社會組織參與養老服務政策文本量化研究

（遼寧師范大學 政府管理學院，遼寧 大連 116029）

一、引言

依照國家統計局官方數據，我國60 歲及以上人口截至2018 年底已達到2.5 億之多，占總人口的18%，表明我國社會已達到中度老齡化水平。傳統家庭養老功能日益弱化、政府財政負擔沉重等現實問題，使得探索多元養老服務供給主體模式成為必然，社會組織因其獨特優勢成為關注的熱點。福利多元主義理論在1978 年英國《志愿組織的未來報告》中首次提出，其作者沃爾芬德主張將社會組織也納入到社會福利的供給者行列，實現福利供給主體的多元化[1]。在福利多元主義理論的指導下，社會組織參與養老服務供給成為可能。西方福利國家對社會組織參與社會公共服務領域的相關立法較早，如德國、英國等都有相關明確法律規定，這為政府購買公共服務提供了法律保障。

在我國，社會組織參與養老服務的時間較短，還存在著社會組織發展水平較低，服務能力較弱；政府財政支持不足、政策傾斜度不高；社會認知度低，服務推行困難等困境。這些問題已引起政府高度重視，已出臺相關政策積極引導社會組織參與到社區居家養老服務的模式之中。2015 年民政部在《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》明確提到，要求各地創新并實施更多種形式的養老服務項目，并鼓勵各類社會組織和家政服務機構、教育機構、醫療機構等社會服務力量參與現行的社區居家養老服務試點工作中。2016 年民政部和財政部出臺的《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》明確提到，要求加強政府購買力度，提高社會力量在社區居家養老服務設施的運營和管理工作中的占比，協助培養具有連鎖化、品牌化、規?；瘍瀯莸哪７娥B老機構、企業和社會組織，推動各類社會服務主體成為提供社區和居家養老服務的主要力量。根據民政部最新發布的《2019 年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》中提出，對社會組織提供參與社會公共服務試點項目中扶老助老方面的服務要進行資助。2019 年《民政部關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》中明確提到，繼續加大政府購買力度，鼓勵支持并積極引導社會組織、基層組織等重點針對留守老人、失能老人、獨居老人、空巢老人以及計劃生育特殊家庭等具有特殊困難的老年人開展探訪與幫扶服務，全面建立居家探訪制度。由此可見，相關政策法規已經對社會組織參與養老服務提供更有力的支持并提出更明確的要求。厘清相關政策脈絡對于探索一條適合我國國情的社會組織參與養老服務的道路具有重要意義。

二、研究設計

（一）文獻綜述

政策文本分析、文獻計量分析、社會網絡分析等分析方法為社會組織參與養老服務政策文本分析和研究提供了新的角度和方向。對于政策文本進行量化數據分析已經成為政策研究的重要方法，如廖中舉等（2017）[2]運用政策文本的量化分析方法對我國21 世紀以來大學生創業政策關鍵詞進行矩陣分析，得出環境型政策不足、大學生創新能力培養不足等結論，并在政策整合、豐富健全需求類政策等方面提出建議，為我國大學生創業政策制定提供了方向。宋偉和夏輝（2019）[3]通過對地方政府人工智能相關政策分別進行主題詞分析以及“目標—工具”分析，對人工智能政策制定提出注重安全與倫理規范約束、政策目標差異化、政策工具的多元化和匹配使用等建議。

文獻計量研究則是以論文為基礎的文獻研究，在政策文本的量化研究中則用來統計政策的主體變遷、階段性變遷的演進特征、政策變遷的側重點、政策的分布特征等。黃萃等（2015）[4]運用政策文本中關鍵詞的量化分析方法對我國新中國成立以來的科技創新政策變遷過程進行量化分析，根據不同時間階段的政策傾向差異，將我國科技創新政策變遷總結為探索起步、恢復調整、改革發展、深化改革、戰略發展的五個階段。黃麗娜等（2019）[5]針對我國21 世紀以來互聯網政策的制定情況，從實例、邏輯、未來分三個維度進行研究。實例分析總結出起始、過渡、擴充、深化調整和戰略發展五個階段；邏輯分析總結出政策主題、理念、體系和過程的變遷、最后思考并總結出我國網絡政策未來可能的變遷方向?？傊?，政策工具的研究視角為越來越多的學者所引用，成為一種新的研究趨勢。

