基本公共服務導向的西部邊疆民族地區鞏固脫貧成果長效機制研究

劉蓓

摘要：基本公共服務供給不足、效率不高、城鄉發展不均衡是導致西部邊疆民族地區脫貧群眾返貧和新增致貧的重要影響因素。以基本公共服務為導向構建西部邊疆民族地區鞏固脫貧成果長效機制，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接、建立相對貧困治理體系、奮進共同富裕的新征程具有重要意義。文章在分析鞏固西部邊疆民族地區脫貧成果重要意義的基礎上，運用能力貧困理論、公平理論、新公共服務理論等闡述了以基本公共服務為導向鞏固西部邊疆民族地區脫貧成果的機理，并圍繞精準識別監測機制、精準規劃機制、精準幫扶機制、精準管理機制、精準考核機制等方面提出以基本公共服務為導向構建西部邊疆民族地區鞏固脫貧成果的長效機制。

關鍵詞：基本公共服務；鞏固脫貧成果；長效機制

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0089-06

基金項目：國家社會科學基金項目“西部邊疆民族地區基本公共服務與精準扶貧的耦合機制研究”（16XZZ012）。

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣布：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務”，并強調“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點?！盵1]由于新冠肺炎疫情帶來的新挑戰，加上西部邊疆民族地區基礎弱、底子薄，鞏固拓展脫貧攻堅成果，防止返貧和新增致貧，是西部邊疆民族地區“十四五”時期極為重要且緊迫的任務。我國是統一的多民族國家，民族自治地方面積占國土總面積約64%，而致病致殘、受教育難、缺乏社會保障等基本公共服務“短板”是西部邊疆民族地區脫貧群眾返貧和新增致貧的重要影響因素。基本公共服務供給不足、效率不高、城鄉發展不均衡，影響西部邊疆民族脫貧人口的內生發展能力，增大脫貧人口返貧風險。由此可見，為我國西部邊疆民族地區脫貧人口建立安全防護網，化解返貧和新增致貧因素，提高脫貧人口的抗風險能力，需要補齊短板，以基本公共服務為導向構建西部邊疆民族地區鞏固脫貧成果的長效機制，這對于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接、建立相對貧困治理體系、奮進共同富裕的新征程都具有重要意義。

一、鞏固西部邊疆民族地區脫貧成果的重要意義

（一）有助于推動西部邊疆民族地區脫貧區域持續發展

根據中共中央、國務院2011年12月印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，我國劃分了包括西藏、四省藏區、新疆南疆三地州等地區涵蓋680個縣在內的14個集中連片特困地區[2]。其中，廣西、新疆、西藏、內蒙古、云南等5個?。ㄗ灾螀^）西部邊疆民族地區所處的8個集中連片特困地區包括國家級貧困縣220個，這與上述5個省（自治區）所轄的233個國家級貧困縣重合度非常高（見表1），占比高達94.42%，并占全國14個集中連片特困地區680個分縣的32.35%。2020年在實現全面脫貧的目標后，上述西部邊疆民族地區貧困縣均已全部脫貧，但仍然存在脫貧質量不高、脫貧基礎不穩固等問題，尤其是農村教育、醫療、住房保障、就業扶持、交通設施等基本公共服務的資源配置存在城鄉不均等和不少短板，致使穩定發展能力不足，遇到風險極易返貧。因此，在鞏固提升脫貧成果的基礎上全面實施鄉村振興，有助于推動脫貧地區持續發展和改善農村居民生活水平，進而提高區域穩定發展和抗擊返貧風險的能力。

