環境生態保護聯合執法機制的實踐與完善探析

林塬犇

摘要：環境聯合執法是適應跨部門、跨區域環境問題的重要治理方式。雖然我國實務部門已經多次開展環境生態保護聯合執法，但因法律建制不明晰仍存在諸多“碎片化”困境。對此，《中華人民共和國長江保護法》從基本法的高度，采用流域整體治理的視角，對聯合執法規范作出嘗試。但《中華人民共和國長江保護法》對聯合執法的規定原則性較強，仍不足以有效指導環境聯合執法的實踐，建議將聯合執法限于行政權體系內；通過解釋現行法律規范賦予環境聯合執法法律依據；加強行政協作制度的建設；建立行政權限糾紛解決機制。

關鍵詞：環境聯合執法；協同治理；行政協作；行政權限爭議解決機制

中圖分類號：DF31文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0105-06

2021年4月22日，習近平主席在領導人氣候峰會上發表了題為《共同構建人與自然生命共同體》的重要講話，對環境治理工作作出了重要指示，要求“堅持系統治理。山水林田湖草沙是不可分割的生態系統”，“我們要按照生態系統的內在規律，統籌考慮自然生態各要素，從而達到增強生態系統循環能力、維護生態平衡的目標”[1]。以長江流域環境生態保護為例，近些年來由于長江流域缺乏整體保護，導致長江生態環境惡化明顯，為解決長江流域環境問題，2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國長江保護法》。此部法律對聯合執法作出了規范，旨在從整體治理的視角，促進跨部門以及跨區域之間的合作，形成環境執法的合力。但《中華人民共和國長江保護法》只是從一個側面對環境聯合執法作出規范，是否能將環境聯合執法在其他生態環境保護領域推而廣之的問題仍未明確。考慮到環境生態保護聯合執法飽受爭議，筆者擬從環境聯合執法實踐出發，對環境生態保護聯合執法定性，并提出進一步完善環境生態保護聯合執法的路徑。

一、環境聯合執法的實踐現狀及其法律屬性

（一）環境聯合執法在實踐中的分類及法律屬性

從執法實踐的角度觀察，我國的環境聯合執法，可以分為兩個大類：一是行政體系內部的聯合執法；二是行政執法與司法協助相結合的行政機關與司法機關之間的聯合執法。

1.行政體系內部的環境聯合執法

第一，跨行政區域環境統管部門之間的環境聯合執法。環境作為最大的公共品，具有整體性，環境要素又具有流動性的特點[2]，具有碎片化特征的地域行政管理體制難以適應對環境整體保護的需要，各地區政府環境統管部門率先意識到了這一點，希冀通過環境聯合執法機制實現對環境要素的整體治理。例如，四川省生態環境廳和重慶市生態環境局共同簽訂了《聯合執法工作機制》，根據協議內容，雙方將成立川渝兩地生態環境保護聯合執法工作協調小組，建立聯席會議機制、信息互通平臺并每年組織跨界污染問題聯合執法行動，共同打擊跨省市生態環境違法犯罪行為[3]。作為區域間合作機制之一的環境聯合執法有助于打破過去不同地區在環境保全上的“信息孤島”現象，減少協商過程中的摩擦，從而最大化兼顧各方利益，通過對不同領域力量的制度整合，來實現對環境要素的整體保全。

第二，環境統管部門與環境分管部門之間的環境聯合執法。環境問題具有相當強的跨學科屬性[4]，而現行公共管理體制下權力分配具有分散化、分權的特征[5]，僅靠單一主體有限知識和權力難擔環保大任，而環境聯合執法作為一種協同機制能發揮不同主體的專業性優勢。不論是中央，抑或是地方，均有這種跨部門的環境聯合執法實踐。就中央層面而言，主要是生態環境部同中央其他部（委）之間的聯合執法。例如，環境保護部、海關總署、質檢總局聯合發文，要求建立固廢進口管理和執法信息共享機制，各部門之間及時相互通報有關進口屬于禁止進口的固體廢物，進口不符合國家環境保護控制標準的固體廢物，轉讓固體廢物進口許可證，以及涉嫌境外固體廢物非法向我國轉移等相關信息和情報[6]。就地方層面而言，主要是地方環境保護部門與其他部門的聯合執法，例如，貴州省環保廳環境監察局、省公安廳生態環境執法總隊日前組成聯合檢查組，深入黔南州三都縣五坳坡銻礦山開展專項執法行動[7]。環境統管與分管部門的聯合執法既有助于發揮統管部門在環境保全領域的指導作用，又能利用好分管部門在相關領域的專業性優勢，因此這類聯合執法在實踐中較為常見。

