以人民為中心的中國城鄉融合發展方向與進路

楊俏麗 王政武 鐘永鋒

摘要：推進城鄉融合發展不僅僅是區域協調發展的經濟問題，更關系到國家治理體系和治理能力現代化，是扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的重要途徑。推進城鄉融合發展必須堅持以人民為中心的發展思想，站好、站穩人民立場，與鄉村振興戰略、新發展格局構建等同步推進，重點解決好城鄉居民共享經濟社會發展成果的公平性問題，逐步實現城鄉居民共同富裕。推進以人民為中心的城鄉融合發展應打破傳統資本導向型經濟發展模式、城市優先發展模式等桎梏，立足城鄉經濟社會發展不平衡不充分和農村勞動力不足等現實困境，確立以實現全體人民共同富裕為目標導向的思路，重塑城鄉勞動力結構，建立城鄉共融共生共享發展機制，深化農村土地制度改革，增強城鄉融合發展的內生動力。

關鍵詞：以人民為中心；城鄉融合發展；共同富裕；鄉村振興

中圖分類號：D262文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0070-07

自黨的十九大明確必須堅持以人民為中心的發展思想后，黨中央從中國的國情和未來發展的方向出發，瞄準短板和弱項，盯緊痛點、堵點和難點，加強頂層設計和制度體系建設，通過實施脫貧攻堅戰、鄉村振興戰略，推進城鄉融合發展，重點解決城鄉發展不平衡不充分的問題，引導和規范經濟社會改革發展向以人民為中心回歸，積極、有序、有效地推進共同富裕的進程?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調：健全城鄉融合發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》把“加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”納入指導思想內容，要求加快縣域內城鄉融合發展，到2025年城鄉基本公共服務均等化水平明顯提高和城鄉居民收入差距持續縮小。2021年6月1日開始實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》提出，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，推進城鄉融合發展。這彰顯了推進城鄉融合發展在化解新時代中國社會主要矛盾中的地位和解決這一問題的重要性、緊迫性。此外，《中華人民共和國鄉村振興促進法》還提出，完善城鄉統籌的社會保障制度，以產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，進而實現人與社會、經濟、自然的協同發展，最大限度滿足人民日益增長的美好生活需要，加快實現全體人民共同富裕的進程。由此而言，鄉村振興已經成為推進城鄉融合發展的重點和難點問題。推進城鄉融合發展不僅是促進區域協調發展的內在要求，而且是踐行以人民為中心的發展思想，扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的重要組成和關鍵環節。

一、推進城鄉融合發展是扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的重要途徑

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中指出：“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展！”[1]2021年8月17日，習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上強調：“要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富?！薄斑m應我國社會主要矛盾的變化，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，必須把促進全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點，不斷夯實黨長期執政基礎。”[2]當前，中國已經取得了脫貧攻堅的全面勝利，進入了全面推進鄉村振興的新發展階段，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程。在新的征程中，堅持以人民為中心的發展思想，最重要和最關鍵的是要把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，以更有效的舉措不斷推動全體人民共同富裕，確保到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

