構建公平合理的農村宅基地使用權流轉收益分配機制

周建國 周敏

摘要：構建公平合理的農村宅基地使用權流轉收益分配機制能夠促使農村宅基地進入土地市場，增加農民財產性收入，從而促進農村經濟發展和助力鄉村振興。文章通過分析農村宅基地使用權流轉收益分配公平的困境，提出從明確分配主體、制定分配標準、建立健全分配監管機制、建立規范有序的流轉市場、完善價值評估制度五個方面來構建公平合理的農村宅基地使用權流轉收益分配機制。

關鍵詞：農村；宅基地使用權；流轉收益；分配機制

中圖分類號：F114文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0084-05

基金項目：湖南省哲學社會科學基金一般項目“新中國農村土地權利制度沿革與變遷趨勢研究”（16YBA297），2020年湖南省一流本科專業建設成果（法學專業）。

隨著城鎮化進程不斷加速，規模不斷擴大，城鎮化建設需要大量的土地，依靠土地集約利用方式已經無法滿足用地需求，而在廣大農村存在宅基地大量閑置或粗放利用的現象，形成二者之間矛盾的重要原因是農村集體建設用地流轉受阻，其中，宅基地土地流轉問題最為突出。對此，2018年1月，中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）要求：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置”“適度放活宅基地和農民房屋使用權”[1]。2019年9月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（以下簡稱《通知》）強調：“鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”[2]2021年4月，第十三屆全國人大常務委員會通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》第四條規定：“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”；第六十七條規定：“縣級以上地方人民政府應當推進節約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。”[3]2021年5月，在全國人大常委會舉行的鄉村振興促進法實施座談會上，全國人大常委會委員長栗戰書指出：“以習近平同志為核心的黨中央高度重視鄉村振興”“要保障好維護好農民的合法權益，解決好農民關心關切的利益問題，讓農民吃上長效‘定心丸。”[4]兩份文件和一部法律都對加強農村宅基地管理，保護農民權益，推進美麗鄉村建設和實施鄉村振興戰略具有十分重要的意義。

保障農村宅基地使用權順利流轉的前提條件是公平合理分配流轉收益。宅基地使用權流轉收益分配是指國家或政府、宅基地所有權人、宅基地使用權人和其他權利主體參與分配流轉收益的一系列法律行為。當前，宅基地“三權分置”改革背景下，宅基地使用權流轉收益分配呈現較為混亂狀態，流轉收益分配不當問題非常突出，亟須建立公平合理的農村宅基地使用權流轉收益分配機制。推進宅基地使用權合理流轉不僅能夠提高農村土地資源配置效率和緩解城鎮建設用地緊張需求，而且能夠促使農村宅基地進入土地市場，增加農民財產性收入，從而促進農村經濟發展和助力鄉村振興。

一、構建公平合理的農村宅基地使用權流轉收益分配機制的必要性

（一）確保農村宅基地使用權順利流轉

隨著城鎮化建設不斷推進，城鄉各種資源要素自由流動，使得“三權分置”改革背景下農村宅基地使用權的保障性功能日趨弱化，其財產性價值逐漸凸顯。2020年11月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中提出：“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓。”[5]要求通過運用土地流轉市場的措施和辦法，對進城落戶農民退出或轉讓宅基地使用權給予公平合理補償，并落實集體經濟組織參與宅基地流轉收益的分配權。《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”[6]《中華人民共和國民法典》進一步具體規范了農民宅基地使用權轉讓等流轉行為[7]。當前，從農村宅基地使用權流轉的實踐來看，廣大農民迫切要求修改宅基地使用權主體的法律限制性規定，以適應宅基地使用權合理流轉范圍擴大的現實要求。在宅基地“三權分置”的架構之下，新產生的資格權承擔了農民身份屬性，繼續維持宅基地使用權的保障性功能，并維護農村社會公共利益。宅基地使用權通過“適度放活”的政策可以提高土地資源利用效率和增加農民收入，也可以使得其他權利主體的利益得到實現。為此，亟須構建公平合理的流轉收益分配機制，建立健全農村宅基地使用權流轉市場，推動宅基地使用權公開、公平、規范流轉。

