美國智庫針對重建全球經濟的決策建議

劉如

摘 ?要：美國智庫機構彼得森國際經濟研究所招募了一批學者和利益相關者，分別向美國、歐洲、國際組織的決策部門提供了40份政策建議，呼吁這些機構采取具體措施來應對一場由新冠肺炎（簡稱“COVID-19”）全球大流行引發的經濟危機。該智庫認為，重建全球經濟對于立即解決許多相互關聯的問題至關重要，包括COVID-19大流行問題、氣候變化問題、國際沖突問題等。

截至2021年2月16日，彼得森國際經濟研究所（簡稱“PIIE”）從重建全球經濟建議方面，針對美國政府、歐盟和國際組織的決策者，共給出了40份分別針對不同職責范圍的決策者提出的重建全球經濟優先事項的決策建議書。

一、給美國的決策建議書

（一）給白宮的建議

杰森·弗曼（Jason Furman）強調，需要通過歷史上較低的債務利率來進行大規模、持久的經濟復蘇，美國國家經濟委員會主任應與國會合作，制定加大財政的刺激計劃，并與其他G20國家協調刺激措施，以加快全球經濟復蘇。

卡倫·戴南（Karen Dynan）表示，與經濟狀況聯系在一起的“自動財政穩定器”將更有效地加強經濟復蘇并防范未來的衰退。疫情強調了民眾對更強大社會安全網的需求，包括擴大健康保險、對美國工人的保護、隨身福利以及幫助兒童計劃等。卡倫·戴南（Karen Dynan）敦促政府擴大對弱勢群體的社會福利支持。

尼古拉斯·拉迪（Nicholas R. Lardy）認為，中美之間的經濟脫鉤將是一條高成本、低收益的前進之路。美國此舉對減緩中國經濟增長的作用不大。對來自中國的進口產品征收不連貫的關稅，不能實現更好的貿易平衡。貿易政策武器化將產生超出預期收益的成本。美國應該改變與中國雙邊對話的策略，改為與盟國或合作伙伴協調，以傳達一致、重點突出的信息，聚焦于現實目標。

道格拉斯·歐文（Douglas A. Irwin）解釋了為什么保護主義是不好的產業政策，并建議美國國家貿易委員會與白宮貿易和制造業政策辦公室合并為國家經濟委員會，或由美國商務部、美國國土安全部和美國國防部組成聯合工作組，以使其能夠協調政策，或者直接將白宮貿易和制造業政策辦公室解散。無論該辦公室的未來如何，美國政府都需要重新考慮其工業政策。

（二）給美國貿易代表處和美國商務部的建議

乍得·鮑恩（Chad P. Bown）建議，美國應重建與盟國的關系和有效的爭端解決系統。他認為，重建與盟國的關系是美國貿易代表的首要工作。美國必須首先取消對經濟同盟的所有雙邊關稅，并與其他國家進行談判，以改善世界貿易組織的核心職能。重新建立有效的爭端解決系統以取代上訴機構，減少執行貿易規則的不確定性。

埃文·格林伯格（Evan G. Greenberg）主張，美國應展現其全球商業中的領導地位，加入《跨太平洋伙伴關系全面進步協議》（簡稱“CPTPP”），保障美國在亞洲的利益并促進開放貿易。為了提高美國的競爭力，商務部應尋求加強北美在全球供應鏈中的影響力，著眼于投資新基建（數字與物理基礎設施建設），并為技術研發提供聯邦支持。

瑪麗·E·萊夫妮特（Mary E. Lovely）表示，美國應取消無戰略意義的關稅，并要求政府建立追蹤醫療物資的系統。她強調，商務部應與外國伙伴合作進行國際貿易，為醫療用品和藥品建立一個國際市場信息系統，以跟蹤全球庫存和價格，并在危機時期就保留開放邊界的多邊協議進行談判。

馬丁·喬曾帕（Martin Chorzempa）解釋了美國對現有產品的出口管制如何傷害美國公司，并且不會改善國家安全。他認為，全球化的供應鏈正在將公司的研發和生產轉移到海外。美國工商業和安全部應采取“小院子，高柵欄”的倡議，減少對商品和食品的出口管制，而不是試圖通過徹底的出口管制來扭轉這種轉變，這對美國出口商來說是沉重的負擔，應加強對高優先級技術和產品控制措施的執行和監控。