事實上，以人民為中心一直都是中國共產黨推進經濟社會改革發展的重要理念，也一直為此不斷努力。特別是黨的十九大報告明確把以人民為中心的發展思想作為中國經濟改革發展的重要指導思想后，中國在經濟社會發展中更加注重以人民為中心，增強全體人民共享經濟社會發展成果的普惠性、公平性。從以人民為中心的角度看，城鄉發展差距問題就是城鄉居民生存發展保障的失衡問題，以人民為中心的經濟發展強調的是發展主體的全面覆蓋，不解決好城鄉居民生存和發展保障的均等性問題，就不可能實現真正的以人民為中心的經濟發展。中國特色社會主義經濟發展就是要堅持以人為目的的生產，通過經濟的發展使社會中的每一個個人都獲得較好保障，以此來引導和推動中國特色社會主義經濟發展回到保障人的生存和發展的軌道中來。中國過去的以資本為導向的經濟發展模式造成的人的發展與經濟發展不協調很突出的表現就是“三農”發展滯后、城鄉發展差距擴大以及由此造成的城鄉居民發展保障失衡等。城鄉居民的共同發展，單純側重于城市居民或農村居民的任何一方都無法達成目標，而是要實現鄉村振興和城鄉融合發展，把兩者作為一個整體來推進和發展，緊緊圍繞怎么樣能讓城鄉居民實現更好地發展來展開。城鄉融合發展就是要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌和優化農村經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”總體布局，重點解決好城鄉發展中整體處于弱勢的農村居民的就業、收入、教育、醫療、養老等問題，解決農村生態環境治理以及用以滿足農村居民日益增長的美好生活需要的公共文化、娛樂等社會公共服務有效供給問題，真正實現農業強、農村美、農民富，使農村居民與城市居民一道共享經濟發展成果，實現共同富裕和全面自由發展。推進城鄉融合發展很重要的方面就是要促進城鄉居民同步發展，這是堅持以人民為中心發展經濟的內在要求，都是為了使人的生存發展得到更好的保障，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

二、以人民為中心的城鄉融合發展的內涵及其特征

（一）以人民為中心的城鄉融合發展的內涵

城鄉融合發展是以城鄉產業聯動發展和生產力共同提高為物質基礎，以城鄉生產要素自由流動為通道，以城鄉勞動分工演變為內在動力，以城鄉分配正義與公平為激勵，以城鄉社會生產力和生產關系優化為突破口，以保障城鄉勞動者的生存和發展為核心，以城鄉生產方式和生活方式的和諧統一、人與自然和諧共生為基本目標的一種發展空間與利益優化的可持續發展模式。從歷史來看，中國城鄉關系的演變是社會生產力發展和人的生存發展方式變化的共同結果。過去，中國城鄉二元結構出現的根本原因是沒有很好地處理好人的發展與經濟發展的關系而實施城市優先發展導向戰略產生的結構性失衡，其主要表現在城鄉資源配置、城鄉收入分配結構、城鄉社會公共服務供給失衡等方面。城鄉融合發展是對原來的城鄉二元結構、城鄉統籌等理念和機制體制的揚棄。一方面，城鄉融合發展繼承了農村優良的傳統風俗、鄉村文化、自然生態等以及城市的古建筑保護，強調人與自然、資源、社會、文化和諧共生；另一方面，城鄉融合發展是對傳統的重城市輕農村，重工業輕農業，重經濟發展輕生態資源文化保護與人的生存發展等局限性的摒棄。從以人民為中心的經濟發展角度而言，推進城鄉融合發展的目標是通過城鄉聯動和融合發展來創造城市、農村居民發展的良好條件，最終實現農村和城市居民共享經濟社會發展成果，人與自然和諧共生。即以人民為中心的城鄉融合發展超越了傳統的城鄉一體化發展局限，它不是單純的產業結構優化、土地規劃布局、生產要素自由流動、社會公共服務資源配置等物化層面問題，而是將人的生存發展始終置于城鄉發展或經濟社會發展中更加重要的位置，以促進城鄉居民聯動發展、互惠互利、共同提高生存發展保障水平，進而實現共同富裕。

（二）以人民為中心的城鄉融合發展的特征

1.人的聯動融合與平等發展。城鄉融合發展框架下，內部成員之間的地位是平等的，在就業、住房、教育、醫療、社會公共服務等方面享有平等權利，并且通過勞動所獲得的收入應能夠維持勞動力生產耗費補償，保障勞動者及其家庭成員生存和發展的需要，不會因為城鄉居民居住、就業的區域差異或行業差異等而在生存和發展保障水平出現反差，更不能以犧牲農村居民的利益換取城市居民利益需求的滿足。