第三，環境保護部門與地方政府之間的聯合執法。此處特指上級環境保護部門與下級地方政府之間的環境聯合執法。在中國現行行政體制下，若上級政府與特定下級環境保護部門之間的聯合執法，應理解為下級環境保護行政部門在執行上級政府或其職能部門的意志，上級政府或其職能部門才是作出具體行政行為的主體。例如，2014年6月，山東省陽信縣環保局聯合水落坡鎮政府針對四家“土小”企業進行了關停取締[8]。如果說跨區域環境統管部門的聯合執法是解決區域間橫向信息不對稱的手段，那么環保部門與地方政府之間的聯合執法則是解決上下級縱向信息失衡的手段。一方面有助于直面環保執法一線的下級政府將信息傳遞至上級，為上級部門環境執法決策提供事實依據；另一方面上級環境保護部門也可以加強對地方政府的監督，防止地方政府為維護地方經濟利益而犧牲環境公益。

2.行政機關與司法機關之間的環境生態保護聯合執法

此處的司法機關包括檢察院系統以及法院系統。行政權與司法權之間的協作并不是嚴格意義上的執法活動，但在實踐中往往被稱為“聯合執法”。包括行政機關與檢察機關的“聯合執法”，例如，臨淄、青州兩地檢察機關與兩地環保部門共同簽署了《行政邊界地區環境聯動執法協議》，明確了“聯合治污、團結治污”原則，堅持屬地管理，建立信息共享機制[9]。還包括行政機關與審判機關的“聯合執法”，例如，東莞市第一人民法院、市環保局聯合執法，一天執結135宗環保案件[10]；行政機關與檢察院和法院共同的“聯合執法”，例如，成都市環保、公安、檢察院、法院四大部門聯合出臺《關于進一步加強環境行政執法與刑事司法銜接建立聯動執法機制的意見》，在發生四類重大、疑難、復雜的環境違法犯罪案件時可以啟動“聯合執法”[11]。

司法機關與行政機關在環境生態保護領域合作主要集中在證據的保全、對環境違法行為的強制執行以及對環境犯罪的打擊上。如果單看合作內容，行政機關與司法機關權限其實是涇渭分明的。

（二）環境生態保護聯合執法的法律屬性

準確界定環境生態保護聯合執法是對其進行完善的前提。“聯合”的本義為“連在一起使不分散”和“結合在一起的”[12]，“執法”顧名思義則意指“執行法律”，環境聯合執法指在環境行政領域內，各聯合執法機構依據不同的執法目的，在內部的行政檢查與調查程序上進行組織、合作，對外則仍由各行政執法主體單獨承擔責任。對于環境聯合執法的性質分析是一個有爭議的問題，內部程序行為說認為行政組織法是管理管理者的法[13]，類似聯合執法這樣的行政組織行為接近于不對相對人權利義務產生影響的內部過程性行為。內部程序行為兼外部行為說認為行政組織行為原則上是接近于內部行政行為，但若對第三人產生外部影響時例外定性為外部行為[14]。外部行為說則認為不存在不會對外產生影響的內部組織行為，像聯合執法這類組織行為最后都會產生外部影響[15]。

