長三角協同立法邁出新步伐：長江流域禁捕“同聲相應”

☉本刊記者 趙楊洋

在長三角一體化發展的時代大背景下，“親如一家”的長三角人民，正合力譜寫著協同立法的新篇章。

上海市人大常委會于2 月表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》后，3月底，江蘇省人大常委會、浙江省人大常委會、安徽省人大常委會也分別通過了關于促進和保障長江流域禁捕工作的決定（以下簡稱“決定”）。

為體現長三角三省一市立法的協同性，三省一市決定的實施時間統一為2021年4月1日。當天下午，滬蘇浙皖三省一市人大常委會在上海聯合舉辦新聞發布會，分別對決定進行解讀。值得一提的是，這是繼《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》后，長三角地區再次開展區域協同立法。

協同立法的又一次成功實踐

3月31日閉幕的江蘇省十三屆人大常委會第二十二次會議，表決通過了《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，為長三角三省一市人大常委會圍繞長江流域禁捕工作問題開展協同立法，畫上了圓滿的句號。

黨的十八大以來，習近平總書記多次深入長江上中下游省市基層一線考察、謀劃部署、指導推動長江生態文明建設和生態環境保護，強調推動長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，以新視野、新認識、新理念賦予長江流域生態文明建設新的時代內涵。

去年8月，習近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會時再一次強調，“長江禁漁是為全局計、為子孫謀的重要決策”，要求“沿江各省市和有關部門要加強統籌協調，細化政策措施，壓實主體責任，保障退捕漁民就業和生活。要強化執法監管，嚴厲打擊非法捕撈行為，務求禁漁工作取得扎實成效。”2020 年12 月，全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國長江保護法》作出相關規定，長江流域相關地方根據需要在地方性法規和政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面建立協作機制，協同推進長江流域生態環境保護和修復。

可見，長江流域環境的整治需要協同，僅僅依靠某個省市的“單打獨斗”難達效果。

為此，去年12 月24 日至25 日，長江“十年禁漁”長三角地區三省一市人大聯動監督、協同立法座談會在上海召開。會議決定，長三角三省一市共同商定，率先建立“十年禁漁”的省際人大工作協調機制，開展聯動監督、協同立法，由上海市人大常委會牽頭，長三角地區長江流域禁捕采用法規性決定的方式，爭取在2021年第一季度同步出臺決定，推動“十年禁漁”相關措施的落實，促進和保障長三角更高質量一體化發展。

據了解，今年1 月6 日，上海市人大常委會相關委員會分三路赴江蘇、浙江、安徽三省，通過對相關工作進行了研討和溝通，進一步深化合作，凝聚共識。之后，各省市分別開展相關立法調研和決定起草工作，并于近日的人大常委會會議上審議通過了決定。

記者注意到，在此次的新聞發布會上，“協同”兩字被提及40多次。

“因長江具有流域性及水生物資源流動性的特點，長江禁捕工作需要協同立法來保障。”上海市人大常委會法工委主任丁偉指出，這次是四地人大為了實施長江大保護，加強生態文明建設協同開展的立法項目，體現了“決策協同、文本協調、執法協力、監督協作”的特點。江蘇省人大常委會法工委副主任夏正芳表示，這既是對剛剛施行的長江保護法貫徹實施的積極響應，也是長三角區域立法協同的又一次成功實踐，對區域生態發展與治理必將起到重大的推動作用。浙江省人大常委會法工委副主任何曉明認為，協同出臺決定，是三省一市從生態系統整體性和流域系統性出發推進長江流域生態保護的重要舉措。安徽省人大常委會法工委副主任曹林生也表示，長三角三省一市率先建立“十年禁漁”的省際人大工作協調機制，推動相關措施的落實，促進和保障了長三角更高質量一體化發展。

協同中彰顯地方特色

地處長江三角洲的江蘇，長江岸線超過1000公里，除了長江干流，江蘇水網密布、湖泊眾多，納入禁捕的有15個湖泊、3條重要支流。

“目前我省‘退’的任務已基本完成，但‘禁’的任務依然艱巨。尤其在執法監管方面還存在短板。此次起草過程中，我們充分關注了這方面問題。從制度層面作了有針對性的回應。”據夏正芳介紹，江蘇在決定中規定，設區的市、縣（市、區）人民政府在落實禁捕屬地管理責任的過程中，要建立與相鄰設區的市、縣（市、區）交界區域共管機制，更好地依法打擊非法捕撈等行為。又如，決定明確規定鄉鎮人民政府、街道辦事處應當落實管理人員，開展禁捕區域日常巡查，協助做好禁捕相關管理工作。再如，在加強宣傳教育、努力在全社會營造支持禁捕、保護生態的氛圍方面，首要規定了政府的責任，明確地方各級人民政府應當加強禁捕的宣傳教育，鼓勵志愿服務活動，建立舉報獎勵，發揮社會監督作用。此外，為了使決定與已經修改的《江蘇省漁業管理條例》更好銜接，決定中明確“攜帶炸魚、毒魚、電魚等裝置、器具和禁用漁具，以及小于最小網目尺寸的網具進入禁捕區域的，由農業農村部門按照《江蘇省漁業管理條例》相關規定處罰。在禁止垂釣的區域內垂釣的，由農業農村、水利等部門依法查處。”