2.城鄉發展關系互促互補有機融合。城鄉融合發展不僅體現在雙方經濟增長的同向性和增長速度的平衡性方面，更重要的是城市和鄉村之間要形成內生的聯動性和互補性，使之形成有機結合、緊密配合、相互支撐的機制。

3.城鄉居民勞動具有等值性。城市和鄉村勞動者的勞動即使具有區域、行業、崗位等方面的差異，所獲得的勞動價值也應具有等同性；不管是生活在城市還是農村，都要能夠實現人與自然和諧共生，以及平等的生活目標。城市和鄉村的勞動者結合自己的意愿、專長，具有從事工業或農業及其相關生產活動的自愿選擇權，以及在各種生產勞動之間進行轉換和組合。

4.城市和鄉村居民發展的平等性和協調性。長期以來，城市和鄉村居民發展的差異性不是人類發展的特有本質，而是由于制度和體制機制的影響導致不同區域、不同群體的生存發展保障水平、生活方式在特定階段出現的狀態，這恰恰是以人民為中心經濟發展需要解決好的核心問題。城鄉融合發展下的城市和農村居民的發展是平等、和諧的發展，應享有相同的發展機會、發展資源、發展空間、發展保障，相互間形成緊密的聯動關系，不因被區域、群體、行業等因素的影響而擴大差距，更不能以損害其他人的利益來實現另一部分人的發展。

三、以人民為中心推進中國城鄉融合發展的主要困境

（一）傳統資本導向型經濟發展模式的影響

人的發展是經濟發展的目的，經濟發展是服務于人發展的手段。中國城鄉融合發展一定程度上體現為城鄉居民生存和發展的保障水平及全面性、均衡性問題，這就要求必須把保障好城鄉居民的生存和發展當作城鄉經濟發展的最終目的。在過去一段時間里，部分地區曾經出現過人的發展和經濟發展關系失衡的問題，導致資本在經濟社會發展過程中占據越來越重要的位置，對人的發展形成了極大沖擊和消解，經濟效率、經濟規模、經濟效益在較長時期內成了經濟發展的目標導向。不管是城市還是農村，部分地方習慣于把經濟增長率、經濟規模、經濟效益作為經濟發展的出發點和落腳點，對經濟發展應保障人生存和發展的本質規定性重視不夠。由于對科學發展觀認識不到位，“經濟發展優先于人的發展”“經濟發展致力于追求經濟效益最大化”等錯誤認知深刻影響著部分人的思維模式。在城鄉經濟發展過程中，一些地方政府大力推動生產的快速發展而沒有注重其與社會生產關系的調節，沒有把城鄉生產的發展、經濟的發展和城鄉居民的生存與發展緊密聯系起來。在這種制度設計和理論指導下，是不可能把保障城鄉居民生存和發展作為經濟發展的根本性目標的，那么城鄉發展失衡以及城鄉居民生存和發展保障水平偏低、覆蓋面不夠大、失衡性突出等就成了必然結果，如一些轉移到城市的農村勞動力，由于城鄉二元結構、戶籍制度、社會保障制度等弊端，無法享受到城市居民的同等待遇和權利[3]。