（三）給美國財政部的建議

勞倫斯·薩默斯（Lawrence H. Summers）敦促美國領導國際合作。他指出，自第二次世界大戰以來，沒有任何一位財政部部長面臨過如此多樣的國際挑戰。恢復健康的全球經濟將需要各國政府的共同承諾，為COVID-19的防控提供資金。美國領導人應努力就最緊迫的宏觀經濟挑戰建立全球共識。財政部應采取一種新的經濟穩定觀點，考慮持續就業不足的風險，并調整財政政策以刺激需求。

莫里斯·奧布斯菲爾德（Maurice Obstfeld）概述了應對網絡威脅的國際合作機會。他指出，當前的危機將導致前所未有的聯邦債務水平，并使稅收收入溢價。如果不能保證跨國公司繳納應有的稅款，公眾對全球化的支持可能會進一步惡化。美國財政部應支持完成關于跨境稅收和最低稅收水平的包容性框架。國際合作不應局限于財務問題。腐敗和網絡威脅破壞了全球經濟穩定，美國應推動各國政府和監管機構將這些風險置于首要位置。

彼得·布萊爾·亨利（Peter Blair Henry）指出，發展中國家的基礎設施融資方案對債權國和借款國均有利。他提出，解決新興市場經濟體的基礎設施短缺問題可以幫助發展中國家減輕儲蓄過剩，提高全球資產回報率，并緩解美國的移民壓力;把增長緩慢的發達國家的儲蓄重新分配給新興市場經濟體，將為富裕國家的老齡化人口帶來回報，并刺激全球增長。

（四）給美國聯邦儲備系統的建議

斯坦利·費舍爾（Stanley Fischer）認為，美聯儲（The Fed）應該堅持目前2%的通脹目標，政府和美聯儲應努力支持具有幸存前景的企業。

安娜·蓋珀恩（Anna Gelpern）解釋了為什么財務監督活動的透明度很重要。她認為，現在必須暫停并重新評估監管救濟工作。監管救濟工作將監督活動的重心從規則驅動的監管轉移到非正式監督，這通常是秘密進行的。當人們仍然對美國遵守國際規范的能力存有疑問時，降低金融監督的透明度可能會導致公眾質疑美聯儲和其他監管機構的合法性。美聯儲應加強其監督活動的透明度，以應對這一迫在眉睫的挑戰。

大衛·威爾科克斯（David Wilcox）呼吁美聯儲盡一切努力創造一個包容性的金融環境，并出具一份澄清其有關未來購買長期資產的聲明。他建議美聯儲通過宣布其停止增長投資組合規模所必須達到的通貨膨脹率和失業率門檻，以增強公眾的信心。美聯儲還應考慮上調目前2%的通脹目標。適度提高目標將有助于美聯儲彌補其抵御衰退所失去的一些能力。最后，美聯儲應與國會合作，擴大其對抗衰退的工具包。貨幣政策將在未來幾年內達到極限，而其他一些政策工具對于保護金融穩定也是必不可少的。

（五）給美國國務院的建議

馬庫斯·諾蘭德（Marcus Noland）呼吁，美國在氣候變化方面應加強與國際機構和其他政府的合作。他認為，退出《巴黎協定》損害了美國的形象，并阻礙了全球溫室氣體排放量的減少。重新加入該協議是必要的第一步，但是還需要實行進一步的國內改革（其中許多改革不在國務院的權限之內）。隨著各國試圖在不同司法管轄區層面設立新碳稅，國務院將不得不通過外交手段來處理他國征收的邊境稅。

卡倫·亨德里克斯（Cullen Hendrix）概述了美國提高能源安全的四種方法。他認為，美國可以在貿易談判中尋求脫碳目標，調整碳邊境稅，以在全球應對氣候變化的過程中發揮引領作用。

凱瑟琳·諾維利（Catherine A. Novelli）解釋了有效溝通在決策中的重要性。她認為，國務院必須擴大其國內交流工作。沒有有效的溝通，錯誤的信息就會泛濫成災，從而削弱公眾對該部門計劃的支持，并限制其功效。