不僅是江蘇，在強調協同一致的基礎上，各地也根據自身特色，增加相應內容，使決定能夠切實解決實際問題。

為在禁捕領域形成合力，共同打擊違法行為，上海結合本市多年實踐，在決定中規定發揮“一網統管”、城市數字化、網格化管理等優勢，加快實現各部門信息數據共享，建立健全發現、響應和處置機制。同時，加強執法力量和資源裝備整合，探索推進水陸聯動和協同執法，建立中央直屬機構與本市政府部門的聯動執法機制，加大對非法捕撈等行為的依法查處力度。

“數字治理是浙江的‘金名片’，加之浙江是漁業大省、海洋強省，推進海洋和漁業領域的數字化是全省數字化改革的題中之義。”何曉明介紹，浙江的決定中明確指出，推進漁業執法領域數字化改革，加快漁船精密智控等數字化應用體系建設，探索推進水陸聯動和多部門聯合執法、聯動執法、協同執法，加強禁捕區域垂釣管理。

安徽也加入了“個性化”條款，在決定中提出，發揮皖事通辦平臺、網格化管理等優勢，加快實現各部門信息數據共享，建立健全非法捕撈等違法行為的及時發現、響應和處置機制。

此外，三省一市都依據國家與省、直轄市確定的長江流域及重點水域，明確劃定禁捕范圍。據悉，上海市禁捕范圍涉及浦東新區、崇明區、寶山區、奉賢區、金山區；江蘇省禁捕區域明確為長江干流江蘇段，長江河口規定區域，國家和省級水生生物保護區，滁河、水陽江、秦淮河和石臼湖等水域；浙江省禁捕區域包含省內管轄的長江口禁捕管理區海域，以及浙江省境內的太浦河及其附屬湖泊和管轄的太湖沿岸水域；安徽省則將水生生物保護區，長江干流安徽段，以及華陽河、水陽江、皖河、青弋江、漳河、滁河干流和菜子湖、巢湖水域等確定為禁捕區域。

“小切口”做出“大文章”

長江生態環境保護修復，一個是治污，一個是治岸，一個是治漁。此次協同立法，滬蘇浙皖三省一市，在《中華人民共和國長江保護法》已經施行的背景下，首次聚焦長江流域禁捕工作這一“小切口”，提出具有細化性和針對性的解決方案，讓決定真正“立得住、行得通、真管用”。

“決定條款并不長，但非常精煉、管用，從決定動議到出臺只用了2-3個月，體現了‘小快靈’的立法特點。”丁偉介紹道。

為充分發揮此次立法的協同效應，記者注意到，在三省一市出臺的決定中，就三省一市在長三角一體化發展國家戰略基礎上，探索長江流域禁捕跨省聯動監督、協同立法、聯合執法，提出了建立健全三省一市協同的閉環監管長效機制，探索建設覆蓋三省一市的船舶登記信息共享平臺、漁船動態監管平臺、水產品市場流通追溯監管平臺和執法信息互通共享平臺等“四大平臺”，共同打擊破壞禁捕的各類違法犯罪行為，依托部省際長江口禁捕管理工作協調機制，協同推進長江口水域非法捕撈整治，加強長江口禁捕管理區管理等方面具體規定。

實施長江流域重點水域禁捕、落實退捕漁民安置保障工作，是為全局計、為子孫謀的重要生態工程、民生工程。為此，三省一市出臺的決定中均專設一條對持續推進退捕漁民安置保障工作作出規定，要求人力資源社會保障部門和相關政府應當加強退捕漁民的就業指導和職業技能培訓，優先安排就業困難的退捕漁民從事公益性工作，做好退捕漁民的保障工作，并指出各級財政部門應當加大資金投入力度，統籌整合相關資金，支持退捕漁民轉產安置、社會保障等資金需求。

打擊非法捕撈關系到長江“十年禁漁”行動能否保質保量完成的重要一環。決定中均提到要加快實現各部門信息數據共享，建立健全非法捕撈等違法行為的及時發現、響應和處置機制；聯動執法機制，加大對非法捕撈等行為的依法查處力度，提高執法效能。

禁捕工作是一項全局性工作，要讓退捕漁民安心轉產，生活有保障，也要積極宣傳引導，形成正確的輿論導向，營造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社會輿論氛圍。決定中要求各類新聞媒體應當加大禁捕法律法規和政策宣傳力度，投播禁捕公益廣告，在全社會營造自覺禁捕、保護生態的氛圍。

此外，針對當前禁捕工作存在的突出而且亟待解決的問題，三省一市出臺的決定還著重對禁捕退捕管理工作、違法行為依法查處、落實相關部門職責等方面進行規范，確保長江禁捕工作取得實效。

法的生命在于實施。禁漁工作后期是否執行有力，監督工作同樣重要。為此，夏正芳建議，在協同立法成功實踐的基礎上，三省一市聯動監督決定的實施情況，在檢查內容、檢查時間、檢查方式、檢查主體、檢查方案等方面密切協調與配合，以提高執法檢查的質量、確保監督效果。何曉明也表示，下一步應在做好聯動監督工作上發力，督促省級有關部門和相關地方積極探索三省一市聯合執法，努力推動構建三省一市齊抓共管的長江流域生態保護工作格局。