（二）政策文本來源與選擇

根據民政部官方網站數據，近年來我國養老服務相關政策出臺較多，尤其是2015 年后養老服務方面政策法規數量遠遠超過之前年份。故本研究的政策選取時間限制為2015—2019 年。以政府官方網站為主，社會組織網、法律法規網以及法律之星網等政策數據庫為輔作為政策文本來源，政策文本檢索主題詞歸納為“社會組織參與養老服務”并規定政策文本范圍：中央規范性政策法規文本、發布時間為2015—2019 年。檢索后發現政策文本數量較多，但鮮有完整的關于“社會組織參與養老服務”的政策文本。為使樣本更加具有針對性，對所選取的政策文本進行二次過濾，保留標準為：政策標題中含有“養老服務”，政策內容中含有“社會組織參與”，最終獲得16 個分析樣本（見表1）。

表1 社會組織參與養老服務政策文本

三、政策文本的主題詞分析

（一）主題詞的提取

表2 政策主題詞共詞（篩選后）

主題詞是在檢索中表達文獻主題的語言，具有概念化和規范化的特征。政策主題詞是表達政策文本主題的語言，反映其核心內容的詞。為了更加全面準確地把握社會組織參與養老服務政策文本中的主題詞分析結果，首先對所收集到的政策文本進行共詞分析。首先用ROSTCM 6 軟件對政策文本進行一般處理、分詞處理并統計詞頻；其次對共詞表進行篩選得到下一步分析所用的詞表，由于其中存在一些與社會組織參與養老服務政策內容不相關的主題詞，故進行了進一步的主題詞篩選，最終得到26 個主題詞（見表2）；最后依據主題詞，按照一對共詞在一個政策文本中無論出現多少次，只記一次的原則得到共詞矩陣（見圖1）。

圖1 政策文本的共詞矩陣

（二）主題詞分析

根據ROSTCM6 軟件繪制出的政策文本共詞矩陣，可進一步分析各個主題詞關系，使用UCINET6軟件進行共詞語義網絡繪制，將各個主題詞通過網絡化節點的形式呈現，形成一個整體的同時，能夠將政策文本中的內容反饋出來。語義網絡中的各個節點代表社會組織參與養老服務政策的一個主題詞，節點越大代表該主題詞的中心性越強，與其他主題詞的關聯性越強。兩個相連的節點代表兩個主題詞在同一政策中同時出現，主題詞共現的頻率由相連節點線段的粗細程度反饋，線段越粗表明兩個主題詞共現頻率越高。

中心性是各個節點在整個社會網絡中所在中心的程度，這個程度用數字來表示就是中心度，中心度可以用來判斷各個節點在語義網絡中的重要程度。中心度的種類主要分為：度中心度、接近中心度、中介中心度三個類型。度中心度是各個節點與其他節點直接連接的總和，也就是連接的節點越多，其中心性越大，代表著節點在網絡中的重要地位。接近中心度指的是一個節點到其他所有節點的距離之和，一個節點的接近中心度越高代表其離網絡的中心位置越近。中介中心度則指與一個節點相連最短線段的數量，數量越多，中介中心度越高，中間中心度代表一個節點的活躍程度。

基于上文的主題詞矩陣，利用UCINET 軟件對主題詞進行可視化網絡分析，繪制主題詞網絡并發現政策主題（見圖2）。可見“社區”“居家”“服務”“組織”四個節點較大，度中心度最高，反饋出這四個節點與其他節點的聯系較多，關聯性較強。進而說明這四個主題詞在社會組織參與養老服務的政策文本中出現的次數較多。

圖2 政策文本主題詞分析

為進一步對各主題詞的度中心度和中介中心度進行分析，以UCINET6 導出的數據為基礎，利用SPSS 軟件對其數據進行處理，繪制社會組織參與養老服務政策法規主題詞度中心度和中介中心度的散點圖、均值線（見圖3）。圖中主題詞大于均值且處于第一象限代表該主題詞處于重要的地位。

