新時代我國立法規(guī)劃探析

向忠誠

摘要：立法規(guī)劃是指享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)對立法工作所作的安排，一般分為五年立法規(guī)劃、年度立法規(guī)劃。五年立法規(guī)劃僅具有立法準(zhǔn)備的性質(zhì)，年度立法規(guī)劃則表明立法程序已經(jīng)正式啟動而屬于立法程序的組成部分。立法規(guī)劃是否科學(xué)，對科學(xué)立法的實現(xiàn)具有十分重要的作用。立法規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)做到立、改、廢并重，在實體上應(yīng)從必要性和可行性兩個方面予以規(guī)范，在程序上要對民主立法原則予以落實，對立法項目的征集制度予以完善，重視立法調(diào)研，進(jìn)行科學(xué)的論證評估和立法預(yù)測，對立法規(guī)劃的擬定和審批主體作出合理的規(guī)定，對立法規(guī)劃的編制時間進(jìn)行明確。就人大及其常委會的立法而言，其年度立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與立法提案權(quán)相統(tǒng)一，從而使立法提案權(quán)的行使能直接啟動立法程序。

關(guān)鍵詞：立法規(guī)劃；立法程序；立法提案權(quán)

中圖分類號：D90文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0101-04

基金項目：廣西地方法治與地方治理研究中心重點項目“科學(xué)立法研究”（GXDFFZ2018006）。

2018年8月，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記指出，在新時代必須“要緊緊抓住全面依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善立法體制，提高立法質(zhì)量”[1]。立法規(guī)劃是指享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)對立法工作所作的安排，即事先確定立哪些法以及在什么時候立法。立法規(guī)劃一般被視為立法工作的起點，立法規(guī)劃是否科學(xué)，對科學(xué)立法的實現(xiàn)具有十分重要的作用。在我國，狹義的立法規(guī)劃是指五年立法規(guī)劃，廣義的立法規(guī)劃除狹義的立法規(guī)劃外，還包括年度立法規(guī)劃。由于全國人大及其常委會在我國的立法體制中居主導(dǎo)地位，無論從《中華人民共和國立法法》的規(guī)定還是從立法實踐來看，全國人大常委會既有五年立法規(guī)劃，每年也會制定年度立法規(guī)劃。享有立法權(quán)的地方人大及其常委會，對年度立法規(guī)劃均有安排，有的也制定五年立法規(guī)劃。我國的《規(guī)章制定程序條例》《行政法規(guī)制定程序條例》《中華人民共和國立法法》僅規(guī)定了規(guī)章、行政法規(guī)的年度立法規(guī)劃，對五年立法規(guī)劃的問題沒有作出規(guī)定。相比全國人大及其常委會的立法而言，規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)只是起輔助和補充的作用，應(yīng)當(dāng)更為重視年度立法規(guī)劃，適當(dāng)?shù)迥炅⒎ㄒ?guī)劃。中國的立法規(guī)劃是一項具有中國特色的法治實踐活動。

