河南數據要素市場建設存在的問題分析

（河南信息統計職業學院，河南 鄭州450008）

隨著數字經濟的飛速發展，數據已和其他資源要素一起融入經濟價值創造過程，對生產力發展產生重要影響，日益成為國家基礎性戰略資源。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出要健全勞動、資本、土地、技術、數據等生產要素市場貢獻評價機制。2020年4月，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）對推進要素市場化配置改革進行總體部署，這是我國第一次明確提出土地、勞動力、資本、技術、數據五大要素領域的改革方向和具體舉措，也是首次以官方形式把數據正式定義為一種生產要素，并使其具有與其他生產要素同等重要的地位。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步提出“推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革。健全要素市場運行機制，完善要素交易規則和服務體系。”

一、數據要素及數據要素市場基本現狀

數據作為一種在數字經濟時代涌現的新型生產要素，與土地、勞動力、資本和技術要素有著較大的區別。目前學界關于數據要素特征的界定尚未完全統一，通過總結和梳理，可以看出數據要素至少有以下顯著特征：一是雖然數據資源作為一種可再生資源客觀存在，但數據資源不會像自然資源一樣自動存在，它具有實時性、偶發性特征，需要及時生產、收集、存儲，才能存續并發揮價值，否則就沒有市場價值；二是數據資源具有規模報酬遞增特征與正反饋效應，相同質量的要素越是相互聯系、客觀真實、數量多，其對生產生活創造的市場價值越高；三是數據資源生產部門十分龐雜，信息化背景下的各個市場單元和社會單元都是數據生產主體；四是數據資源是一把“雙刃劍”，它涉及個人、企業、社會組織、政府等眾多主體隱私安全問題，利用不好將會產生極大負面效應。數據要素的這些特征決定了在數字經濟的培育中，以及在數據要素生產與管理中，其將會與傳統要素市場有著較大差別。

從官方對數據要素的表述看，從2019年10月黨的十九屆四中全會首次提出健全數據生產要素的評價機制，到2020年《意見》正式將數據作為一種要素與其他四種生產要素并列提出，再到十九屆五中全會提出要加快數字化發展，推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革，整個過程時間較短，并且《意見》第六條提出要“加快培育數據要素市場”，這表明數據要素市場的發育程度不高，還不十分成熟。但從發展規模看，數據要素市場發展很快，《全球數字經濟新圖景（2020年）》顯示，2019年，全球數字經濟規模31.8萬億美元，同比名義增長5.4%，高于同期全球GDP名義增速3.1個百分點。2019年，我國數字經濟增加值35.8萬億元，雖總量居世界第二位，但其占GDP比重僅為36.2%，與發達國家相比差距明顯（德國、英國、美國占比分別為63.4%、62.3%、61.0%）。從數據要素產生的形態看，“云、大、移、物、智”是當前數據要素市場的要素重要來源，但“區塊鏈”“VR”“AR”“量子通信”等數字信息技術層出不窮，數據要素市場形態仍不斷更新和演進。從現實情況看，數據作為一種新型生產要素，國家還沒有統一的規劃及管理部門，相應的法律法規存在較大缺口，總體上還處于相對無序狀態，無法進行整體性和系統性地客觀描述。由此可見，我國數據要素市場作為一種新型要素市場，無論從市場發育程度還是從規范程度及管理水平看都還處于相對初級階段，而河南數據要素市場發展遠低于全國平均水平。

二、河南數據要素市場建設存在的問題及原因

《意見》明確提出完善和培育數據要素市場的三個方面：一是要推進政府數據開放共享；二是要培育數字經濟新產業、新業態和新模式，提升社會數據資源價值；三是要加強數據資源整合和安全保護。從這個角度分析，河南在以上三個方面都存在不同程度的問題，主要表現為：