圖3 政策文本主題詞網絡中心性

（三）政策“目標—工具”分析

為實現對政策文本內容的進一步歸納總結，根據扎根理論內容，運用Nvivo 11 質性分析軟件對16份政策文本進行開放性編碼。通過對政策文本的具體內容細致閱讀后，概念化分析政策文本資料，并充分挖掘各個范疇的深層含義以及各個范疇之間的相互關聯，獲得具有高度概括性和抽象性的3 個核心范疇，分別為社會需求、優化環境、政策法規支持。這三個核心范疇也充分體現社會組織參與養老服務政策三方面的政策目標（見表3）。同時，由于不同學者對于政策工具的分類不同，Rothwell 和Zegveld 從供給面、需求面以及環境面三個方面對政策工具進行分類[6]。本研究對政策文本進行分類分析，社會組織參與養老服務政策文本中環境型政策工具的使用主要體現在社會目標、財政補貼、多方合作、社會推廣四部分；供給型政策工具由積極引導、人才培養、考核監督、激勵機制、政策支持五部分構成；需求型政策工具則包括政府購買、居家養老、降低門檻三個部分（見圖4）。其中供給型政策工具使用最多，占比50.36%，環境型政策工具次之，占比32.34%，需求型政策工具最少，占比17.3%。

表3 2015—2019 年我國社會組織參與養老服務政策文本三級編碼

圖4 社會組織參與養老服務政策分析模型

四、政策文本特點分析

（一）政策傾向性突出

依社會網絡分析的主題詞可以看出，“社區”“服務”“居家”“組織”四個主題詞在政策文本中相關性最高。說明在社會組織參與養老服務方面的政策內容更注重強調社會組織的服務功能、社區與社會組織的互動以及社會組織參與社區居家養老服務。相關政策主要將社會組織定位為養老服務補充者的角色，強調社會組織的服務功能，通過利用社會組織的服務專業化優勢，使社區居家養老所提供的養老服務更加系統化和專業化。根據政策工具比例分析結果，政府對社會組織參與養老以供給型政策和環境型政策使用為主，以需求型政策為輔，說明目前我國社會組織參與養老處于發展的初級階段，需要建立和完善相關政策法規以及發展的外部環境。其中供給型政策中有關“積極引導”和“政策支持”的內容出現次數最多，說明政策傾向于逐步將社會組織帶入到社會養老事業中去，以鼓勵型政策為主要內容。環境型政策中有關“多方合作”的內容出現次數最多，促進社會組織與社區、養老機構等多元主體積極合作，大力發展社區居家養老服務模式是環境型政策的主要傾向。需求型政策由于目前社會組織參與養老仍處于起步探索階段，通過降低準入條件以增加社會組織數量和促進社區居家養老模式的推廣為主要需求型政策工具。

（二）政策系統性缺失

從現行政策文本來看，關于社會組織參與養老服務的政策內容呈現碎片化特征。雖然相關政策文本較多，但對于社會組織參與養老服務的相關具體要求卻占比較低，且二者關聯性較弱，并未形成系統化的具體政策要求。雖然提及社會組織與社區合作、參與社區居家養老服務等內容頻率較高，但缺乏具體的施行辦法。同時中央規范性政策文件中，除鼓勵參與社區居家養老服務之外，對社會組織通過其他途徑參與養老服務的內容涉及較少。此外，根據政府購買的基本政策邏輯，社會組織作為服務的供給主體，政府對于其服務內容和服務效果需要設計出一套完善的評估機制。但現有的政策文本中評價性的政策工具相對較少，社會組織提供的養老服務基本處于缺乏官方正式監督和評估的狀態，其服務的質量得不到實質性的保證。在此情況下，充分發揮社會組織養老服務功能的政策目標也難以實現。