一、我國立法規(guī)劃的性質(zhì)和作用

有學(xué)者對立法規(guī)劃的性質(zhì)進(jìn)行了專門探討，認(rèn)為其作為立法政策法定化的介質(zhì)而體現(xiàn)為政策性，作為階段性立法過程的存在而體現(xiàn)為非法定程序性，作為法律系統(tǒng)化技術(shù)的存在而體現(xiàn)為技術(shù)性[2]。依筆者的觀點，對五年立法規(guī)劃和年度立法規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行討論。五年立法規(guī)劃的時間跨度較長，因改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不斷變化有可能實現(xiàn)率較低，因此，其并無法律上的約束力，僅具有指導(dǎo)作用，剛性程度不高，只能具有立法準(zhǔn)備的性質(zhì)。年度立法規(guī)劃是對本年度立法工作的安排，表明立法程序已經(jīng)正式啟動，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位為立法程序的組成部分。是否完成年度立法規(guī)劃，是衡量享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)立法工作一個十分重要的標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)者們對立法規(guī)劃作用的認(rèn)識也不完全一致。有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，不可過高估價立法規(guī)劃的作用，主要理由是：它不太符合民主立法和科學(xué)立法的原則以及人民代表大會的政治體制，不太吻合彭真的立法思想，在受到重視后的實現(xiàn)率也不太理想[3]。但多數(shù)學(xué)者肯定立法規(guī)劃的作用。例如，有的學(xué)者主張，立法規(guī)劃有利于使立法工作分清輕重緩急而突出重點，有利于對立法的速度、進(jìn)程予以保障，有利于法制的統(tǒng)一從而促進(jìn)法律體系的和諧，有利于立法的科學(xué)化[4]；立法規(guī)劃具有落實黨對人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建法律體系、整合利用有限立法資源等方面的功能[5]。立法規(guī)劃解決的是立什么法以及何時立法的問題。對某一事項應(yīng)當(dāng)立法而不立法，是立法的不作為；對不應(yīng)該立法的事項進(jìn)行立法，是亂立法；超前立法，立法會脫離社會實際；滯后立法，立法就無法及時對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行有效的調(diào)整。立法規(guī)劃是否符合客觀規(guī)律，是科學(xué)立法實現(xiàn)過程中應(yīng)當(dāng)予以解決的前置性問題，因此，不能低估立法規(guī)劃的作用。

二、我國立法規(guī)劃編制實體上的規(guī)范

立法規(guī)劃編制實體上的規(guī)范，解決的是立法項目在符合哪些條件時才能進(jìn)入立法規(guī)劃的問題，也就是立法項目的立項標(biāo)準(zhǔn)問題。要注意的是，立法規(guī)劃的規(guī)范，不能只對“立”予以注重，對“改”和“廢”也不能忽視，應(yīng)當(dāng)做到立、改、廢并重。在立法中，立、改、廢的作用幾乎相同，該立不立，就無法發(fā)揮法對社會經(jīng)濟(jì)生活的保障和調(diào)整作用；該改不改尤其是該廢不廢，就會使法對社會經(jīng)濟(jì)生活起阻礙作用。由于法的廢止具有及時性，可不列入五年立法規(guī)劃而只列入年度立法規(guī)劃。對五年立法規(guī)劃立法項目的立項標(biāo)準(zhǔn)，可以相對寬松，年度立法規(guī)劃的立項標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)相對嚴(yán)格。法律、規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)的立項標(biāo)準(zhǔn)雖并非完全相同，但仍有共同遵循的原則。在此，分別就法的制定以及法的修改或者廢止的立項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。

法的制定是指產(chǎn)生新的法，一般認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從必要性和可行性兩個方面對其立項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握。

（一）立法的必要性

1.要對擬立之法的調(diào)整對象進(jìn)行明確。存在需要解決的問題，才有可能進(jìn)行立法，立法要針對需要解決的問題。這里所指的問題實際上就是擬立之法的調(diào)整對象。如果對擬立之法所要解決的問題是什么不清楚，立法目的還不明了，便無須進(jìn)行立法。在我國現(xiàn)階段，由于法律體系已經(jīng)基本形成，需要通過立法來解決的問題，主要在于貫徹黨的路線方針政策和決策部署進(jìn)行的立法以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革發(fā)展穩(wěn)定、民主法制建設(shè)的需要而加強(qiáng)重點領(lǐng)域的立法。

2.要對擬立之法的調(diào)整對象這一社會關(guān)系能否以法律上的權(quán)利義務(wù)這一關(guān)系予以具體化進(jìn)行判斷。并不是所有的社會關(guān)系都能夠上升為法律關(guān)系。擬立之法的調(diào)整對象這一社會關(guān)系，如果無法通過法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系將其具體化，擬立之法需要解決的問題就不能通過立法來解決，因為經(jīng)過法律調(diào)整，某一社會關(guān)系就上升為了法律關(guān)系，權(quán)利義務(wù)是法律關(guān)系的內(nèi)容。