（二）確保農村宅基地各權利主體的合法利益

農村宅基地使用權流轉過程中主要涉及流轉出讓人、流轉受讓人、集體經濟組織、國家等權利主體的利益分配。需要處理好農民、集體經濟組織和國家之間的收益分配關系，既要保護農民獲得收益，又要保障集體經濟組織和國家利益不受損害。農民是享有宅基地使用權流轉收益的最直接利益主體，依法享有宅基地使用權權益。集體經濟組織通過參與分配宅基地使用權流轉收益，實現其所有權權益。集體經濟組織的宅基地所有權制度承載著國家利益，肩負著維護國家經濟制度公有制的政治任務。國家是農村宅基地發展權的主體，有權享有宅基地開發利益，參與分配宅基地使用權流轉收益。當前，農民、集體經濟組織、地方政府等各權利主體進行流轉收益分配利益博弈，沒有一個恰當的方式來平衡各方利益或者找到利益平衡點，即使出臺有法律也會在實際執行中阻力重重。目前立法的滯后或者法律所設置的障礙，是阻礙我國宅基地正常流轉的原因，其背后的因素之一是各方利益無法進行平衡[8]。因此，要確保農村宅基地各權利主體享有合法的利益，必須構建公平合理的流轉收益分配機制。

二、構建農村宅基地使用權流轉收益分配機制存在的困境

（一）農村宅基地使用權流轉收益分配主體不明晰

宅基地使用權流轉收益分配主體主要涉及宅基地使用者、集體經濟組織、國家。農民是宅基地使用權的主體，鄉村振興戰略的實施，客觀上需要擴大宅基地使用權利用效能，讓農民財產權益最優化。集體經濟組織是宅基地所有權主體，在實踐中，村民委員會、村民小組、本集體組織成員等主體代替集體經濟組織參與流轉收益分配。權利行使主體的多樣性在宅基地使用權流轉收益分配上會導致矛盾與爭議。《中華人民共和國民法典》指出：“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權。”[7]在實踐中，存在村民委員會及其成員利用職權謀取私利，損害集體經濟組織利益的現象。如宅基地使用權流轉及其收益分配由村民委員會主導，農民流轉主體意愿被漠視，部分農民對宅基地使用權流轉的價值不知情，造成農民難以參與并獲得應得的流轉收益。流轉過程中還存在部分基層干部過分強調集體經濟組織，在分配利益中降低了農民本該享有的流轉利益。依據堅持“讓利于民”的原則，為了避免公權力的濫用及腐敗現象，維護農民合法取得流轉收益，《通知》強調：“不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民‘上樓，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。”[2]反映了黨和人民政府尊重農民流轉宅基地使用權的意愿，充分保障農民的權利。

（二）農村宅基地使用權流轉收益分配標準不明確

農村宅基地使用權作為一種法定的用益物權，進入土地市場進行流轉就會產生財產性收益。在宅基地使用權流轉實踐中存在利益分配不公問題。

1.農民亟須建立公平合理的農村宅基地使用權流轉收益的標準。農民是宅基地上房屋的所有權主體，根據我國“房地一體”原則，農民可以依法合理流轉宅基地使用權，可以流轉宅基地上的房屋，流轉產生的收益應直接歸農民。農民依法流轉自己的宅基地使用權意味著其放棄福利性保障，使得大部分宅基地使用權流轉收益歸于集體經濟組織，直接損害農民個體的利益。農民流轉宅基地使用權，不是要放棄其享有的福利性保障，而是要將其福利性保障轉變為等值的實物或者貨幣保障。因此，亟須建立公平合理的宅基地使用權流轉收益的標準，保障農民宅基地使用權流轉收益。

