順應鄉村人口走向布局鄉村建設

張云華 周群力

隨著我國鄉村人口空心化、老齡化問題愈發突出，應當對鄉村人口外流趨勢進行超前預判，提前布局和規劃鄉村建設。

關鍵詞：鄉村建設；鄉村人口走向；縣城綜合服務能力

近年來，我國鄉村人口空心化、老齡化問題愈發突出，應當對鄉村人口外流趨勢進行超前預判，提前布局和規劃鄉村建設。

近些年來，隨著新一代農民工成為農民工的主體，鄉村人口外流出現了新特點。過去“50后”“60后”傳統一代農民工多是獨自外出打工，他們的妻子、子女、父母留守老家農村，被戲稱為鄉村“386199部隊”。但新一代“70后”“80后”“90后”農民工越來越呈現舉家外出的特征，子女隨遷外出讀書乃至就業，妻子陪讀、照顧家庭并兼打零工，而其父母大多還留在農村。鄉村常住人口正由留守婦女、留守兒童、留守老人為主的“386199部隊”逐漸轉變為以留守老人為主的“99部隊”。

筆者認為，鄉村人口走向是決定鄉村建設方向的首要因素，應主動順應鄉村常住人口數量及結構的變化趨勢，預先對鄉村建設行動中“縣城—鄉鎮—村莊”三級體系進行謀篇布局。

不斷強化縣城綜合服務能力和經濟帶動能力

縣城既是一縣之城，實質上還是縣域中鄉村之首。我國絕大多數鄉村處于以縣城為中心的縣域范圍內，鄉村的行政、經濟、社會服務、基礎設施等都受縣城的影響與輻射。縣城是大多數農民離開鄉村外出務工經商最為方便、可行的首選之地，是農民舉家離鄉進城生活居住的首選之地，是農民工返鄉就業創業的首選之地，是“鄉村包圍城市”的縣域內經濟發展、基礎設施和公共服務最強之地。因此，從很大程度上講，縣城是城鄉融合的主要載體、是以城帶鄉的主力、是城鄉互補的中心。同時，縣城還是鄉村振興的龍頭、是鄉村建設的重點。只有縣城的綜合服務能力、經濟帶動能力增強了，鄉村振興的“火車頭”才能啟動，鄉村人口進城的就業、子女教育、社會保障等問題也會迎刃而解。而如果認為鄉村振興、鄉村建設與縣城關系不大，甚至割裂開來、分而治之，那將肯定會貽誤戰機、顧此失彼、事倍功半。

應不斷強化縣城綜合服務能力，使進城農民享受更加均衡、優質的子女教育、醫療、養老、住房保障等基本公共服務。全面放開縣城的公辦幼兒園、學校對進城農民子女就學的限制。加大財政補貼與個人繳費力度，提高城鄉居民醫療保險覆蓋面和保障水平。順應廣大農民到縣城生活居住的愿望，建設適應進城農民剛性需求的住房，完善縣城道路交通網絡、垃圾污水處理等配套公共設施。

同時，還要強化縣城經濟帶動能力和產業發展能力，發揮縣城對鄉村產業振興與農民進城就業的引領作用，將縣城打造成鄉村產業振興的排頭兵。依據縣域內農業農村特色規劃鄉村產業發展路徑，促進各類要素在城鄉間充分流動，暢通縣域經濟循環，以縣城產業發展為引擎，助推鄉村產業興旺，延伸農產品加工鏈價值鏈，推動一二三產業融合發展，帶動鄉村小微企業發展壯大，充分吸納農村勞動力就業，更好地實現以工補農、以城帶鄉、工農互促。

有區別地把有條件的鄉鎮建設成為服務農民的區域中心

鄉鎮是鄉村當地的行政中心與服務中心，是城鄉的交匯點與連接點。然而，許多欠發達地區的鄉鎮在人口大量外流的情形下，其功能與地位不可避免地下降了。隨著城鄉進一步融合，以及交通、通訊、物流等越來越便捷，縣城的“虹吸效應”會愈發明顯，鄉村人口會更多地跨過鄉鎮而直接進入縣城生活工作，不少鄉鎮的中心地位將不復存在，更多鄉鎮的學校、市場、住房等空置現象會增多。因此，應該有區別地建設鄉鎮，不可能、也沒有必要無區別地把所有鄉鎮都建成服務農民的區域中心。對于人口大量流失已不可逆轉的鄉鎮，應以穩定維持為導向，審慎給予鄉村建設投入，避免形成不必要的浪費。對于有產業集聚與人口集聚功能、有長遠發展潛力、各方面條件較好的鄉鎮，應在鄉村建設行動中重點支持，將其建成服務農民的區域中心。

有條件的鄉鎮應當抓住實施鄉村建設行動這一歷史機遇，充分發揮鄉鎮連接城鄉的優勢，優化鄉鎮公共服務資源配置，統籌規劃建設中心鄉鎮、重點鄉鎮和特色小城鎮的基礎設施，完善鄉鎮基本公共服務投入體制機制，？創新鄉鎮公共服務供給方式，不斷提高鄉鎮的基礎設施水平與公共服務能力，著重把有條件的鄉鎮建成服務農民、輻射鄉村的區域中心。鄉鎮在產業上應找準定位，重點發展農產品初加工、農業社會化服務等產業，以及餐飲休閑、養老托幼、物流配送等生活性服務業，發揮其對周邊鄉村的帶動作用與輻射功能。

優化鄉村基礎設施和公共服務布局

實施鄉村建設行動應對鄉村人口大量外流予以充分預判、重點考量。鄉村建設不能是對全部鄉村的全面建設，不應“撒胡椒面”，不能過分追求小而全。在人口外流趨勢明顯的鄉村，應科學布局教育、醫療、文化、金融等服務網點，避免其建成之日即是閑置之時，造成土地、資金和人力資源的浪費。在滿足群眾必需、尊重群眾意愿的前提下，適當對利用不充分的行政辦公場所、校舍、醫療服務點、文化活動站等公共服務設施進行優化整合，共建共享基礎設施，集約利用公共服務。應以健全鄉村道路和物流網絡、提升鄉村信息化數字化水平等為重點，提升鄉村公共服務的可得性與便利度。針對今后日益凸顯的鄉村人口老齡化問題，應積極探索集中養老、互助合作養老、社會捐助養老等方式，加強對生活困難、獨居、高齡老人的救助和重點照料，推動新型農村合作醫療下沉農村、貼近老人提供服務。

（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部）