關于生態補償的思考

王 勇

（成縣林業站 甘肅隴南 742500）

隨著經濟的快速發展，生態環境退化及破壞日益嚴重，已成為社會發展中的一個瓶頸。近年來，黨和政府提出了科學發展觀，強調以人為本，高度重視生態建設，通過一系列措施改善了生態環境狀況。但是具體實踐中，因結構性政策缺乏，生態保護長效機制的建立受到了影響。因保護者和受益者、破壞者和受害者存在著生態效益及經濟效益分配不公問題，導致受益者對生態效益無償占有，而保護者無法獲取經濟激勵，破壞者未承擔相應責任及懲罰，受害者未獲得經濟補償。因生態保護與經濟利益關系的扭曲，生態保護及建設無法進一步推進，地區及利益相關者之間的和諧狀態也受到了影響。為此，需盡快完善生態補償體系，對利益各方的生態及經濟利益合理分配，保護生態及環境，實現社會協調發展。

1 生態補償的概念

生態補償是通過經濟手段對相關利益管理調節，以保護及可持續利用生態系統服務。生態補償機制就是以保護生態環境，實現人與自然和諧發展為最終目的，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。生態補償機制涉及生態補償參與者、補償標準、補償條件、補償模式、資金來源及支付方式等要素，具體見圖1。

圖1 生態補償機制框架

2 生態補償的意義

作為一項綜合性戰略課題，從自然角度來看，生態補償可恢復生態系統，為各個城市提供生態保護屏障，改善空氣質量，幫助人民群眾提高幸福指數；從經濟角度來看，生態補償可遏制森林、草原退化，為動物提供充足的食物，有利于各種動物的養殖，為植物營造良好的生長環境，可提高物種多樣性，改善市民的飲食結構，提高當地生鮮市場活力，促進經濟的發展。

3 完善生態補償體系的措施

3.1 完善法律法規政策體系

生態補償工作的具體開展，涉及主體數量較多，不同主體責任以及利益分配關聯性較強。若僅以相關過渡性政策作為依據，生態補償工作很難順利開展。因此，需要明確規定生態補償的具體概念及其相關外延信息，強化立法工作，結合生態補償工作的實際狀況針對性地制定管理措施，各個地區需充分考慮自身區域特點來制定生態補償相關實施細則，臨近區域可結合相互間的生態補償關系來制定完善的跨區域生態補償機制，規定各個利益相關方的權力、責任及義務，確定生態補償機制的適用范圍、補償對象、可采取的補償方式及針對性的補償標準。

從近期來看，結合政府主導與市場調節。由政府擔任生態補償機制構建的主導角色，完善管理職能，把控生態補償機制構建框架。政府部門需充分考慮市場實際狀況來確定適宜的定價標準，為市場調節留有余地，同時需強化執行管控，提升執行效率，對生態補償機制迅速審批，嚴格落實相關監管工作，優化生態補償機制構建中政府職能的角色轉變。

從長遠角度來看，相關政府部門還需對生態補償用地審批相關事宜強化重視，積極探索可行的取消措施，優化事中、事后監管機制，規定市場主體和各個利益方的具體責任及分工，一旦出現生態違法事件，嚴厲處罰，為生態保護設定適宜的獎勵條款，為后期生態補償目標的實現奠定基礎。

3.2 劃定生態補償責任

在生態補償各個主體責任劃定中，應將“堅持公平”作為基本原則，在各個地區內，均需明確規定生態補償具體責任，為不同主體劃分其各自責任。從當前實際情況來看，生態補償主體為政府、市場主體、社會公眾組織，三者生態服務需求各不相同，支付意愿差異較大，利益參差不齊，應當對現有實際情況充分考慮，始終以實現生態補償可持續發展作為基本出發點，為上述三者合理劃定生態補償具體責任[2]。

在生態補償工作具體開展中，始終堅持“誰受益，誰補償”基本原則。因生態補償主體為政府部門，其主要職責涉及協調關系、有效引導、全面監管等，同時須對外溢生態效益有效補償；社會公眾組織在享受生態環境過程中，也須承擔部分生態效益補償責任；市場主體利用各項生態資源，由于其在具體利用過程中常造成超額負擔，因而應將經濟效益補償設定為其主體責任。