（一）行政部門數據開放度、利用度及信息化程度非常低

目前，政府統計數據和行政登記數據多為針對實際工作一次性或短期性使用，重復使用率不高，其對公眾的開放度非常低，信息化程度較低。主要有以下幾個方面的原因：一是政府及相關部門對數據資源及其開放的重要性認識不足。出現了“上面熱下面冷、行業企業熱政府冷、口頭熱行動冷”的現象，一些地方政府存在“等政策、靠上級”的思想，積極主動性不夠，導致政府部門數字化進展較慢、程度不高。二是大數據背景下，政府相關部門不清楚數據管理權力和責任邊界，目前沒有明確的法律規定。導致政府管理中存在數據邊界模糊、數字化程度不高、不知道如何開放共享的問題，已經遠遠不能滿足數字化、智能化、現代化管理的需要。三是政府相關部門在數據的管理和開發使用中存在大量歷史遺留問題。首先，政府統計部門、行政部門以及行業有大量數據沉淀，由于部門業務繁忙沒有時間和精力進行充分挖掘，導致數據不能有效開發利用；其次，相關部門存在一定歷史包袱，這主要是指在特定發展階段產生的由于數據收集和處理手段落后或者其他因素引起的歷史數據不準確問題，使數據開發利用價值不大或相關部門不愿意進行開發利用，這進一步導致數據開放程度較低；最后，由于一些歷史數據的不準確，實行新的信息化數據收集和處理方法，將對數據前后銜接造成較大沖擊。四是一些政府部門在管理中信息化程度不高，導致公共數據資源沒有及時進行生產和整理，更談不上開發利用。比如河南作為文化旅游大省、交通大省、資源能源大省等，其相應的數字化和智能化管理程度都亟待提升。

（二）數字基礎設施和數據產業規模有待于進一步發展壯大

近年來，河南省委、省政府十分注重數字經濟的發展，數字經濟基礎和數字產業發展有所加速（見表1）。2019年9月20日，河南省發展和改革委員會公布《河南省數字經濟發展重大工程》，明確包括數字基礎設施建設、數據資源共享開放、產業集聚發展、創新能力建設、人才引進培育、網絡信息安全保障六大類工程，要求加快推進全省數字經濟發展。但與發達省份相比在基礎設施建設方面仍然相對滯后，對于集聚數據資源進而主導數據要素市場來說，還有很長的路要走。2020年4月，根據中國電子信息產業發展研究院公布的全國26個省份新基建項目在重點基礎設施建設中占比情況顯示，河南居第11位。數字經濟規模相對較小，2018年河南數字經濟增加值為1.25萬億元，占GDP比重為25.0%，低于全國平均水平將近9.0個百分點，居全國第10位。河南省發展改革委表示2019年河南數字經濟增加值占GDP比重達30%以上。數字產業發育程度相對較低，缺少像阿里巴巴、百度、騰訊等龍頭引領性的大型數字企業，沒有形成規模化的產業鏈條，上汽集團云計算數據中心、麒麟合盛網絡技術股份有限公司（APUS）鄭州數字基因庫、鯤鵬軟件小鎮等重大數據產業項目仍在建設中。雖然近年來，電子商務交易額、互聯網用戶接入數和接入流量大幅增長，但河南主要是數字經濟或數字產業消費者和使用者，而不是生產者和主導者。

表1 2015—2019年河南數字經濟發展指數（以2015年為基期）

（三）政府、行業和企業數字化專業人才非常缺乏

目前，北京、上海、深圳、杭州、廣州是信息技術發展的引領者，阿里巴巴、百度、騰訊、滴滴、美團、小米等老牌互聯網企業和新興獨角獸企業都集聚在這五大城市。《中國數字化人才現狀與展望2020》顯示，北上深是數字化人才去向首選，廣州數字化應用和專業人才被杭州反超，相比2019年同比增長91%；北京、上海、深圳、杭州和廣州仍是大數據人才儲備第一梯隊，虹吸效應非常明顯，其他區域人才缺口非常大。由于數字經濟基礎和產業相對薄弱，河南的城市基本排不上榜，河南本土培養的相關人才大多選擇去這些城市就業，這導致無論是政府部門還是行業企業，數字化專業人才稀缺（見表2）。

表2 數字化人才主要城市分布 單位：%

（四）數據資源整合及利用程度較低

目前，互聯網管理涉及工業和信息化部、中央宣傳部、國家安全部、國家互聯網信息辦公室等近20個部門，加上傳統的政府統計、行業統計部門，數據資源多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高等現象明顯。河南省級層面雖然成立了省大數據管理局，其職能中有統籌全省數據資源管理和建設工作的定位，但目前其主要業務范圍僅限于政務服務和初步數據管理。雖然2019年初河南各地市大數據管理局紛紛成立，但到目前為止，僅有鄭州、開封、鶴壁和南陽等少數地市獨立政務信息服務實體網站開通運行，且整體上政務服務和數據管理職能較為簡單，沒有從宏觀和系統的層面進行規劃建設。根據2019年9月河南省發展改革委發布的《河南省數字經濟發展重大工程》，僅六大工程之一的“數據資源共享開放工程”，就需要河南省大數據管理局、河南省公安廳、河南省市場監督管理局、河南省發展和改革委員會、河南省自然資源廳、河南省統計局等眾多部門協同配合。