3.要對法律調(diào)整與其他調(diào)整手段的關(guān)系予以正確處理。即使擬立之法的調(diào)整對象這一社會關(guān)系能以法律上的權(quán)利義務(wù)這一對關(guān)系予以具體化，也不一定必須立法。如果擬立之法的調(diào)整對象通過道德、行業(yè)規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、黨紀(jì)、政策或者其他社會規(guī)范的調(diào)整能夠解決問題，就不存在立法的必要。立法資源具有有限性，立法不是越多越好，過多的立法反而不利于維護(hù)法律的權(quán)威。真正存在立法的需求，立法的現(xiàn)實緊迫性已經(jīng)具備，才有必要進(jìn)行立法。對可以立法也可以不立法的事項，就沒有必要立法。

4.要對擬立之法的調(diào)整對象所涉及的現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行查明。擬立之法的調(diào)整對象所涉及的現(xiàn)有法律規(guī)范完全能夠解決擬立之法所要解決的問題，就不必立法，否則就會產(chǎn)生重復(fù)立法的不正常現(xiàn)象。在實踐中，有的立法尤其是地方立法，照搬照抄現(xiàn)行法律規(guī)范，在實質(zhì)內(nèi)容上并無新意，就與立法規(guī)劃編制的這一要求不符。

（二）立法的可行性

1.要考慮立法體制的因素。立法體制指的是立法職權(quán)的劃分，對享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)立法職權(quán)范圍之內(nèi)的立法項目，才能列入立法規(guī)劃，否則就是越權(quán)立法而屬于違法立法。

2.要考慮立法效果的因素。在制定立法規(guī)劃時，要全面認(rèn)識和理性分析立法的背景，如果立法的條件還不具備，就不能進(jìn)行立法，否則就是超前立法。例如，擬立之法的目的雖然已經(jīng)明確，但就目前的情況而言還缺乏解決問題的有效制度或者措施，或者學(xué)術(shù)界對擬立之法的重要制度有較大的爭議目前還很難形成較為統(tǒng)一的意見，有關(guān)的改革實踐經(jīng)驗還不太成熟，應(yīng)當(dāng)視為立法條件不具備。考察立法條件時，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注公民法治意識的高低和社會承受度等方面的因素。

3.要考慮立法可操作性的因素。擬立之法在今后的執(zhí)法過程中如果不具有可操作性而難以執(zhí)行，即使立了法也不能得到很好的實施而使法律形同虛設(shè)，人們可能對法律的信仰會產(chǎn)生動搖，法律的權(quán)威性也可能受到損害。因此，在制定立法規(guī)劃時，一定要考慮立法以后能否得到實際的執(zhí)行，立法項目不具有可操作性的，不能將其列入立法規(guī)劃。

4.要考慮立法成本的因素。立法成本是一個綜合性的指標(biāo)體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會等方面的成本以及立法后的法律執(zhí)行成本。立法項目即使具有可操作性，如果其立法成本明顯超出實現(xiàn)立法目的所產(chǎn)生的效益，也不能將其列入立法規(guī)劃。

法的修改或者廢止是以存在現(xiàn)行的法律規(guī)范為基礎(chǔ)的，因此，其立項標(biāo)準(zhǔn)與法的制定相比而言是較為明確的。一般認(rèn)為，現(xiàn)行的法律法規(guī)有以下情形之一的，應(yīng)當(dāng)將其列入立法規(guī)劃，從而對其進(jìn)行修改或者廢止：（1）與憲法、上位法相抵觸的；（2）與新出臺的地位相同的法律法規(guī)相沖突的；（3）相關(guān)制度不符合法學(xué)學(xué)科規(guī)律尤其是不符合社會主義法治理念、不符合習(xí)近平法治思想精神的；（4）相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求的；（5）所立之法的調(diào)整對象已無需用法律調(diào)整或者已經(jīng)消失的；（6）存在其他應(yīng)當(dāng)修改或者廢止法律法規(guī)情形的。現(xiàn)行的法律法規(guī)存在上述情形之一，且無繼續(xù)存在的必要，應(yīng)將其予以廢止。現(xiàn)行法律法規(guī)存在上述情形之一，但是有繼續(xù)存在的必要，應(yīng)對其予以修改。