杰弗里·肖特（Jeffrey J. Schott）主張達成新的伊朗核協議。他認為，保護主義貿易措施和制裁損害了傳統盟國的經濟，動搖了美國作為可靠經濟伙伴的信譽。為了建立共同戰線來應對伊朗核野心等威脅，重建對傳統盟國對美國的信任必不可少。

（六）給美國同盟委員會的建議

加里·克萊德·赫夫鮑爾（Gary Clyde Hufbauer）敦促國會通過一項總括性監督法，以恢復國會對貿易的監督。國會應續簽貿易促進局（簡稱“TPA”）允許英國加入《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）。

埃德溫·杜魯門（Edwin M. Truman）解釋了國際金融機構對美國國內政策的好處。他認為，國會應授權美國財政部在未來兩年內向國際貨幣基金組織（IMF）貸款750億美元，向世界銀行貸款40億美元。

弗雷德·伯格斯坦（C. Fred Bergsten）解釋了國會如何使國際經濟合作取得國內支持。他呼吁對美國國際經濟政策的整個立法框架進行緊急審查，首先是就美國對全球經濟的有效領導以及中美關系中的經濟和安全挑戰開展國會聽證會。

萊拉·A·阿法斯（Leila A. Afas）解釋了不確定性如何增加企業成本。她指出，美國關稅的真正成本超出了進口商品的價格上漲。關稅威脅等“不確定性成本”會影響投資和雇用決策，并扼殺經濟活動。下一屆國會應進一步分析這些不確定性成本及其對經濟的間接影響。

二、給歐洲的決策建議書

（一）給歐洲中央銀行（ECB）和歐洲委員會的建議

奧利維爾·布蘭查德（Olivier Blanchard）呼吁加強歐盟的財政一體化。他認為，在低利率和低通脹的環境下，僅靠貨幣政策無法穩定經濟，財政政策是必要的。歐洲中央銀行目前與19個國家的財政當局進行交易，擁有一個正式的財政伙伴將有助于實現歐盟財政和貨幣政策的正確組合。

讓·皮薩尼·費里（Jean Pisani-Ferry）主張重新定義歐盟的財政和貨幣政策。他認為，歐盟現在應該促進歐元的國際化。它應該大規模發行以歐元計價的安全資產，Next Generation EU計劃為此提供了機會。

安吉爾·烏比德（?ngel Ubide）解釋了創建安全歐元資產的必要性。她認為，赤字必須是財政政策的工具，而不是目標。較低的利率已使歐盟《穩定與增長公約》（SGP）中的債務和赤字目標過時。該協議應進行修訂，要側重于提高成員國財政政策質量，而不是減少赤字。

露西麗莎·賴希林（Lucrezia Reichlin）認為，聯邦一級的穩定工具非常必要。她說，貨幣政策很難在利率接近零下限的情況下達到通脹目標。Next Generation EU恢復設施是一項臨時性措施，不能替代聯邦一級支持貨幣政策的永久性工具。

（二）在歐盟貿易、法規和創新中的作用

讓·皮薩尼·費里（Jean Pisani-Ferry）解釋了歐盟如何根據美國對中國施加合作壓力的要求重新定義自身。他認為，地緣政治現實的變化和中美對抗的出現迫使歐盟重新定義自己。歐洲對于華為和中國投資的總體安全問題缺乏統一的戰略。為了有效與美國和中國接觸，歐洲必須更加明確自己的目標。

羅伯特·勞倫斯（Robert Z. Lawrence）概述了美歐貿易計劃可以支持美國國內優先事項的領域。他認為，美歐貿易關系需要重振。解決波音—空客公司補貼案以及鋼鐵和鋁關稅問題上的貿易摩擦，將有助于恢復美歐合作，有助于歐美在運輸、衛生和可再生能源領域制定標準，在國際稅收方面也可以產生收益。

尼古拉斯·貝隆（NicolasVéron）主張加強對金融信息平臺的監管。他建議美國政府建立一個國際監管架構去監督金融信息提供商，包括審計網絡、評級機構和交易信息庫，以確保其對跨境金融活動的信任。