（二）城市優先發展導致社會生產力和生產關系在城鄉間分離

盡管黨中央歷來重視農業農村工作，并連續多年出臺中央一號文件予以推進，但是在實踐中，由于農村發展點多面廣基礎薄弱，而城市各種優勢資源相對集中、發展帶動作用強，部分地方在歷史上實際長期實施的是城市優先發展的策略。實施城市優先的導向和目標很明確，即城市是國家和經濟社會發展的中心，農村處于從屬地位，城市和農村之間的關系就是：農業和農村是為工業、城市發展提供資本形成與積累的來源，它們就是要為城市發展的資本積累及原材料、勞動力供給提供服務的。在這種發展模式下，實行“工農業產品價格的剪刀差”政策，即通過扭曲產品和生產要素價格，創造偏向城市而不利于農業、農村和農民的政策，獲取農業剩余以補貼工業化；實行農業征稅政策并將農業所征稅收用于支持工業化、城市化發展；推行戶籍制度限制農村勞動力向城市自由流動；教育、醫療、養老等社會公共產品服務優先優質保證城市市民需求等，成為保障城市優先發展的制度安排，由此就形成了工業化先于農業現代化、農業和農村服務于工業發展的工農關系，形成城鄉二元結構。在城鄉二元結構體制下，城市的快速發展并沒有帶動農村、農業和農民的同步發展，反而令人疑惑的是，城市化快速發展背后隱藏的是城鄉發展差距的擴大、農民收入不合理、農業功能窄化、農村產業發展受阻、農村生態環境惡化等，以及出現的新矛盾。

（三）城鄉經濟社會發展不平衡不充分問題依然突出

發展不平衡不充分的城鄉二元結構問題是中國經濟社會發展中長期存在并亟須解決的問題[4]。黨的十八大以來，盡管黨中央高度重視推動區域和城鄉的協調發展，并通過實施精準扶貧方略、鄉村振興戰略，完善社會保障體系等加以解決，但城鄉發展不平衡不充分的問題依然存在。

1.城鄉居民收入差距大。根據2016—2021年的《中國統計年鑒》數據統計，2015—2020年，盡管城市居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入都呈現增長趨勢，農村居民人均可支配收入與城市居民人均可支配收入的倍差逐漸縮小，但兩者的差值均在2.5以上，且農村居民人均可支配收入與全國居民人均可支配收入的差值一直呈現擴大趨勢。如果將城市居民獲得的各類補貼、社會保障福利等非顯性收入計算在內，再剔除掉農民收入內無法轉化成消費的部分，城鄉居民的收入差距會更大。

2.城鄉教育資源配置不均衡。從義務教育規?？矗?019年，全國城市的小學、初中的學校數量分別增加650所、569所，而農村這兩類學校數量卻是分別減少2313所、136所。從義務教育學校教學條件看，2019年，義務教育階段教學儀器設備配置中，全國小學生均教學儀器設備值為1672元，農村小學生均教學儀器設備值為1511元，農村小學比全國平均水平少161元，約占城市小學的77.8%；全國初中生均教學儀器設備值為2625元，農村為2354元，比全國平均水平少271元，相當于城市的76.4%。從義務教育教師隊伍看，2019年全國城市、農村的初中階段本科及以上學歷教師比例分別為93.1%、84.0%，城鄉相差9.1個百分點。即使從學前教育的規模和師資力量對比看，城鄉差距也依然較大，2019年，城區、鎮區與鄉村幼兒園班數分別為67.13萬個、61.26萬個、44.47萬個，占比分別為38.83%、35.44%、25.73%；城區、鎮區、鄉村專任教師數量分別為133.64萬人、97.83萬人、44.84萬人，占比分別為48.37%、35.40%、16.23%[5]。從專任教師數量看，城區教職工與專任教師數量約為鄉村的3倍、鎮區的1.5倍。

3.城鄉基本公共服務供給差距大。社會保障方面，根據《2019年民政事業發展統計公報》，2019年全國城市和農村低保平均保障標準分別為每人每月624元、444.6元，城鄉差距為179.4元，高40.4%；城市和農村特困人員救助供養資金年人均分別為12542.4元、7879.8元，城市比農村多4662.6元，約高59.2%。社區服務方面，2015—2019年，全國城市社區綜合服務設施覆蓋率分別為82.0%、79.3%、78.6%、78.7%和92.9%，農村社區綜合服務設施覆蓋率分別為31.8%、37.3%、40.9%、45.3%和59.3%，城市比農村分別高出50.2%、42%、37.7%、33.4%、33.6%，盡管兩者的差距總體呈縮小趨勢，但差距依然十分明顯。此外，全國農村和城市的醫療衛生資源條件的差距也比較突出。根據《中國統計年鑒2020》，2011—2019年，盡管衛生技術人員、執業（助理）醫師、注冊護士、醫療衛生機構床位方面，城市與農村每千人口擁有量的比值不斷縮小，但該比值基本保持在2以上（除2018年和2019年醫療衛生機構床位外）。