大數據背景下，政府部門傳統方式掌握的數據信息服務社會管理功能大大弱化；同時，由于數據要素存在正反饋效應，滯后的數據信息獲取環境反過來必將對數據產業發展產生較大制約作用。整體看，目前河南在數據要素的管理上處于剛剛起步階段，還沒有進行較為全面的統一發展規劃，沒有進行數據生產和管理標準制定，更沒有實現數據資源整合、挖掘等深層次開發利用。

（五）數據安全保護能力仍較弱

隨著數字經濟的進一步發展和各級政府大數據平臺逐步建立使用，數據安全已成為事關國家安全與經濟社會發展穩定的重大問題。但相較于信息技術和數字經濟的發展速度，政府部門普遍缺乏數據安全意識和精力投入，相關法律法規尤其是數據安全領域的法律法規仍存在嚴重供給不足的情況。2020年6月，《中華人民共和國數據安全法（草案）》在第十三屆全國人大常委會第二十次會議進行了審議，目前處于修訂完善階段，還沒有正式出臺。該法律主要從原則上對數據安全與發展、數據安全制度、數據安全保護義務、政務數據安全與開放以及各主體法律責任做了規范和界定，但有關數據安全的細節問題仍需要進一步完善。河南在數字經濟背景下需要高度重視數據安全，重點關注數據安全對國家、區域和個人的影響，要提前著手建立相應體制機制和法律法規，尤其是對于5G、人工智能、區塊鏈、云計算等新一代信息技術下相關數據的生產、使用、交易等環節提供政策及法律法規支撐，并隨著信息技術發展和數據產業形態演進及時完善。

三、加快推進河南數據要素市場建設的對策建議

在信息技術高速推進、數據產業快速發展過程中，在我國不斷推進治理能力和治理體系現代化的背景下，河南相關部門必須從戰略高度重視數據資源這一新型生產要素的開發與利用。

（一）切實做好數據要素市場規劃設計和落實

一方面要落實好數字政府總體規劃。2020年12月，河南省印發《數字政府建設總體規劃（2020—2022年）》，對推動數字政府進行了總體性規劃，接下來各級政府和部門要貫徹落實好，并與“十四五”發展規劃做好對接。另一方面要做好數字產業及市場的中長期規劃與落實，并使之與數字政府規劃協調對接。全省和各地市要立足農業、能源、交通、文化等資源和特色優勢，在“十四五”規劃中對產業數字化發展進行統籌規劃和認真落實。

（二）大力加強數據要素市場基礎設施建設

一是各級政府及相關部門要以超常規的力度加大數據要素基礎設施投入力度和投入比例，進一步加快重大信息網絡基礎設施和新型數字基礎設施建設，支持建設一批服務全省乃至全國的行業性、區域性大型綠色數據中心。二是利用國家大數據綜合試驗區戰略優勢，積極培育和引進互聯網知名企業，建設全國性數據中心以及農業、工業、醫療健康、文化等行業區域性數據中心，特別是圍繞河南特色優勢建設一批行業細分領域工業云平臺。三是建立健全數據收集、存儲、利用、交易等制度體系，不斷規范和發展壯大河南數據要素市場。

（三）盡快明確數據要素市場牽頭管理部門

必須明確強有力的牽頭管理部門，比如成立省級層面牽頭部門，由省發展改革委具體執行，來協調數據生產、管理、使用過程中所涉及眾多市場主體，切實制定具體政策措施，落實頂層規劃設計。一是探索將數據基礎設施的建設納入地方政府考核機制。二是牽頭規范市場經濟體制下的數據要素市場相關法律法規和運行機制，完善交易規則和服務體系。三是要盡快牽頭制定數據要素生產標準、安全標準和使用管理辦法。

（四）通過立法促進政府數字化管理和數據開放共享

無論從社會治理角度還是從產業發展角度看，都急需通過法律法規形式加速政府數字化治理和服務轉型，逐步建成全省統一、多級互聯的政務數據共享交換體系，不斷優化跨層級、跨區域、跨系統、跨部門、跨業務數據調度功能。一是要將地方政府數字化管理和服務納入營商環境考核機制中去。二是要提升和優化各級政府部門數字化管理能力。三是要打破部門利益，規范政府部門數字化管理內容和邊界、權力和責任，促進數據信息公開。

（五）高度重視數據產業人才引進和培養

一是對于數據產業亟須的高端人才，要出臺相應的優惠政策和激勵機制，通過不同方式為河南所用，及時充實到政府、行業和企業中去。二是要根據全省戰略規劃和產業需求制定數據產業人才優先培養計劃，通過政策扶持，加強本省高校對不同層次的數據人才的分類培養。三是分類分批開展黨政機關領導干部、公務員和管理人員培訓，培養其數字經濟思維，大力提升全民數字素養。