（二）有助于促進民族團結與和諧進步

廣西、新疆、西藏、內蒙古、云南等5個?。ㄗ灾螀^）的西部邊疆民族地區中，實現全面脫貧目標的民族自治地區有211個國家級貧困縣，占5個?。ㄗ灾螀^）所轄445個縣（旗）、市（市轄區）的47.42%（見表1）。由此可見，鞏固西部邊疆民族地區的脫貧成果，有助于促進民族地區的高質量發展，推動解決民族地區發展不平衡不充分的問題。尤其是以基本公共服務為驅動，通過教育、醫療衛生和就業等渠道提高少數民族群眾的生產能力，不僅能夠降低少數民族群眾返貧和新增致貧的風險，鞏固提升脫貧成效，也能夠有效改善少數民族群眾的生活質量，有助于促進民族團結與和諧進步。

（三）有助于促進邊疆安寧與穩定

在我國5個?。ㄗ灾螀^）的西部邊疆民族地區100個邊境縣（旗）、市（市轄區）中，實現脫貧摘帽的有53個國家級貧困縣，占比達53%；53個邊境縣（旗）、市（市轄區）國家級貧困縣占民族自治地方國家級貧困縣（211個）的25.12%（見表1）。上述脫貧地區大多分布在西部邊疆民族地區各個?。ㄗ灾螀^）的邊境地帶，例如，廣西西南部與越南接壤的地帶；云南的西部與緬甸接壤的地帶，云南的南部與老撾和越南等國家接壤的地帶；西藏的西南部與孟加拉國和印度接壤的地帶，西藏的西部與不丹、尼泊爾、巴基斯坦等國家接壤的地帶；新疆的西部與克什米爾、阿富汗、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、俄羅斯等國家和地區接壤的地帶；內蒙古北部與蒙古國接壤的地帶。鞏固西部邊疆民族地區的脫貧成果，以基本公共服務為導向，提升邊疆地區人民教育、醫療、養老等生活品質，有助于向外界持續彰顯我國脫貧攻堅的偉大成就和中國特色社會主義制度的優越性，以軟實力推動我國地區影響力的發展，增強邊民駐守邊疆發展的信心和底氣，促進邊疆安寧與穩定。

（四）有助于加強生態文明建設

西部邊疆民族地區的自然資源極為豐富，具有得天獨厚的優勢。首先，西部邊疆民族地區擁有豐富的水資源，占全國水資源總量的36.11%；其次，西部邊疆民族地區5?。ㄗ灾螀^）的草原面積占全國草原總面積的60.93%，濕地面積占全國濕地總面積的33.22%；最后，西部邊疆民族地區5省（自治區）的森林面積占全國森林總面積的38.11%，其中內蒙古森林面積位居全國第一，云南、西藏、廣西森林面積分別位居全國第三、第五、第六①。上述自然資源形成了西部邊疆民族地區的奇山異水和山岳冰川，造就了秀美田園、磅礴峽谷、絢麗雨林的自然風光，是生態旅游資源開發的寶藏。生態產品具有公共產品的屬性，環境保護屬于公共服務的領域范疇。堅持綠色發展理念，通過生態旅游、農業生態、光伏發電等產業發展，不僅有助于鞏固西部邊疆民族地區的脫貧成果，也有助于加強生態文明建設。

二、以基本公共服務為導向鞏固西部邊疆民族地區脫貧成果的機理分析

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責?；竟卜辗秶?，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務[3]?；竟卜湛梢酝ㄟ^保障貧困者生存和發展的基本需求，以“賦能”“賦權”的形式幫扶貧困者擺脫能力貧困和權利貧困，增強貧困者的可行能力，提升其脫貧的主觀能動性，進而有效降低返貧和致貧的風險，提高脫貧效能的可持續性。2020年全面建成小康社會之后，我們已消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施。[4]2020年我國在實現解決絕對貧困的目標后，更應注重通過基本公共服務構建幫扶相對貧困者的長效舉措，以鞏固脫貧成果?；竟卜侦柟堂撠毘晒倪壿嫏C理的理論建構包括如下觀點。