（四）農村勞動力嚴重不足

脫貧攻堅和鄉村振興的實施極大地改善了農村經濟社會發展的環境和條件，農村發展的活力得到了進一步增強，但是農村勞動力向城市轉移的問題依然沒有得到應有的改善，農村大量房屋閑置、家庭空巢率上升、農村空心化等問題在很大程度上制約了農村經濟社會發展的內生動力。根據2017—2020年的《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》數據統計，2017—2020年，全國農民工總量分別為28652萬、28836萬、29077萬、28560萬，其中外出農民工總量分別為17185萬、17266萬、17425萬、16959萬。雖然全國農民工總量、外出農民工總量在2020年出現了下降趨勢，但是總數依然巨大。而且，留在農村的主要是老人、婦女和小孩，農村人口勞動能力受到極大限制，特別是創新型、知識型勞動生產力短缺問題突出。農村勞動力的短缺不僅會帶來農村的空心化，更為嚴重的是由此引發與其他因素的綜合作用，使農村生產力和生產關系遭遇前所未有的危機。這一危機如果得不到有效化解，不但會造成城鄉間發展的極不均衡，還會反過來阻礙城鎮化的持續健康發展。

四、以人民為中心推進城鄉融合發展的邏輯與進路

（一）確立以實現全體人民共同富裕作為推進城鄉融合發展的目標導向

長期以來，城市優先發展戰略的實施具有特定的時代背景、特殊的發展需要。而當前，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，中國已經實現了農村人口的全部脫貧和進入了全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，共享發展、高質量發展、以人民為中心的發展構成了“十四五”時期甚至更長時期中國經濟社會發展的主線和時代任務?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》已經明確了“十四五”時期經濟社會發展堅持以人民為中心，堅持人民主體地位，堅持共同富裕的目標和方向。習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會、慶祝中國共產黨成立100周年大會等不同重要場合都提出要推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。特別是2021年8月在中央財經委員會第十次會議上，習近平總書記就在高質量發展中促進共同富裕發表了重要講話，進一步明確了共同富裕的劃時代意義、核心要義、本質要求、目標任務和實現途徑，為我們朝著共同富裕的目標穩步前行提供了根本遵循和行動指南[6]。共同富裕是社會主義的本質要求，中國共產黨人的初心和使命就是“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”。實現共同富裕被賦予了特殊的內涵和使命，正如習近平總書記2021年1月在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上指出的“實現共同富裕不僅僅是經濟問題，而且是關系黨的執政基礎的重大政治問題”“自覺主動解決地區差距、城鄉差距、收入差距等問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！盵7]在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，我們必須“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展?！盵1]顯而易見，推進城鄉融合發展不僅具有很強的經濟屬性，而且具有極其重要的政治意義，其目的不僅僅是推動區域協調發展，更重要的是它關系到國家治理體系和治理能力現代化、關系到社會主義現代化強國建設、關系到中國共產黨推動經濟社會發展的目標導向——堅持以人民為中心，推動人的全面發展和全體人民實現共同富裕。也就是說，推動城鄉融合發展，不是簡單的要不要、想不想的問題，而是怎么樣推動、怎么樣促進城鄉融合發展成效最大化并如何保證城鄉融合發展成效可持續的問題。推進城鄉融合發展，就是要以此解決城鄉居民收入差距持續存在，教育、住房、醫療、養老等公共服務資源城鄉配置失衡，農村基礎設施建設滯后，農村發展空間受限等不利于人民共享經濟社會發展成果、阻礙人民實現共同富裕進程等問題?？梢哉f，推進城鄉融合發展是落實以人民為中心的發展思想的內在要求，就是要讓全體人民特別是長期以來處于弱勢地位的農村居民能夠像城市居民一樣享受相同的待遇，與城鎮居民同權，實現公共服務均等化[8]。因為，我們要從第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興的戰略全局出發，從實現人的全面自由發展和全體人民共同富裕的中國共產黨的使命審視，積極、有序、有力、有效地推進城鄉融合發展。