筆者以為應當將環境生態保護聯合執法過程中的組織行為同樣定性為外部行為。首先，內部程序行為說是嚴苛遵守傳統行政行為標準的觀點，考慮到環境行政糾紛可能對環境造成不可逆的損失，事后救濟更為困難，盡早將環境行政糾紛納入審查范圍存在必要，內部程序行為說并不適應環境保全的需要；其次，內部程序行為兼外部行為說看似提出了一個判斷標準，但沒有將這個標準進一步地明晰化，操作性欠缺。綜上，為更好實現環境保全目的，有必要盡早解決環境糾紛，應將環境聯合執法定性為外部行為。

二、環境生態保護聯合執法實踐中面臨的問題

（一）環境生態保護執法法律依據不夠明晰

雖然《中華人民共和國長江保護法》從基本法層面對環境生態保護聯合執法機制作出規范，但其規范內容較為原則、抽象，可操作性欠缺。筆者就“聯合執法”這一關鍵詞在中國法院網的法律文庫作檢索后，就環境生態保護領域聯合執法的有關規范性文件做如下梳理（見表1）。

根據表1的梳理，環境生態保護聯合執法在現行環境法律淵源中合法性不明。立法機關對“聯合執法”的關注始于2018年頒布實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》，此后又在2020年頒布實施的《中華人民共和國長江保護法》對聯合執法作出規定。但是作為環境保護基本法的《中華人民共和國環境保護法》中并沒有直接提及聯合執法，僅在第二十條規定“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染生態破壞聯合防治協調機制”，此處的聯合防治協調機制是否包含聯合執法，有待商榷。考察其他的環境保護單行法律，諸如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等環境保護單行法均沒有對聯合執法作出直接規范。由于環境基本法和其他環境單行法均未對聯合執法直接規范，因此《長江保護法》和《大氣污染防治法》對聯合執法的規范宜理解為是對特定事項的特殊規范，只能適用于特定領域，無法賦予其他類型的環境聯合執法充分的法律依據。

（二）各部門松散的合作形式難以形成常態化執法

雖然環境聯合執法已在推進跨界流域治理上取得一定效果，但仍然無法實現制度性的整合安排，因此環境生態保護聯合執法多采取聯合召開安排部署會、聯合印發行動方案、聯合表彰等形式[16]，相較于將執法權集中于一個特定機構的執法方式，聯合執法的合作形式較為松散，往往短期內集中相當數量的執法人員，在特定時期加大對某些特定違法行為的執法懲治力度，但由于欠缺長久有效的聯合機制，在短暫的執法期限到期后，違法行為便再次席卷而來，導致不能對違法行為產生長效的威懾。考慮到環境違法行為帶來的環境問題往往伴隨著不可用貨幣補償的絕對不可逆損失，若不能對環境違法行為作出及時的懲處，不僅是對違法行為的縱容，更是對環境權作為基本人權的輕視。

（三）出現環境生態保護多頭管理，不利于相對人尋求救濟

因為合作形式松散，聯合執法通常采取突擊性臨時檢查的形式，過后若出現責任承擔問題，難以厘清責任主體，不利于行政管理相對人權益救濟：第一，由于聯合執法外在表現為各部門之間調查、協作和文書往來，容易被定性為是不對相對人權利義務產生外部影響的內部行為，相對人有極大可能不能針對聯合執法行為提起救濟；第二，在“單獨承擔責任”原則下，參與聯合執法的單位較多時，相對人需要從如此多的潛在責任主體中選擇適格責任主體是個難題；第三，有的時候相對人可以依據行政文書方便地判定責任主體，但聯合執法中存在過程行為侵害相對人合法權益而又沒有行政公文的情況[17]，這也進一步提高了行政管理相對人確定責任主體的難度。

三、進一步完善環境生態保護聯合執法機制的建議

（一）厘清環境生態保護聯合執法概念并限制其適用于行政體系框架內

行政機關與司法機關的環境生態保護“聯合執法”，容易混淆行政權與司法權的界限，應將環境生態保護聯合執法概念的使用范圍限定于行政體系內部。

行政與司法相區別，而執法是行政的下位概念，因此環境生態保護聯合執法應限制于行政權框架內。作為國家職能的行政，包括兩方面的內容即執行與管理，其中的執行在現代法治國家中指執行法律。對于行政機關與司法機關的聯合執法，有學者指出司法機關參與聯合執法的本質是一種有損司法單位形象的“越權行為”[18]。立法機關與司法機關目前已認識到了這點。全國人大常委會正在啟動《中華人民共和國人民法院組織法》的修訂工作，建議將嚴禁人民法院工作人員參與地方招商、聯合執法這些內容寫入法律，從而增強司法剛性和權威性[19]；最高人民法院多次向全國各地法院發出通知要求撤出聯合執法隊伍，在2017年2月7日發布的《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》中第二條明確規定法院工作人員不得參與地方招商、聯合執法，嚴禁提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動。