2.集體經濟組織亟須建立公平合理的農村宅基地使用權流轉收益的標準。根據法律政策，集體經濟組織享有宅基地所有權，農民享有集體經濟組織無償提供的宅基地使用權，農民流轉宅基地使用權只能在本村集體經濟組織內部，不能進行外部流轉。從宅基地使用權來源看，農民的宅基地使用權來源于本集體經濟組織的無償分配，當農民流轉其宅基地使用權時，應取得本集體經濟組織的同意。如果集體經濟組織同意農民流轉，就有權參與分得一部分流轉收益，這個額度應根據各地經濟發展水平和農村實際進行規定。但在實踐中，往往由集體經濟組織主導流轉收益分配，導致大部分收益歸于集體經濟組織，損害了農民利益。同時也存在部分農民以享有宅基地使用權的福利性保障為由拒絕向本集體經濟組織分配部分流轉收益，從而損害集體經濟組織的利益。因此，亟須建立公平合理的宅基地使用權流轉收益的標準，保障集體經濟組織宅基地使用權流轉收益。

3.國家亟須建立公平合理的農村宅基地使用權流轉收益的標準。國家為土地資源所有權和宅基地發展權的主體，應當成為宅基地使用權流轉收益的分配主體之一，參與分享部分流轉收益。當前存在不適當的觀點，認為政府不是農村宅基地的權利主體，宅基地使用權流轉過程中，不應當參與分配。因此，建立公平合理的宅基地使用權流轉收益分配標準，尤為重要。

（三）對農村宅基地使用權流轉收益分配的監管有待加強

《中華人民共和國土地管理法》規定：“國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。”“國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。”[6]當前，國家對土地的監管工作，對于預防與解決地方政府在土地利用和監管過程中遇到的土地違法問題有積極的作用，但在宅基地使用權流轉收益分配的監管上，需要提升監管效力。宅基地流轉收益分配過程亟待進一步公開透明，例如，農民的建筑物及其宅基地使用權被政府征收、征用時，由于農民對宅基地使用權流轉收益的不知情，存在只能得到較少的補償現象，嚴重損害了農民應得的宅基地使用權流轉利益。因此，亟須加強宅基地使用權流轉收益分配的監管。

（四）農村宅基地使用權流轉的市場有待規范

當前，農村宅基地使用權流轉市場中，存在宅基地使用權流轉的出讓方和受讓方獲取流轉信息不對稱的現象，流轉信息缺乏真實性；也存在宅基地使用權流轉的出讓方和受讓方私自流轉，損害集體經濟組織和其他農民利益的情況。因此，必須建立健全規范有序的宅基地使用權流轉市場，為宅基地使用權的順利流轉創造有利條件。

（五）農村宅基地使用權的價值評估制度有待完善

目前，農村宅基地使用權價值評估制度有四點需要完善，一是宅基地使用權的價值難以正確評估。農民依程序申請無償取得集體經濟組織的宅基地使用權，未支付合理對價，難以形成真實價值評價標準。二是農村宅基地使用權價值評估體系有待完善。三是農村宅基地上房屋及附著物難以實現等價流轉，也難以實現其物的擔保價值。因為現行法律和政策對宅基地使用權流轉的限制，并且基于“房地一體化”原則，使得受讓方難以真正獲得宅基地使用權及房屋所有權，加大了其流轉價值的實現難度。四是農村宅基地的保障性功能承擔著農民生活的保障，在完善的社會保障制度建立之前，宅基地使用權流轉價值難以有大的發展。

三、構建公平合理的農村宅基地使用權流轉收益分配機制的建議

（一）明確農村宅基地使用權流轉收益分配主體

1.農民為農村宅基地使用權主體。依據法律政策，農民是宅基地上房屋的所有權主體和宅基地的使用權主體。宅基地使用權流轉中必須切實保護農民參與分配宅基地使用權流轉收益。《中國共產黨農村工作條例》第四條指出：“堅持以人民為中心，尊重農民主體地位和首創精神，切實保障農民物質利益和民主權利，把農民擁護不擁護、支持不支持作為制定黨的農村政策的依據。”[9]《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條指出：“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。”“禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。”[10]