（二）建立城鄉資源共融共生共享發展機制

從短期來看，城鄉融合發展更多地體現為農村對城市的融入（其中至少包括融入的領域、融入的方式、融入的廣度和融入的深度）和城市對農村的反哺，這決定于城市和農村兩者發展的基礎、資源、優勢等因素。當前，黨中央相關戰略、規劃所提出的要破除城鄉制度壁壘，建立勞動力、資金、技術、資源等自由流動的制度性通道，暢通城鄉經濟循環，其更多的也是體現在城市支持農村發展的層面上。事實上，長期以來農村發展之所以滯后于城市，很大程度上就是由于鄉村被限制在農村狹小的空間，生產要素資源由農村向城市單向流動，農村為城市發展提供其發展所需要的各種生產資源要素，由此形成城市優先、城市擠占農村構成了城鄉發展的主體狀態。在當前全面推進鄉村振興、構建新發展格局和扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的背景下，推進城鄉融合很重要的基礎就是實現城鄉資源要素的雙向自由流動[9]并真正建立起促進且有效保障城鄉資源共享聯動的體制機制，不但要破除長期以來阻礙生產要素資源在城鄉之間自由流動的制度性因素，而且還要通過制度功能的發揮來引導、鼓勵和支持城市資源按照市場的規律和農村發展的實際需求流向農村，進而使城市中的人才、技術、金融、互聯網、交通、物流等資源進入農村市場，通過制度銜接緊密化、基礎設施一體化、公共服務均等化、聯系載體拓展化等[10]，實現規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展，形成工農互助、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系，最終逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化和城鄉產業發展融合化，為農村經濟社會發展發揮多方面的促進作用。需要注意的是，城市資源向農村的流向和聚集僅僅依靠市場的作用是遠遠不夠的，而且也是不可能的。這就要求，建立和完善農村發展與城市資源整合的共建共享機制，通過激勵和利益機制來構建起農村和城市之間融合聯動的關系，以共商、共建、共享的方式來培育和強化城鄉整合共享資源和聯動發展的內生動力。這種共建共享機制至少應包括四個方面內容：一是必須由政府牽頭統籌協調，這是由政府職能和我國國情決定的。二是要成立推進城鄉資源整合和共享發展的專門機構，統籌、管理、協調、監督和評價城鄉資源整合和共享發展的相關事宜。三是要把握好資源共享和共享發展的原則和規律。根據不同區域城鄉之間的資源稟賦、發展基礎、發展規劃、發展特色等制定和實行具有差異化資源整合和共享機制，避免一刀切和千篇一律。四是要制定雙方或者多方參與的利益分配模式，增強城鄉資源共享融合發展的動力和保障力。