雅各布·芬克·柯克高（Jacob Funk Kirkegaard）呼吁歐盟制定大數據法規。他認為，歐盟應將重點放在打擊數字市場扭曲的核心使命上。應當防止數字平臺利用其地位損害其他供應商，對于數字平臺可以擁有大型數據集專有權的期限應進行嚴格的限制。

三、給國際組織的決策建議書

（一）針對CPTPP的全面和漸進式協議

查爾斯·萊克二世（Charles. Lake Ⅱ）呼吁擴大CPTPP的范圍，增加成員國。他認為，CPTPP成員國應加強合作，以減輕COVID-19對經濟的長期損害。最近的經濟和技術發展增加了CPTPP成員國在數字治理、供應鏈彈性和投資篩選標準方面進行合作的需求。擴大協議的范圍才能解決這些問題，從而確保CPTPP保持在全球貿易領域的最前沿。此外，應將成員國擴大到準備承諾遵守協定紀律的以市場為導向的國家，以便為貿易擴展創造新的機會。

澳大利亞前總理馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull）認為，CPTPP應通過擴大貿易多樣性來確保經濟安全。他同意擴大CPTPP，通過允許多樣化的貿易關系、增加進入包括美國和英國在內的新市場的機會，將使新成員和現有成員都受益。

瑪麗·E·萊夫妮特（Mary E. Lovely）解釋了中國不愿加入CPTPP的原因。她說，中國認為從CPTPP獲得的損失要大于收益。在中國已經與幾家CPTPP成員達成自由貿易協定的時候，區域全面經濟伙伴關系（RCEP）將鞏固東亞供應鏈。

杰弗里·肖特（Jeffrey J. Schott）描述了美國從加入CPTPP協議中將獲得的好處。他指出，對美國而言，CPTPP更具吸引力。跨太平洋伙伴關系組織（TPP）在國會并不受歡迎，但是恢復后的CPTPP暫停了許多有爭議的規定。美國參與CPTPP可能會減弱RCEP以及中國、日本和韓國之間可能達成的自由貿易協定中中國在亞洲供應鏈的重要性。

（二）給世界貿易組織（簡稱“WTO”）的建議

安娜貝爾·岡薩雷斯（AnabelGonzález）解釋了如何利用貿易對付COVID-19。她認為，大流行期間，全球供應鏈保護了各國獲得醫療用品的渠道。下一屆WTO總干事應努力促進達成一項協議，以限制對關鍵醫療用品的出口限制，包括成員們承諾撤銷先前施加的限制。美國拒絕填補WTO上訴機構的空缺，這也剝奪了全球貿易體系解決爭端的有效機制。WTO應抓住機會，在拜登政府的領導下恢復完善的WTO爭端解決職能。

恩戈齊·奧孔喬·伊維拉（Ngozi Okonjo-Iweala）強調了電子商務在產生更具包容性增長中的作用。他強調，有必要恢復WTO的宗旨，該組織旨在增加收入、就業、社會福利和生活水平。下一屆WTO總干事應使全球貿易更具包容性，促進電子商務和發展數字貿易監管框架將是實現這一目標的一種方式。

布拉德福德·詹森（J. Bradford Jensen）指出了美國服務出口的主要障礙，并說明了如何減少這些障礙。他認為，美國應談判加入CPTPP，并振興《服務貿易協議》（TiSA），以促進跨服務行業的公平和開放貿易。諸如“購買美國貨”之類的計劃有可能使其他國家報復性地將美國公司從他國政府合同中排除。相反，美國應積極參與WTO的《政府采購協定》（GPA），并與志趣相投的國家就監管趨同問題展開合作，為具有競爭力的美國公司打開新市場。

乍得·鮑恩（Chad P. Bown）敦促美國決策者重新加入WTO。他解釋說，高昂的生產成本將把COVID-19疫苗的生產限制在少數幾個高收入國家，而冷藏要求將使分銷工作復雜化。因此，促進疫苗分發將是WTO的當務之急。

（三）給國際貨幣基金組織（IMF）的建議

何塞德·格雷戈里奧（JoséDe Gregorio）認為，保持宏觀經濟政策的靈活性對于應對危機至關重要。他認為，基金組織必須準備增加對低收入國家的貸款，通過增加其資源的可利用性，提供更多的債務減免以及發展其綜合政策框架，以增強全球對未來危機的抵御能力。

