沖突里很多問責(zé)基本是現(xiàn)場問責(zé)或是政治性問責(zé)，這就表明這種問責(zé)只是為緩和民怒的權(quán)宜之計(jì)，并不符合法治原則。第二，在鄰避沖突里的問責(zé)有很大的隨意性，基本沒有相應(yīng)的程序和規(guī)定，這也導(dǎo)致此類問責(zé)是否具備真正的責(zé)任追求效果還有待考察。

實(shí)際在治理鄰避沖突時(shí)，因?yàn)榇嬖谥矸荨⑿湃巍⑴c及問責(zé)方面的困境，再加上政府的信息公開程度較低、回應(yīng)未到位和貪污腐敗等因素綜合，使得城市政府更難處理鄰避沖突，只能根據(jù)民眾的“鬧”延伸出更多的不良影響和結(jié)局，這也是如何解決城市鄰避沖突的困境中最主要的問題[2，3]。

二、造成城市鄰避沖突治理困境的原因分析

（一）民眾對政府的依賴和信任成反比

因?yàn)槎嗄陙淼膰楹蜕鐣l(fā)展影響，導(dǎo)致社會行政依然是政府主導(dǎo)。民眾對政府的依賴性很高，自然會使得在發(fā)生社會沖突時(shí)政府能夠主導(dǎo)局面。民眾對政府寄予的期望非常高，也會給政府及其他機(jī)關(guān)也帶來較大的壓力。而當(dāng)民眾和公共設(shè)施或工業(yè)設(shè)施所有者發(fā)生社會沖突時(shí)，會期望政府可以直接解決這些問題。但因?yàn)槟承┱畷鸵恍┢髽I(yè)存在利益關(guān)聯(lián)，社會公信力下降，民眾會陷入寄希望于政府和怪罪、懷疑政府的惡性循環(huán)中，這也使得政府直接進(jìn)入信任危機(jī)中。因此，鄰避沖突的發(fā)生與政治環(huán)境有著非常親密的關(guān)系，只有政府公信力上升，民眾對政府的真實(shí)信任有所提高后，才能對鄰避沖突有真實(shí)意義的處理能力。

（二）政府的單向管理理念

一般在建設(shè)和鄰避沖突相關(guān)的設(shè)施時(shí)，政府基本會拒絕民眾參與，應(yīng)用“突襲式”的建設(shè)政策，這基本與政府在這長久發(fā)展過程中形成的政府單向式管理理念有很大關(guān)聯(lián)，即“全能型政府”的思想理念。在這種政府管理理念中，所有決策均由政府單方面作出，決策過程中拒絕民眾的參與及監(jiān)督。持此種管理理念的政府認(rèn)為，民眾因其思想的局促和保守只會重視眼前的短期利益，并不會提出具有建設(shè)性和統(tǒng)一性的意見，若強(qiáng)迫提出，反而會影響到和鄰避沖突相關(guān)的設(shè)施建設(shè)，因此，此類政府需要“為民眾做主”。而這種單向式管理理念的循環(huán)，愈發(fā)排斥民眾參與。但這種管理理念是和民眾愈發(fā)上漲的“從下向上”的參與熱情完全相反。故而，只有改變這種單向式的管理理念，增加和民眾間的雙向溝通，才有利于建設(shè)更加和諧、公平的社會[4，5]。

（三）民眾無法客觀評價(jià)鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)中，民眾是基于自身對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識從而抵抗鄰避設(shè)施，然而從風(fēng)險(xiǎn)本身來說，也分為技術(shù)型的風(fēng)險(xiǎn)及感知型的風(fēng)險(xiǎn)。身處現(xiàn)實(shí)中，民眾所感知到的風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際會發(fā)生的鄰避沖突有很大區(qū)別。但這種區(qū)別卻是影響到民眾們對鄰避沖突持何種態(tài)度的根本原因。以某些專家和政府人士看來，評價(jià)鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)是一種技術(shù)型很強(qiáng)的工作，需在專業(yè)人士指導(dǎo)和操作下才具備一定的保障，普通民眾并不能作出有效的鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，反而像是“瞎起哄”，會嚴(yán)重影響鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的嚴(yán)肅性。