2.集體經濟組織為農村宅基地所有權主體。集體經濟組織既是宅基地所有權主體，也是宅基地使用權的管理者。作為宅基地所有權主體，集體經濟組織依據其所有權主體資格分得一部分宅基地使用權流轉收益。通過立法規定集體經濟組織參與宅基地使用權流轉收益分配份額，對超宅基地標準面積進行經營的使用者，除了支付轉讓費用，超出宅基地標準面積的部分，按照每年實際經營收入與超占部分面積比值向集體經濟組織繳納宅基地有償使用費用。依據土地絕對地租理論，集體經濟組織還享有宅基地絕對租金形式的流轉收益。作為宅基地使用權的管理者，可以對宅基地使用權流轉收益分配事務進行組織管理，又可以對流轉收益分配進行監督。

3.國家為土地資源所有權和農村宅基地發展權主體。第一，從土地資源所有權主體看，國家是土地資源所有權的主體，通過參與分配利益，既可以保障土地資源所有權主體的利益，又可以防止土地資源的不當流轉；第二，從宅基地流轉監管主體看，政府作為流轉監管者，要運用職權對宅基地使用權進入土地交易市場的流轉行為進行適度干預，保障宅基地使用權依法流轉，從而保護各權利主體的土地權益；第三，從土地權利角度看，國家作為宅基地發展權人，通過對宅基地進行合理開發利用，應獲得流轉收益；第四，從流轉收益分配角度看，國家依法通過稅收形式獲取流轉收益；第五，政府可以根據“取之于民，用之于民”原則，將分得的部分收益通過反哺農業的方式，向農業、農民傾斜。

（二）制定農村宅基地使用權流轉收益分配標準

通過立法，依據合理化差別的分配原則，在國家、集體經濟組織、農民等權利主體中確定宅基地使用權流轉收益分配標準。國家和集體經濟組織應獲得小部分收益，農民作為宅基地使用權人，是最直接的利益主體，應獲得絕大部分的收益。同時需要確定無償取得與有償取得宅基地使用權流轉收益分配標準，初次與再次或多次流轉宅基地使用權的收益分配的標準。

1.無償取得與有償取得農村宅基地使用權的流轉收益分配的標準。無償取得農村宅基地使用權流轉收益包括兩部分：一是宅基地上房屋收益。房屋是農民的私有財產，農民可以對私有農房依法進行處分，受讓人理應支付房屋的全部對價。例如，政府征收農民房屋時，應給予農民拆遷的補償、建新房或購新房的補償。二是宅基地使用權流轉收益。指農民流轉自己宅基地使用權后應得的合理補償。農民在使用宅基地過程中發生使用權流轉，農民理應獲得流轉收益，其當前和今后的利益均不受到影響。

有償取得農村宅基地使用權流轉收益，指宅基地使用權主體在有效期限內可以多次流轉宅基地使用權取得的收益。宅基地使用權主體自有償取得宅基地使用權后，在有效期內為了增加收益，可以進行多次流轉。集體經濟組織不再獲取流轉收益。宅基地使用權流轉雙方依據合同法規定自行約定權利與義務，報村集體經濟組織備案登記。

2.初次、再次或多次流轉農村宅基地使用權收益分配的標準。初次流轉農村宅基地使用權分為無償取得農村宅基地使用權后的初次流轉和有償取得農村宅基地使用權后的初次流轉兩種情形。其中，無償取得農村宅基地使用權后的初次流轉，按照無償取得農村宅基地使用權情形下的流轉收益分配處理；有償取得農村宅基地使用權后的初次流轉按照有償取得農村宅基地使用權情形下的流轉收益分配處理。

