三萬多人的“人口小縣”該不該撤并？

關不羽

中國2800多個縣級行政區中，人口規模在10萬人以下的有200多個，其中5萬人以下的100多個，主要分布在西部

今年全國“兩會”期間，全國政協常委、陜西省政協副主席李冬玉提交了題為《優化縣級行政區劃　推進經濟一體化發展》的提案。李冬玉提出，近年來隨著鄉鎮和行政村的撤并，鎮村數量的減少以及鄉鎮村交通、通訊條件的改善，撤并小縣條件已經成熟。她建議可以對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點。

李冬玉委員的提案一經提出，受到了輿論界的廣泛關注，而且熱度不減、持續至今。那么，李委員的提案涉及多少縣級行政機構呢？　李委員也介紹了相關情況：中國2800多個縣級行政區中，人口規模在10萬人以下的有200多個，其中5萬人以下的100多個，主要分布在西部。也就是說，我國2800個縣級行政單位中有10%以上人口不足10萬。而中國縣級行政區的平均人口為50萬，10萬人以下的縣級行政區確實顯得太小了。

這些“人口小縣”造成了嚴重的財政負擔，在公共輿論的相關討論中也成為焦點話題。

以陜西省的佛坪縣為例，該縣人口僅3.26萬人。縣城南北長約兩三公里，東西寬則僅有數百米，可謂袖珍。佛坪縣財政局2019年財政決算報告草案顯示，2019年該縣的一般公共預算支出總計8.65億元。這意味著人均財政支出2.65萬元。

可以比較一下中國人口最多的縣級行政單位之一廣東省普寧市的公共預算支出情況，就可以看出“財政黑洞”的威力。普寧市2019年戶籍人口248萬，當年一般公共預算支出為93億，人均3750元，是佛坪縣人均財政支出的七分之一。

陜西省人均財政支出為1.4萬元（2018），佛坪縣的人均財政支出是全省水平的近兩倍。

而人口僅3萬多的佛坪縣自身的財政造血能力極為低下。根據該縣官方公布的數據，本地財政收入僅3661萬元，主要財政收入來自省市補助的7.7億元，此外還有債務轉貸收入4623萬元。財政轉移支付的補助是本地財政收入的21倍。

李冬玉委員的提案中提及的“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”，被一些佛坪人認為，是在暗指佛坪。佛坪縣一位退休老干部表示，“小縣，有小縣的價值”。主要理由是佛坪縣的財政收入降低是環保政策影響的，佛坪縣為了保護大熊貓等珍稀野生動植物做出了財政犧牲。這些當然是有事實依據的，但人口限制了佛坪縣財政收入的天花板。

環保政策還未收緊的2013年，佛坪縣的財政總收入也僅3543萬元。每年近八億的財政轉移支付，與充其量幾千萬元的環境補償相比，兩者不成正比。

8.65億的公共財政預算中，到底多少花在了環保，多少花在了行政支出上？《佛坪縣2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，全縣機關事業單位養老保險人數2991人，“吃公家飯”的人員占了全縣總人口的9.9%。人多是因為機構多。區區3萬多人的小縣，在行政機構設置上也是“麻雀雖小，五臟俱全”，其財政負擔不重才怪。這個袖珍小縣真需要這么多機構提供公共服務嗎？

無論李委員提案中的“西部某縣”是不是指佛坪縣，佛坪縣的情況都具有代表性。無論人口多少，中國縣級行政單位都有一套基本固定的機構設置。這種機構設置方式更多考慮的是政府機構上下級之間的“隊形整齊”，由此產生的財政支出和地方財政水平、公共服務需求可能存在脫節。

李委員提出對人口小縣進行行政區劃撤并的區劃調整，公共輿論的主流意見對此也持贊成態度。

這一提案也揭示出深層次問題，那就是中國縣級行政機構的機構設置、財政支出和地方財政能力、公共服務需求的脫節。中國縣一級的行政機構、事業單位數量多達上百個，顯然是不合理的。而機構設置的背后則是縣級地方政府的財政問題——財政收支并不立足于地方經濟。

人口小縣只是凸顯了這一問題的存在，這才有了優化行政區劃的迫切性。

當然，除了撤并調整人口小縣的方案之外，改變地方財政思路、地方政府機構設置立足于本地實際情況也是一種有效方案。

如果縣級行政單位的財政支出和本地的經濟發展水平、公共服務需求相當，那么行政區劃調整也就不存在這樣的迫切性了。

（作者系歷史、經濟學者）