（一）基本公共服務是通過“賦能”提高貧困者可行能力的重要方式

收入低下僅僅是貧困產生的直接原因和具體表現，造成收入低下的可行能力缺乏才是貧困產生的根本原因。若僅僅圍繞收入貧困開展扶貧工作，會造成簡單的物質或者金錢補助等扶貧方式誤區，出現貧困者“等靠要”的惰性脫貧思想，更會造成脫貧一段時間后輕易返貧的現象。根據能力貧困理論，消除貧困要使貧困者獲取健康、知識、技能等可行能力，可行能力屬于基本生存和發展的需求范疇，而基本公共服務是滿足基本生存和發展需求的基本依托，是通過“賦能”提高貧困者可行能力的重要方式。

（二）基本公共服務是通過“賦權”幫扶貧困者擺脫能力貧困和權利貧困、矯正社會分配不平等的重要途徑

可行能力是每個公民結合客觀手段和自身條件，在實現包括成就、行動自由、身體健康、良好教育、參與集體事項的良好表現等功能性活動過程中所體現出的機會和能力。貧困者由于機會和能力的缺失致使其獲取的生存和發展物質資源相對貧乏，導致社會分配不平等，進而出現社會發展不平衡和階層矛盾等問題。基本公共服務是保障民眾基本生存、基本發展機會和能力等需求的服務，是公民享有的權利，通過基本公共服務補償貧困者的能力缺失和權利缺失，提升其擺脫貧困的可行能力，可以增強貧困者生存和發展的權益和機會，進而提高貧困者脫貧成效的可持續性。

（三）實現基本公共服務均等化是西部邊疆民族地區鞏固脫貧成果的內在要求

由于現代化進程的發展戰略需要，我國社會發展早期推行農業哺育工業、城鄉二元結構和戶籍制度，導致城鎮居民和農村居民在教育、醫療、就業、住房、社會保障等方面存在差異化的基本公共服務標準，加之區域發展不平衡致使基本公共服務存在投入差異，導致出現基本公共服務非均等化的現象，具體表現為城鄉不均等、區域不均等、群體不均等的基本公共服務非均等化問題?；竟卜辗蔷然觿×顺擎偱c農村的差距和社會分配的不平等，更加劇了農村貧困的深度。因為基本公共服務非均等化導致不同群體維持生存和發展的可行能力，以及抵御風險困難的抗擊能力存在差異，擁有較少基本公共服務資源的群體在面對自然災害、疾病傷痛、就業艱難、發展瓶頸等風險困難時更容易返貧和新增致貧。社會排斥理論指出，貧困不僅指收入、能力不足，還意味著在勞動力市場、政治參與、社會關系和社會福利等方面被排斥在主流社會之外，無法享有正當的權利和機會。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，要通過基本公共服務均等化使全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心在于機會均等[3]。因此，實現基本公共服務均等化，通過基本公共服務的供給“賦能”“賦權”于貧困者（即社會被排斥者），是幫扶相對貧困者、鞏固脫貧成果的應有之義和內在要求。基本公共服務均等化的實質是獲取脫貧可行能力的權利和機會均等，而保障貧困者擁有獲取基本公共服務的權利和機會則是鞏固脫貧效果、減少返貧的現實條件。

（四）強化制度扶貧是以基本公共服務為導向構建鞏固脫貧成果長效機制的必然要求

要實現基本公共服務均等化，保障包括相對貧困者在內的全體公民都平等享有大致均等的基本公共服務，需要通過法律制度保障這一公民權益?；竟卜丈婕敖逃?、醫療衛生、就業、社會保障、住房保障、文化體育等民生領域，民生資源的供給方式按照新公共管理理論的劃分可以分為政府供給和市場供給兩種方式，而民生資源的獲取途徑按照人力資本、社會資本、制度資本可以分為市場性獲取、社會性獲取、權利性獲取，以賺錢能力為代表的人力資本強的公民和以社會關系為代表的社會資本強的公民在我國社會群體中為數較少，大部分公民獲取民生資源的主要途徑來自制度資本，即權利性獲取民生資源（見圖1）[5]。因此，要實現基本公共服務均等化，保障包括相對貧困者在內的全體公民平等享有大致均等的基本公共服務權益，需要加強公共服務法治化。