（二）通過對《中華人民共和國行政處罰法》第十八條①進行法律解釋來尋求環境生態保護聯合執法的法律依據

當下，對環境生態保護聯合執法的法律依據探尋可以通過對《中華人民共和國行政處罰法》第十八條進行深入解釋后獲得，短期內可以依解釋得出的結論先行制定生態保護聯合執法的實施條例，待條件成熟后，于《中華人民共和國環境保護法》修訂時作出規范。黃喆主張短期內先制定《中華人民共和國環境保護法》的實施細則明確環境生態保護聯合執法機制屬于《中華人民共和國環境保護法》第二十條規定的“跨行政區域的聯合防治協調機制”，待時機成熟后修訂《中華人民共和國環境保護法》并對聯合執法作出規范[8]。筆者以為，《中華人民共和國環境保護法》第二十條規定的“跨行政區域的聯合防治協調機制”解釋為聯合執法尚存牽強，以此理由制定的實施細則有下位法違背上位法之嫌。并且，即便將聯合防治協調機制理解為聯合執法，那么，《中華人民共和國環境保護法》也只能賦予了跨區域聯合執法合法性，無法賦予跨部門聯合執法合法性。因此，在當下還是應通過對現行法律規范進行解釋來賦予環境生態保護聯合執法法律依據。

1.依據《中華人民共和國行政處罰法》第十八條進行解釋前，有必要明晰聯合執法、相對集中行政處罰權和綜合執法三者的關系。結合我國實踐，聯合執法是手段，綜合執法是目的，聯合執法對綜合執法的目標達成不是一蹴而就的，中間有一個過渡階段，即“相對集中行政處罰權”的過渡階段。

第一，相對集中行政處罰權是從聯合執法通向綜合執法的過渡階段，二者的差異體現在綜合的程度上，其中，綜合執法的綜合程度更高、改革深度更深入。就整合的職能而言，相對集中行政處罰權僅對行政處罰權作了事后整合，而綜合執法整合的職能更廣，在相對集中行政處罰權的基礎上還整合了包括與之相關的日常管理、監督檢查權等職能；就機構改革深度而言，相對集中行政處罰權并不必然涉及機構的體制改革，或只是將單行法授權的處罰權力運行過程、程序作調整，而綜合執法必然會新設與原行業主管部門并存的綜合執法機構，必然涉及機構的體制改革[20]；就現行《中華人民共和國行政處罰法》的立法材料看，相對集中行政處罰與綜合執法之間也是呈現一種“手段—目的”的關系，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》在第十八條第一款規定了國家在特定領域內相對集中行政處罰權，縱觀全文雖沒有直接提及綜合執法，但參見立法機關的立法材料，亦可證實相對集中行政處罰權系為實現綜合執法這一目的的手段。2020年6月28日，在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上作出的《關于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉的說明》中就表示“根據黨和國家機構改革和行政執法體制改革要求，明確綜合行政執法的法律地位，增加規定：國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、農業等領域實行綜合行政執法，相對集中行政處罰權，由一個行政機關統一實施相關領域的行政處罰。”[21]從立法的說明看，相對集中處罰的規定目的在于實現綜合執法，是為明確實現綜合執法而作的規定。