三、城市鄰避沖突的治理對策研究

（一）政府要增加與公民間的政策溝通

以民眾角度而言，對于鄰避設(shè)施的反抗基本基于鄰避項(xiàng)目和鄰避風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，只有保障民眾對政府信息的知情、參與、表達(dá)的權(quán)利，讓民眾對鄰避設(shè)施更加了解，才能提高對政府的信任度。這就要求政府要將政策與民眾公開并進(jìn)行一定的溝通交流，收集民眾意見，做到信息互通，以獲取民眾足夠的政策支持。從目前狀況來看，政府更要以社會營銷的形式向民眾推廣環(huán)保和鄰避相關(guān)政策，并且要貼近基層，保障民眾知情、表達(dá)、參與社會事務(wù)的權(quán)利，才能利于政策的成功實(shí)施。而這種溝通的方式不僅包括網(wǎng)絡(luò)、公共空間溝通，還應(yīng)準(zhǔn)備各種面對面式溝通[6]。

（二）確保民眾具有鄰避項(xiàng)目參與及補(bǔ)償權(quán)利

現(xiàn)階段，鄰避沖突基本以“項(xiàng)目公布—群體反抗—政府壓制—沖突升級—停工或撤除”這種惡性循環(huán)繼續(xù)著，最終結(jié)果無非是事件鬧得更大或者“雙輸”。鄰避項(xiàng)目因?yàn)槠浔旧淼某杀竞褪找鏄O度不對稱，項(xiàng)目受到抵制和反抗的概率自然非常高，最后可以減輕的措施不僅包含停建鄰避項(xiàng)目這一選擇，還有另一個(gè)選擇，即為來自鄰避項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)的環(huán)保補(bǔ)償回饋，使得項(xiàng)目具有表面上“看得過去”的性質(zhì)。而這種環(huán)保補(bǔ)償回饋亟須民眾的參與，主要是因?yàn)榭梢跃S護(hù)民眾的真實(shí)需求、搭建可供民眾和企業(yè)溝通的平臺、提高對鄰避項(xiàng)目的認(rèn)同度及減輕政府壓力等重要原因。基于此，臺灣地區(qū)已經(jīng)推出過環(huán)保協(xié)議書制度并大力推行，也在當(dāng)?shù)鼐哂休^多成功案例。內(nèi)地推行這種制度目前仍有不少障礙，但這種理念很具有參考意義。

（三）相關(guān)專家應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立和中立立場

民眾參與的鄰避項(xiàng)目不僅應(yīng)有和利益關(guān)聯(lián)的民眾全程參與，相關(guān)專家也應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)和專業(yè)的態(tài)度參與進(jìn)來。相關(guān)專家需要堅(jiān)持自己的科普及咨詢身份，對鄰避項(xiàng)目進(jìn)行客觀的介紹和評估，讓民眾能夠非常真實(shí)地知曉項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，以確保民眾具有參與的理性。并且，參與的相關(guān)專家還應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立和中立立場。因?yàn)槟壳昂芏噜彵茼?xiàng)目的參與過程中，很多政府和項(xiàng)目所有企業(yè)都有一定的利益牽扯，使得民眾信任度降低，此時(shí)若再有非專業(yè)的專家混入，更容易導(dǎo)致民眾的信任程度下降，使科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)性也受到質(zhì)疑。若相關(guān)專家堅(jiān)持獨(dú)立和中立立場，則能夠?yàn)槊癖娞峁└呖茖W(xué)性、合理性的依據(jù)，也能為政府的項(xiàng)目決策提供專業(yè)化的咨詢，有利于讓鄰避項(xiàng)目更加科學(xué)合理[7，8]。

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The Governance Dilemma and Countermeasures of Urban NIMBY Conflict

LU Guan-yu

（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce， Harbin 150028，China）

Abstract： In recent years， Chinas neighbors to avoid conflict probability straight line rise， both the number of degree and also in the rising trend， at the same time， because of the particularity of the incident， makes the neighbor number of participants from the conflict itself， events， formation reasons and the impact of the conflict， etc all have a certain uniqueness， which brings to the governance of the government a lot of trouble. These dilemmas include trust， participation and development， and their causes are basically related to government management thinking， people and public relations. The countermeasures to deal with these difficulties mainly lie in the open sharing of information between the government and the private sector. Only by adhering to this principle can NIMBY conflicts be better managed and social contradictions be improved.

Key words： NIMBY conflict; government behavior; governance countermeasures