公共服務法治化體現了新公共服務理論所闡述的政府執政價值，即政府的主要職能在于服務，明確為包括相對貧困者在內的全體公民提供公共服務是政府的應盡義務和職責擔當。公共服務法治化不僅有助于保證公共服務對公民的供給，也有助于保障公民基本生活和發展的需求，進而提高公民抵御困難風險的可行能力和反貧能力?？梢?，政府鞏固脫貧成果的舉措本質上也屬于一種公共服務，需要通過制度化、法律化的扶貧舉措以增強脫貧的實效性和長效性，保障貧困者的合法反貧權益。因此，強化制度扶貧是以基本公共服務為導向構建鞏固脫貧成果長效機制的必然要求。

三、以基本公共服務為導向構建鞏固脫貧成果的長效機制

2013年習近平總書記提出精準扶貧的扶貧模式以來，我國制定實施了教育扶貧、健康扶貧、住房保障扶貧、就業扶貧、社保扶貧、生態扶貧等多項基于公共服務的制度扶貧政策舉措，對西部邊疆民族地區的脫貧成效產生了顯著作用，脫貧攻堅戰取得全面勝利。以基本公共服務為導向構建鞏固脫貧成果的長效機制，建立健全解決相對貧困的治理體系，助力“十四五”時期鞏固提升脫貧成效，對推動減貧戰略和工作體系平穩轉型具有重要意義。

（一）構建以基本公共服務需求為導向的精準識別監測機制

脫貧攻堅戰取得全面勝利僅僅是意味著解決了處于國家貧困參考標準下的絕對貧困問題，并不意味著我國反貧困工作的結束，未來我國仍需圍繞鞏固脫貧成果、解決相對貧困問題展開具體、實效的工作，為實現我國共同富裕的發展目標奠定基礎。在完成消除絕對貧困任務的基礎上，針對相對貧困的扶貧任務對精確識別貧困提出了更高的要求；同時，對于已脫貧家庭的防返貧工作同樣需要建立精確識別貧困機制進行返貧預警。以基本公共服務需求為導向，科學制定相對貧困的識別辦法，建立動態化的相對貧困群體監測機制，是構建解決西部邊疆民族地區相對貧困長效機制的前提。相對貧困群體是指雖已解決溫飽，脫離了絕對貧困，但由于發展不平衡不充分等因素導致其生活水平仍遠低于當地基本水平，需要給予扶持關注的群體。因此，在扶貧工作重心由解決絕對貧困轉向解決相對貧困后，減貧方式應由集中攻堅轉為對相對貧困者的日常幫扶，根據城鄉社會保障、社會救助、專項救助等政策依據，結合發展實際，建立動態調整的相對貧困認定標準、核查方法和確認程序，健全多部門協同的相對貧困人口信息管理體系，建立相對貧困精準識別工作機制，根據核查結果、人口變動、返貧和新產生貧困情況，及時納入動態調整范圍，為解決相對貧困問題奠定基礎。