第二，聯合執法是達成、促進綜合執法的手段，綜合行政處罰權和綜合執法均有協同的需求，作為行政協作機制之一的聯合執法則是回應這種需求的有效制度供給。從綜合執法的結果看，分工并沒有因為機構的整合而消失，相反，綜合執法產生了更多的分工，包括綜合執法機構與行業部門執法機構之間的分工、綜合執法機構內部的分工等，對于綜合執法改革，整合是形式，制造分工是需要，協同是實質需求，而聯合執法作為行政協作制度之一，恰是回應綜合執法協同需求的制度供給，聯合執法可以讓行政機構聚焦于某一階段的中心工作，通過協同來促進每一個部分、每一個階段工作的達成，進而實現綜合執法整體的有效性。

2.在明確環境生態保護聯合執法作為達成綜合執法目的的手段，在達成綜合執法前還需要先行經歷相對集中行政處罰權這一過渡階段后，就可以理解聯合執法的合法性。如前所述，《中華人民共和國行政處罰法》第十八條既然允許國務院及省級人民政府直接調整各行政機關之間的處罰權限以實現綜合執法的改革，那么聯合執法機制本身不涉及機構權限調整，因此，從中央層面可以先由國務院對聯合執法進行規范，地方層面則由省級人民政府對本行政區域內的環境聯合執法出臺相關規范。待條件成熟后，再于《中華人民共和國環境保護法》中明確規定聯合執法機制。

（三）完善有關行政協作制度的規范

不健全的協作制度是造成環境生態保護聯合執法機制不能運轉的原因之一。雖然我國在行政協作、執法協同領域已經有初步立法規定，但規范仍有所欠缺。建議從以下兩個方面對行政協助制度進行完善。

1.依法明確行政協助是行政機關的法定義務。由于中國尚未制定統一的《中華人民共和國行政程序法》，目前對行政協助的規范多集中在特定領域、特定情況、特定行政區域。在環境生態保護領域中，《中華人民共和國環境保護法》在第十三條規定環保部門在制定規劃時應會同有關部門，這里的“會同”是否能理解為“協助”，有待商榷。并且即便將其理解為“協助”，也僅局限于制定規劃這一狹窄范圍，難以擴及環境生態保護執法的方方面面。筆者以為，在《中華人民共和國行政程序法》缺失的情況下，至少應在《中華人民共和國環境保護法》這一環境保護基本法律中規定各環境監督管理機關負有行政協助的義務。

2.依法明確法定協助的情形。現有對行政協助的法律規范均是抽象的義務性規范，而對義務的履行、違反義務責任的承擔等內容均未提及，進而導致行政機關之間成立一種松散的合作關系。各行政機關有可能以部門利益或地方保護主義為導向。有地方政府已對行政協助的法定情形規范作出嘗試，例如，《湖南省行政程序規定》第十七條規定的法定協助情形包括：獨自行使職權不能實現行政目的的、不能自行調查執行公務需要的事實資料的、執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，自行收集難以獲得的、其他必須請求行政協助的情形[22]。

（四）通過行政權限爭議解決機制先行幫助相對人確定責任主體

環境生態保護聯合執法責任主體難于判斷的根源在于各部門之間的權限消極沖突。在執法部門權限劃分明晰的理想狀態下，相對人自然可以依據法律規范找到適格的責任主體；但現實情況下，由于職責界定規范與新產生的社會現象的不匹配以及職責界定規范的模糊性，行政機關之間在權限問題有模糊不清的問題，表現在聯合執法責任主體認定上即參與聯合執法的成員主體均不愿意承擔責任。解決問題的關鍵就是建立行政權限爭議解決機制先行界定責任主體，再由行政相對人針對具體的責任主體提起復議、訴訟。考慮到行政機關自身對各部門工作情況較為了解，因此權限爭議宜在行政權內部體系框架內加以解決。另外，這樣一種在行政體系內部解決糾紛的司法制度又近似于行政復議制度，并且包括深圳等多地地方政府早已對執法權限爭議解決進行程序規范，應當在借鑒行政復議制度及汲取地方實踐經驗的基礎上，對權限糾紛解決機制上從申請、受理、審理和裁決四個方面進行程序建構。

注釋：

①第十八條【委托實施行政處罰】行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。

委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。

受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。

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責任編輯陸瑩