三、我國立法規(guī)劃編制程序上的規(guī)范

對立法規(guī)劃編制程序上的規(guī)范，是為了確保立法項目立項標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性而使立法規(guī)劃編制實體上的規(guī)范得以實現(xiàn)，重點要注意以下六個問題。

（一）要對民主立法的原則予以落實，對立法項目的征集制度予以完善

要通過多種途徑，向社會公眾對立法規(guī)劃的意見進(jìn)行征集，形成立法規(guī)劃的建議稿。對該建議稿，還需向社會公開聽取公眾的意見。

（二）要重視立法調(diào)研

沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)。對準(zhǔn)備列入立法規(guī)劃的立法項目，應(yīng)對其調(diào)整對象所體現(xiàn)的社會關(guān)系深入實踐進(jìn)行調(diào)查研究，掌握第一手材料。

（三）要進(jìn)行立法預(yù)測和科學(xué)的論證評估

立法預(yù)測產(chǎn)生于20世紀(jì)初，在20世紀(jì)50年代有了很大的發(fā)展。通過立法預(yù)測，可以對立法的未來狀況、發(fā)展趨勢和預(yù)期效果進(jìn)行評估、判斷、考察和推測。將立法預(yù)測運用于立法實踐之中是目前世界上多數(shù)國家的做法。立法預(yù)測能夠保證立法體系的一致性、立法在現(xiàn)實司法實踐中的可操作性、立法與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及立法的高質(zhì)量[6]。組織法學(xué)專家和其他有關(guān)方面的專家對立法規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的論證評估，是立法規(guī)劃編制過程中及立法預(yù)測方法中最為有效的方法。不少享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，在立法實踐中對立法立項采用了論證評估的方法，取得了較好的效果。

（四）要科學(xué)地規(guī)定立法規(guī)劃的擬定和審批主體

依現(xiàn)行立法對行政法規(guī)、規(guī)章擬定和審批主體的規(guī)定，行政法規(guī)年度立法規(guī)劃的擬定主體為國務(wù)院法制部門，報黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)；部門規(guī)章年度立法規(guī)劃的擬定主體為國務(wù)院部門法制機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院審批；地方政府規(guī)章的年度立法規(guī)劃由省、設(shè)區(qū)的市政府的法制機(jī)構(gòu)擬定，報本級政府審批。對上述規(guī)定，學(xué)術(shù)界無不同意見。從《中華人民共和國立法法》的規(guī)定來看，全國人大及其常委會的五年立法規(guī)劃和年度立法規(guī)劃由全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬定，全國人大法工委立法規(guī)劃室具體負(fù)責(zé)這一工作，由全國人大常委會委員長會議負(fù)責(zé)審批。享有立法權(quán)的地方人大及其常委會的立法規(guī)劃，擬定主體一般是地方人大常委會的法工委，審批主體一般是地方人大常委會會議或者地方人大主任會議。在學(xué)術(shù)界，有學(xué)者對全國人大常委會委員長會議或者地方人大主任會議作為立法規(guī)劃的審批主體提出了質(zhì)疑。對人大及其常委會的立法規(guī)劃，可以依五年立法規(guī)劃、年度立法規(guī)劃分別來確定其審批主體。人大及其常委會的五年立法規(guī)劃僅具有立法準(zhǔn)備的性質(zhì)，可以由人大常委會作為審批主體。人大及其常委會年度立法規(guī)劃的制定，表明正式啟動了立法程序，因此，其審批主體應(yīng)當(dāng)就是立法提案權(quán)的確定主體。