3.3 核算生態補償標準

在確定生態補償標準過程中，應當以資產核算作為基礎，不僅須對實物資產價值核算，還須涉及生態服務資產價值。具體而言，實物資產包括全部的自然資源，核算即確定自然資源的市場價值，也就是利用市場價值核算法對水資源、土地資源、礦產資源、森林資源等全部資源進行核算，結合各個資源可持續發展實際狀況為其賦值，進而明確實物的具體資產價值。

生態服務資產核算就是核算各個資源在生態服務方面的功能型價值。主要包括區域內保護及修復生態環境所需直接成本、為保護所放棄發展機會的成本、提高生態滿足度所需其他成本等。功能性價值核算須對市場價值、成本價值、條件價值間的相互疊加妥善處理，通過對生態服務資產價值客觀核算，為規范資產核算指標體系及評估方法的制定提供參考。

通過核算實物資產價值及生態服務資產價值，將補償下限設定為生態保護及修復成本，將補償上限設定為生態服務正外部效益，根據地區實際付出及實際效益，由受益者及供給者相互協商，運用德爾菲法對雙方核算給予權重復制，進而確定適宜的生態補償標準。

3.4 拓寬生態補償及保護修復資金渠道

當前，生態補償資金來源可以分為財政轉移和社會（市場化）融資兩種（見表1）。通過對生態補償投融資體系及財稅體制的不斷完善，建立可持續發展的長效生態補償機制。堅持“區際公平、權責對等”基本原則，由國家統一組織，不同地區財政結合收益情況共同出資，結合中央財政資金建立生態補償基金，制定橫向補償與縱向補償有機結合的補償途徑。國家可采取財政轉移支付等多種方式，在相應補償標準的基礎之上合理分配補償資金。部分地區因保護力度的加大可能引發一定的經濟損失，須為其加大經濟影響補償，對各個地區給予充分支持，以開展生態環境保護工作。

表1 生態補償資金來源

深入研究政府及社會資本合作模式，強化資金投入，選擇適宜地區作為試點，積極分析并明確相關影響因素，在此基礎之上篩選出適宜的示范地區，嚴格監管示范地區，在生態補償具體實施過程中，使各項資金充分發揮其生態修復價值。為社會資本投資方提供各項優惠政策，同時結合當地實際情況及發展形勢為項目案例制定適宜的預期收益，充分發揮其經濟收入潛力，結合政府反哺社會資本投入，對社會資本投入強化激勵，以實現可持續發展，不斷拓展生態修復及補償資金來源渠道。

3.5 建立多元化補償機制

當前，我國正處于生態補償制度建立初期，補償方式主要為貨幣資金，較為單一，貨幣資金主要為財政資金，這種情況極容易給相關政府部門加大財政負擔，影響了社會資本的參與積極性，進而阻礙生態補償的順利開展。應積極探索污染物減排、資源開發、碳排放權抵消、水資源節約等的補償，充分考慮當地現有發展狀況，結合其具體需求為生態補償制定實施細則，對各個利益主體有效指導，以充分發揮其自身生態功能及履行生態補償相關義務[7]。還須積極發展生態農業，不斷完善綠色標識，大力推廣綠色采購，積極培育綠色金融，探索并建立綠色利益分享機制，在此基礎之上實現生態補償多元化。

3.6 完善生態補償監督制度

在生態補償機制可持續發展中，完善監督機制是一項關鍵工作，能夠保證政府、市場及社會公共組織各司其職，通過緊密聯系實現協調運轉。

在完善生態補償監督機制時，政府部門須充分考慮當前實際狀況，分析開展生態保護修復和限制開發所需投入及可能獲得的效益，在此基礎之上針對性地制定規章制度，幫助各個利益主體合理劃分其權力及義務，詳細制定生態補償相關措施，逐步完善生態補償體系。