（二）構建以銜接基本公共服務政策為方向的精準規劃機制

脫貧攻堅戰取得全面勝利后，西部邊疆民族地區的反貧困工作應以鞏固脫貧成果為主，輔以精準規劃機制，提供扶貧長效保障，推動脫貧可持續發展，實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。其一，強化“公共服務+特色小鎮”的規劃銜接。鄉村特色小鎮是具有產業、文化、旅游、社區等功能的發展平臺，是縣域發展轉型升級的重要抓手。在特色小鎮的規劃建設中，可以推動“文化+特色小鎮”“健康+特色小鎮”“創業+特色小鎮”等基本公共服務與鄉村特色小鎮融合發展，以文化軟實力和地方優勢特色促進鄉村小鎮的規劃和發展。其二，“十四五”時期是西部邊疆民族地區鞏固脫貧成果的關鍵期，要將2020年后的減貧工作統籌納入各地“十四五”經濟社會發展規劃，在資金投入、產業發展、項目安排、政策舉措等方面保持政策延續性，強化石漠化地區、庫區、邊境地區等脫貧地區鞏固脫貧成果，防范脫貧群眾返貧風險。統籌好已脫貧村和非貧困村的協調發展。有序推動城鄉要素合理配置、基礎設施一體化發展、基本公共服務普惠共享、農村居民收入持續增長，逐步形成普惠性和長效性的鄉村貧困治理機制。

（三）構建以多元主體的基本公共服務供給模式為基礎的精準幫扶機制

當前我國的基本公共服務供給主體包括政府、事業單位、企業和非營利性組織等，各供給主體協同合作，形成包括政府購買服務、補助、慈善捐贈等多種供給模式。因此，要注重強化以多元主體的基本公共服務供給模式為基礎的精準幫扶機制。其一，充分發揮政府在公共服務與貧困治理中的核心作用。我國參與扶貧工作的政府職能部門多，各類扶貧資金分散使用、分類管理，“碎片化”問題突出。因此，加強相對貧困地區基礎設施建設、提升相對貧困地區社會事業發展水平應是行業主管部門優先考慮的重要因素。對于西部邊疆民族地區的區域性相對貧困問題，要聚焦因為現有行政區劃產生的政府治理“碎片化”或管理真空問題，積極探索府際協作式公共服務供給模式，提升合作協調力度，推進政府間信息共享、資源優化配置。其二，拓寬社會參與相對貧困地區治理的制度化渠道。在堅持村民自治的前提下，積極推動治理重心下移，吸納廣大群眾、社會組織和社會力量積極投身農村公共管理和服務，夯實基層社會治理基礎，推動政府治理、社會調節、鄉村居民自治的良性互動，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局，把更多幫扶資源下沉到基層，實現幫扶資源供給的精準化和精細化。同時，通過政府購買服務、公益創投等方式大力加強西部邊疆民族地區農村社會工作者隊伍建設，探索農村社區志愿服務組織發展新路徑，最大限度利用好各類扶貧資源。

（四）構建以“三位一體”為特征的精準管理機制

信息、資源、組織是管理機制的三大基本組成要素。其一，構建基本公共服務與相對貧困信息資源共享平臺。信息管理要注重基本公共服務相關管理部門與農業農村部門、鄉村振興局等部門之間信息系統平臺的共享，以系統思維加強扶貧資源配置與整合，科學規劃引領統籌、重點項目主導統籌、獎補資金引導統籌、民生投入資金重點統籌，搭建信息互通平臺，整合人力、物力、財力資源和農民、土地、產業、市場等多種要素，提高資源配置效率，形成從行政推動為主逐步走向政府引導下市場驅動為主的相對貧困地區良性發展機制。其二，構建基于全鏈條式管理、透明化的資金監管制度。推動資金管理使用制度的建立和完善，將扶貧專項資金在內的各級各類涉農資金整合歸并，設立統籌鞏固脫貧成果與鄉村振興的專項資金，延續扶貧期間惠農金融信貸政策。聚焦項目資金規范管理使用問題，隨時跟蹤進度和效果。建立健全資產擔保、誠信評估、資產清算、風險補償等機制。將扶貧資產監管納入巡察、紀委監委日常監督和審計部門階段性專項審計范圍，專項資金使用和資產管理情況納入縣（市、區）、鎮（街）績效考評范圍，確保扶貧資產安全可控、發揮效益，切實維護資產資本所有者、經營者、貧困戶合法權益，提高相對貧困人口參與度和直接受益水平。進一步規范完善后續資產管理，加快出臺相關規范指引，防止資產流失。其三，以組織管理增強相對貧困地區對接各類幫扶資源的能力。要通過健全干部駐村幫扶、對口援助等組織管理工作制度，充分發揮基層組織的政治引領、支撐保障作用，靈活運用“鎮村黨政+”聯結模式，扶持一批農民合作社和行業協會，吸納多方扶貧力量參與，以資產托管、股份合作等方式發揮新型農村經營主體、企業、扶貧服務機構的輻射帶動能力，進一步增強相對貧困地區對接社會各方幫扶資源的能力[6]。