再次或多次流轉農村宅基地使用權收益分配按照有償取得流轉收益分配標準進行分配。由于宅基地使用權主體已向原宅基地使用權主體支付了合理對價，取得宅基地使用權，因此在再次或多次流轉過程中，宅基地使用權主體獲得流轉收益后，須依法依規向政府繳納相關稅費，集體經濟組織不再分享流轉收益。

（三）建立健全農村宅基地使用權流轉收益分配監管機制

1.建立農村宅基地使用權流轉監管體系，確保宅基地使用權流轉符合城鄉發展規劃和土地用途管制的要求。《中華人民共和國土地管理法》第五條規定：“國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府自然資源主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。”第六條規定：“國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。”[6]政府土地管理部門須加強對集體宅基地使用權流轉收益分配和使用情況的監管，設置專有賬戶，將集體分得的流轉收益統一管理并接受群眾監督。

2.建立宅基地使用權流轉分配過程公開制度。搭建信息平臺，向集體經濟組織成員、農民推送宅基地使用權流轉收益分配的信息，讓集體經濟組織成員知悉宅基地使用權流轉分配過程，確保流轉分配過程公開透明。

3.設立集體經濟組織的專門監督機構對宅基地使用權流轉收益分配進行監督。

（四）建立規范有序的農村宅基地使用權流轉市場

1.因地制宜制定農村宅基地流轉市場的規章制度，規范流轉程序，促進流轉依法依規有序進行。

2.激發宅基地使用權主體參與宅基地使用權流轉積極性。鼓勵閑置的、多余的宅基地參與流轉，在政策上對參與宅基地流轉的農民給予照顧。

3.完善農村社會保障制度，消除農民思想上對宅基地流轉后生活的擔憂。

4.搭建宅基地使用權流轉信息平臺，確保公布信息的真實性與準確性。

5.加強對宅基地使用權流轉行為的監管，保證宅基地使用權流轉按照市場規律合理合法地進行。

（五）完善農村宅基地使用權的價值評估制度

1.地方政府可以依據當地經濟發展水平，適時公布宅基地使用權流轉的指導價格標準，以供農民參考。既可以防止流轉主體利益受損，也可以防止土地市場的投機行為。

2.建立健全農村宅基地使用權價值評估體系。

3.聘請第三方評估機構進行農村宅基地價值評估，將宅基地使用權的各種擔保價值化與透明化，防止對流轉農民權益的侵害。

4.加強價值評估過程的監管。村委會主要成員應全程參與宅基地使用權價值評估過程，通過監督，保障宅基地使用權流轉時相關權利主體的合法利益，并為再次或多次流轉收益分配創造有利條件。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[N].人民日報，2018-02-05（1）.

[2]中華人民共和國農業農村部.中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/ gk/tzgg_1/tz/201909/t20190920_6328397.htm.

[3]中華人民共和國鄉村振興促進法6月1日起正式施行[EB/OL].http：//new.qq.com/omn/20210603/ 20210603A0APYI00.html.

[4]栗戰書在鄉村振興促進法實施座談會上強調深入學習貫徹習近平總書記關于“三農”工作的重要論述推動鄉村振興促進法貫徹實施和宣傳普及[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/ 2021-05/27/c_1127500639.htm.

[5]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議[EB/ OL].http：//sn.people.com.cn/n2/2020/1104/c378287-34392657.html.

[6]中華人民共和國土地管理法（2020年1月1日起施行）[EB/OL].http：//www.bjtzh.gov.cn/tzzfxxgk/ c109720/202009/1316875.shtml.

[7]中華人民共和國民法典[EB/OL].http：// www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/75ba6483b8344 591abd07917e1d25cc8.shtml.

[8]韓曉偉.農村宅基地使用權流轉法律問題研究[D].鄭州：河南財經政法大學，2020：14-15.

[9]中共中央印發《中國共產黨農村工作條例》[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/news/content/2019-09/01/xxtt_3231217.html.

[10]中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國土地管理法實施條例（國令第743號）[EB/ OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/30/ content_5628461.htm.

責任編輯陳巍