彼得·奧薩格（Peter Orszag）建議接納中國加入巴黎俱樂部。他建議，在債務合同中制定相關條款，以在經濟危機時觸發自動延期或凍結付款。將中國納入主權債權人巴黎俱樂部也將加強債務重組進程。

約瑟夫·加格農（Joseph E. Gagnon）呼吁，要更加密切地監視國家的匯率政策。他預測，隨著各國使用匯率政策以其貿易伙伴的利益為代價實現增長，將會引起匯率和貿易不平衡的沖突。國際貨幣基金組織應在裁判國際貨幣體系中做更多工作，以防止匯率被濫用。國際貨幣基金組織已經建立了分析框架，可以識別過度的貿易失衡。

克里斯汀·福布斯（Kristin Forbes）認為，國際貨幣基金組織（IMF）可以通過債務合同等方式增強債權人的信心。他建議，通過靈活使用債券或債務條款鼓勵早期重組。國際貨幣基金組織可以幫助起草這些合同，并充當外部仲裁人以簽署關鍵變量，從而增強債權人的信心。

（四）給國際金融機構和中央銀行的建議

馬克·卡尼（Mark Carney）解釋了制訂對公司減少排放戰略進行標準化的報告的必要性。他認為，金融穩定委員會（FSB）應就氣候相關報告達成共識，以減輕金融體系的風險。

帕特里克·霍諾漢（Patrick Honohan）主張加強對非銀行投資公司的FSB監管。他呼吁相關部門重新評估非銀行監管，以更好地防范系統性風險。地緣政治權力結構的變化也將要求FSB更具包容性。傳統的G10國家仍然主導著FSB的治理議程。為了確保FSB的工作反映出新金融中心日益重要的意義，它應加強與中國和其他新興市場經濟體的合作。

奧利維爾·珍妮（Olivier Jeanne）呼吁加強中央銀行的獨立性。她建議，國際清算銀行應進行國際壓力測試，以評估其潛在償付能力沖擊與銀行體系的聯系和溢出。這種壓力測試應特別涵蓋美元批發融資市場，以評估其是否應減少對市場的依賴。

卡羅琳·阿特金森（Caroline Atkinson）主張更公平的跨境稅收。她概述了經濟合作與發展組織（OECD）必須在五個領域開展工作，以樹立信譽并促進其成員與G20成員之間的合作。

（五）給國際發展與多邊發展銀行的建議

皮內洛皮·庫加諾·戈德伯格（Pinelopi Koujianou Goldberg）認為，區域一體化對較小經濟體的發展很重要。他說，世界銀行必須重新定義其與區域一體化的關系，以反映新的現實。應推動世界銀行改革，特別是在氣候變化、知識產權和社會安全網方面，加強與中國的互動。中美之間的貿易緊張局勢迫使東南亞國家重新考慮貿易政策，世界銀行可以就區域經濟一體化和開放貿易的好處向中低收入國家提供建議。

西蒙·丹科夫（Simeon Djankov）呼吁歐洲復興開發銀行擴大其在中亞的貸款。他認為，歐洲復興開發銀行已經幫助了其他后蘇聯經濟體轉型，可以將其專業知識運用到烏克蘭。歐洲復興開發銀行可以協助巴爾干國家加入歐盟，并減少俄羅斯在該地區的影響。

莫妮卡·德波勒（Monica de Bolle）敦促拉丁美洲決策者繼續扶持貧困人口。她說，美洲開發銀行可以通過向拉美政府提供有關怎樣在不超出財政限制的情況下為社會保護計劃和衛生系統提供資金的建議，為未來可能面臨長期高失業率的勞動力市場進行規劃，以減少拉丁美洲的貧困人口數量。

阿德南·馬扎雷（Adnan Mazarei）解釋了聯合國如何改善中非國家債權人的關系。他概述了聯合國非洲經濟委員會（UNECA）的一些廣泛優先事項。例如，鼓勵私人債權人參與停滯債務并維持向非洲國家的資金流動。UNECA還可以幫助設計和征收增值稅以增加低收入經濟體的收入，并繼續推動實施2018年達成的非洲大陸自由貿易區（AfCFTA），以加速非洲國家的經濟復蘇。