五、社會組織參與養老服務的政策優化建議

（一）以推廣型和激勵型政策工具促進社區居家養老服務發展

目前社區居家養老服務模式發展尚有諸多瓶頸，尤其是社會組織參與養老服務還需進一步完善，未來仍需要多種政策工具給予支持。首先，利用推廣型政策工具優先將社區居家養老服務模式積極推廣是社會組織參與養老服務的前提。通過結合各地的實際情況，合理利用政策工具調動地方積極性，因地制宜地推行各地特色社區居家養老服務模式。同時推進社會組織參與養老服務和社區居家養老建設，在政策工具的使用中引導二者相輔相成、共同發展。其次，增加激勵型政策工具的使用，尤其是對未積極推行社區居家養老服務模式的地區，對基層政府購買養老服務采用正向激勵手段，如增加年度服務預算、對地方政府建立養老專項預算及降低社會組織準入門檻等給予獎勵，以促進社區居家養老服務模式的積極推廣。

（二）綜合使用多種政策工具支持社會組織發展

福利多元主義的思想核心是社會組織本身，只有更發達的社會組織，才能帶來更優質的養老服務。從目前中央規范性文件的政策傾向來看，已經開始利用政策工具對參與養老服務的社會組織進行鼓勵和支持，但支持的力度還遠遠不夠。因此，為實現政策目標，有必要考慮綜合多種政策工具扶持社會組織發展。可以增加鼓勵型政策工具，以進一步降低參與養老服務的社會組織準入門檻，在保證服務質量的前提下，能使得更多的社會組織參與到養老服務中來，盡量滿足當前多樣化、個性化養老服務需求的剛需；可以利用勸告型政策工具，通過宣傳教育等手段，提高社會組織提供公共服務的社會認可度；可以充分發揮財政政策的激勵作用，通過提供更多財政支持，激發參與提供公共服務的社會組織的積極性；還可以通過落戶積分制、時間銀行等方式激勵更多有能力、肯奮斗的優秀大學生以及醫院護理人員等參與其中，保證社會組織所提供服務的專業性。

（三）完善社會組織參與養老服務的政策支持體系

要充分發揮社會組織參與養老服務的積極作用，首先要徹底轉變社會組織角色，組合利用多種政策工具促使社會組織成為真正專業化的養老服務供給主體。增加命令型政策工具的使用。對于全國主要城市，要求地方政府將公益型養老服務社會組織建設工作納入政績考核內容，從源頭出發，增加養老服務型社會組織的數量；增加信息傳播型政策工具的使用。對現有社會組織參與社區居家養老服務試點中取得成功的案例進行廣泛宣傳和推廣，同時對在養老服務試點工作中作出突出貢獻的社會組織和個人增加相關精神獎勵的設置，激勵更多優秀人才和社會組織積極參與。加強養老服務的有效供給；增加評價型政策工具，加強對社會組織參與養老服務的監管，完善相關服務的效果評價標準?？梢酝ㄟ^第三部門促進社會組織的角色轉變，強調社會組織的服務功能，同時也可以從社會組織本身和社會組織參與養老服務兩個主要方面對社會組織進行科學的監督和評價，以保證社會組織的服務質量，確保政策目標的實現。

（四）以法律工具保障服務提供的有效性

政策目的達成的根本保證是法律。目前無論是社會組織本身、社會組織參與公共服務還是社會組織與政府合作等相關的法律尚未健全。只有全方位地建立起社會組織參與養老服務的準入機制、相關人才培養、組織規范、服務質量評估以及監督體系等系統化的制度和法律，才能在根本上保證社會組織在參與養老服務中發揮出應有的作用。2020 年初湖北省新型冠狀病毒疫情中社會組織紅十字會在物資分配等方面出現的一系列問題就與相關立法的缺失有直接的關系。社會組織內部運營工作混亂，公共服務能力大大削弱甚至產生以權謀私、滋生腐敗。未來社會組織在我國社會公共服務領域，尤其是養老服務方面的參與度將會越來越高，不僅是為了對社會組織進行更加規范地支持引導和管理監督，也是為了更好地發揮社會組織在養老服務等社會公共服務層面的作用，盡快出臺一部以社會組織為核心的法律是必要且亟需的。