（五）要對立法規(guī)劃的落實程序予以規(guī)范

五年立法規(guī)劃所涉及的時間較長，其間可能會發(fā)生情況的變化，主要起指導(dǎo)作用，對其落實的程序主要在于將其確定的立法項目盡可能向年度立法規(guī)劃轉(zhuǎn)化。年度立法規(guī)劃則不能僅僅是原則性的要求而應(yīng)當(dāng)具有指令性，如果年度立法規(guī)劃未完成，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)單位或者個人的責(zé)任。

（六）要對立法規(guī)劃的編制時間進(jìn)行明確

人大及其常委會的五年立法規(guī)劃，應(yīng)在每屆人大的屆初予以編制。在上一年度的人大會議召開時，應(yīng)編制人大下一年度立法規(guī)劃。在上一年度年底或者本年度年初，應(yīng)編制人大常委會年度立法規(guī)劃以及行政法規(guī)、規(guī)章的年度立法規(guī)劃。

四、我國立法規(guī)劃與立法提案權(quán)關(guān)系的處理

五年立法規(guī)劃并不意味著立法程序的必然啟動，其與立法提案權(quán)不存在直接的關(guān)系。行政法規(guī)和規(guī)章，不存在立法提案權(quán)的問題，因為年度立法規(guī)劃批準(zhǔn)并向社會公布以后，就表明立法項目已經(jīng)立項。因此，這里討論的立法規(guī)劃與立法提案權(quán)的關(guān)系是針對人大及其常委會而言的。由于地方人大及其常委會立法提案權(quán)的規(guī)定各地并不完全相同，這里僅以全國人大及其常委會為例進(jìn)行討論。《中華人民共和國立法法》第14條、第15條和第16條規(guī)定了全國人大的立法提案權(quán)，全國人大常委會的立法提案權(quán)則規(guī)定在《中華人民共和國立法法》第26條和第27條。依《中華人民共和國立法法》的上述規(guī)定，立法程序的啟動，是基于依法享有立法提案權(quán)的主體提出立法議案，并不是直接基于年度立法規(guī)劃。但是，由依法享有立法提案權(quán)的主體提出立法議案而進(jìn)行立法的情形在立法實踐中十分少見。有學(xué)者將此種不正常的情形稱為“立法提案權(quán)的虛置”。有學(xué)者認(rèn)為，可采用兩種辦法來處理立法規(guī)劃與立法提案權(quán)的關(guān)系：一是立法規(guī)劃由依法享有立法提案權(quán)的主體來編制；二是立法規(guī)劃僅僅是立法建議，只作為依法享有立法提案權(quán)的主體提出立法議案的參考，不能將其作為一個任務(wù)讓依法享有立法提案權(quán)的主體去完成[3]。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將人大及其常委會的年度立法規(guī)劃與立法提案權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一，具體建議為：第一，由立法規(guī)劃擬定主體提出年度立法規(guī)劃草案，交依法享有立法提案權(quán)的主體；第二，依法享有立法提案權(quán)的主體可以對年度立法規(guī)劃草案所列的立法項目提出立法議案，也可以另行提出立法議案；第三，依法享有立法提案權(quán)的主體提出立法議案，經(jīng)有權(quán)主體決定，該立法議案就成為了年度立法規(guī)劃的立法項目。這一建議使得年度立法規(guī)劃草案所列的立法項目只是作為立法提案權(quán)的主要來源，立法提案權(quán)的行使決定了最終的年度立法計劃的內(nèi)容。如果脫離立法提案權(quán)來制定年度立法規(guī)劃，年度立法規(guī)劃與立法提案權(quán)相分離，依年度立法規(guī)劃直接啟動立法程序，就動搖了立法程序的正當(dāng)性。

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責(zé)任編輯陸瑩