（五）構建以基本公共服務均等化為內容的精準考核機制

其一，完善考核模式和考核方式。隨著基本公共服務均等化社會參與程度、市場機制和第三部門機制作用程度的提升，考核也必然由傳統的自上而下的縱向政績考核模式向分類型、動態化和多元主體的綜合考核模式轉變?；竟卜展┙o參與主體之間的責任關系為考核提供了重要途徑。例如，幫扶對象基于“表達權”對政府主體的考核，幫扶對象基于“客戶權力”對非政府主體扶貧績效的考核等。其二，在考核指標方面，要充分考慮基本公共服務在鞏固脫貧成果中所具有的?；?、補短板、兜底線的作用。建議針對當前西部邊疆民族地區基本公共服務供給總量不足和結構失衡并存、基本公共服務的財政持續保障能力不足、社會參與主體服務供給能力有待強化等問題，增加相應的考核內容，即將優化政府公共服務供給能力、提高聯動效益、提升村級組織治理能力、暢通社會參與基本公共服務供給渠道、發揮社會幫扶力量的比較優勢等納入考核指標體系，再詳細具體地分解為若干考核要目。要合理設置量化和非量化的考核指標。基本公共服務均等化以兜底為目的，是鞏固脫貧成果的動態幫扶舉措，需要采用科學的定量分析，才能確保精準識別所明確的基本公共服務需求得到有效驗收考核。但是，量化指標在大多數情況下只能表明數量上的增加以及速度的增長，并不一定能代表服務績效的改進質量或政府公信力的增強。因此，要合理設置量化和非量化的考核指標，使二者成為具有潛在互補性的績效考核信息源。其三，構建以大數據信息系統為支撐的考核體系?；竟卜站然哪繕耸且灌l村基本公共服務供給實現與城鎮標準的去差異化和均等化，以此來為脫貧對象的基本生活保障進行兜底，避免脫貧對象因病返貧、因教返貧、因遷徙返貧。由于基本公共服務內容繁多，扶貧隊伍的工作子目標也較為復雜，不能對其工作績效采取一刀切的考核方式。因此，宜在大數據技術的支持下建立以動態管理為主軸，可采用縱向多級目標和橫向多面目標相結合的考核方式，并引入第三方評估，實現鞏固脫貧成果的精準考核。

注釋：

①筆者根據《中國環境統計年鑒2014》整理匯總。

參考文獻：

[1]習近平：在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話[EB / OL]. https：//baijiahao. baidu. com / s？id= 1692670742063214981&wfr=spider&for=pc.

[2]國家鄉村振興局.關于公布全國連片特困地區分縣名單的說明[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/ art/ 2012 /6 /14 /art_50_23717.html？from=groupmess age&isappinstalled=0.

[3]國務院.國家基本公共服務體系“十二五”規劃[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/063c8687 bfd5b9f3f90f76c66137ee06eff94efc.html.

[4]林閩鋼.鞏固拓展脫貧攻堅成果：前瞻研究相對貧困治理問題[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/ npc / c30834 / 202101 / 44ddc289ec5d4ba080763ba99 62f0369.shtml.

[5]潘允康.中國民生問題中的結構性矛盾研究[M].北京：北京大學出版社，2015：88.

[6]中央黨校精準扶貧智庫課題組，王子晨.精準扶貧戰略實施中的難點與對策[J].理論建設，2016（12）：123-128.

責任編輯莫仲寧