（三）重塑城鄉勞動力結構，增強城鄉融合發展內生動力

人是最重要也是最關鍵的生產要素，人在經濟社會發展中永遠居于主導性地位，在新發展階段推進城鄉融合發展過程中也必然且必須如此。改革開放以來，特別是20世紀90年代中期之后，大規模的農村勞動力外流轉移到城市，為城市快速發展提供了有力的勞動力供給，但同時也由此形成了城鄉勞動力結構分化的問題，農村常住人口減少、具備較強生產能力的勞動力向城市轉移導致農村發展“空心化”問題突出。推進城鄉融合發展很重要的方面就是要推進以農村勞動力結構為主體的城鄉勞動力結構的重塑，具體而言，重點是要改變長期以來形成的農村勞動力向城市流出而城市勞動力無法流入農村或者不愿意流向農村的單向性流動問題，使農村形成與鄉村振興、城鄉融合發展和社會主義現代化建設相匹配的充足勞動力。一方面，應在打破城鄉要素資源流動制度壁壘的基礎上，通過促進農村產業結構轉型升級，挖掘和擴大農村經濟發展內生潛力與空間，推進城鄉基礎設施和公共服務均等化建設，建立城鄉銜接的社會保障制度[11]，建立健全普惠性基本公共服務體系，縮小城鄉居民在基本教育、基本醫療、基本養老等公共服務方面的差距[12]，由此培育和強化農村勞動力愿意留在農村、城市或者城鎮居民希望轉移到農村的吸引點，由當前的政策要求、制度引導轉變為農村勞動力的思想自覺和行為自覺。另一方面，要構建農村教育高質量發展支持體系。對于農村而言，勞動力的原生性培養比外部引流更為重要且有效。重塑農村勞動力結構的重點應該放在農村自有勞動力的生產與發展方面，建立與之相適應的農村教育高質量發展支持體系非常重要且緊迫。要完善農村教育資源配置政策，加大對農村教育短板領域的投資，建立與鄉村振興發展需要相匹配的多層次的農村教育體系，探索建立不同區域農村之間、城市與農村之間教育資源統籌配置與整合共享政策，健全農村教育高質量發展評價制度支持體系[13]，大力推進農村農民職業教育，建立和壯大職業農民隊伍，積極改善農村勞動力結構、發展農村新型經營主體。

（四）深化農村土地制度改革，提升城鄉融合發展效能

土地是農村最重要的生產要素之一，是農村賴以發展的顯著優勢，同時也是近年來制約城鄉融合發展的重要因素。推進城鄉融合發展應以基于改革農村土地制度為重點的城鄉空間再構和優化為突破口，挖掘農村發展潛力，釋放農村發展活力，提升城鄉融合發展效能。一方面，按照2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和2021年9月開始實施的《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關精神，增強土地制度改革系統性、融合性和戰略性，把土地制度改革與鄉村空間布局、城鄉融合發展、鄉村生態文明建設等緊密結合起來，對內通過土地制度改革加強對農村生產、生活、生態空間的統籌和管控，通過村莊整治、農村空閑零散建設用地整理等節約建設用地，減少土地資源浪費，以空間布局優化擴大農村發展空間；對外根據城鄉融合發展的需要和地方實際，在遵循國家土地管理有關法律法規的基礎上統籌城鄉土地配置，發揮好土地在推動城鄉產業聯動發展、構建城鄉融合共享資源平臺等方面作用。另一方面，同步推動宅基地“三權分置”改革和土地產權制度改革，適度放活宅基地和農民房屋使用權，構建農村宅基地使用權有償退出機制、市場交易機制、增值收益分配機制[14]，盤活宅基地和房屋等資源，提高存量建設用地使用效率，建立和完善工業用地、生活用地和住宅用地等的適度轉化制度[15]；完善同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，探索建立農村建設用地指標與城市建設用地指標置換機制，以資源互換的方式擴大城鄉融合發展空間，增進農村對城鎮化和工業化發展成果的共享度；加強對土地經營權的保護，探索農村土地多樣化流轉方式和保障機制，提高農村土地市場價值，通過土地入股方式與城市資源互換，推進城鄉聯動融合發展。

參考文獻：

[1]習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02（2）.

[2]習近平主持召開中央財經委員會第十次會議強調在高質量發展中促進共同富裕統籌做好重大金融風險防范化解工作[N].人民日報，2021-08-18（1）.

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[7]習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話強調深入學習堅決貫徹黨的十九屆五中全會精神確保全面建設社會主義現代化國家開好局[N].人民日報，2021-01-12（1）.

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責任編輯韋榮鋒