破解重大項目建設中房屋征收問題的路徑選擇

梁強　馮同旺

摘要：如何讓被拆遷、被征收的群眾在安置補償中體會到“獲得感”，而非遭遇“被剝奪感”，如何在實現城市改造、財政充實和經濟發展的同時，讓他們也分享到改革和發展的“紅利”。文章以東海縣徐連高鐵房屋征收的成功經驗為例，希望能起到一定的借鑒和引導作用。

關鍵詞：重大項目;房屋征收; 路徑選擇;東海縣

在中國的現代化和城市化進程中，無論是鄉村的變遷還是城市的發展升級，都涉及一個核心問題，就是土地、房屋的征收與補償。由于政治權利、公共利益、商業利益、個人利益等相關利益，引發了許多在房屋征收問題上的矛盾與糾紛。本文在深入調查研究的基礎上結合東海縣徐連高鐵房屋征收的成功案件，提出一些相關完善房屋征收工作的路徑選擇，讓我國重大項目的開展建立在合理合法過程中，從而更好地促進社會主義法治社會的建設，達到城市讓生活更美好預期目標。

一、徐連高鐵項目簡介

為了深入貫徹國家“一帶一路”建設戰略，完善高速鐵路骨干網絡，促進沿線地區經濟社會發展，國家發改委在2016年9月對連云港至徐州高鐵可行性研究報告進行批復。連徐高鐵東海段征遷項目全長約36.2公里，涉及6個鄉鎮（街道、開發區），需征地約1819畝，其中高鐵紅線內征地1451畝、安置用地205畝、“三電”遷改等其他用地163畝;需征收住宅856戶，其中紅線內473戶、涉隴海線184戶、環評線內199戶;需征收企事業單位28家。征遷涉及面積28.8萬平方米，其中住宅21.1萬平方米、企事業單位7.7萬平方米。征遷資金估算總額18億元。在東海歷史上尚屬首例，沒有成功經驗可以借鑒。東海縣委、縣政府高度重視，于2016年9月快速成立東海縣徐連客專征遷建設總指揮部，縣主要領導全部到指揮部掛職，工作人員由各單位精兵強將組成。在征遷過程中，指揮部全體人員發揮不怕吃苦、攻堅克難、協調作戰的精神，創造性地完成了“沒有簽訂協議，拆遷戶就搬家”的工作。

二、破解重大項目建設中房屋征收問題的路徑選擇——以東海縣連徐高鐵房屋征收為例

如何破解重大項目建設中房屋征收問題是實際工作中迫切需要解決的社會問題。本文結合東海縣連徐高鐵成功完成房屋征收的案例提出如下對策建議，希望能起到一定的借鑒和引導作用。

（一）前瞻引領，以確保各項任務圓滿完成

一是組建一支高素質的房屋征收隊伍。東海縣徐連高鐵房屋征收時，縣委縣政府以集中兵力打贏“攻堅戰”思維成立高鐵總指揮部，規劃“建成一條高鐵，改造一片舊城，崛起一個新區”的宏觀藍圖，下設11個指揮部、工作組，由29位縣領導親自掛帥。從縣鄉兩級抽調工作人員563名，其中黨政領導干部232名，選派36名優秀干部到征遷一線掛職，確保了高鐵征遷工作組織強有力、人員最精悍，為“打得贏”提供第一要素。

二是超前謀劃，抓出總攬成效。針對戰線長、征遷情況復雜、違建認定比較難等實際，縣委縣政府將其列為“1號工程”。在縣下達高鐵征遷任務后，各分指揮部立即組織三輪入戶調查，后又會同測繪公司開展多輪詳查，做細做深做實前期調查工作，為征收補償方案的出臺和下一步工作推進打下堅實基礎。在入戶開展工作中，注重宣傳引導，耐心做思想工作，確保群眾明政策、知利弊、會算賬，徹底消除顧慮，積極配合征遷。工作進程中，注重典型引路，針對不同階段需要，謀劃特色、亮點，承辦供省市縣檢查現場3個，上報專報10多份。堅持正面引導，發放宣傳材料2000多份，編發手機報近4000條，跟進建立檔案臺賬資料200多本、條目10000多條。辦公室以言輔政、以文輔政功能高效益體現。

三是提前介入影響全局的政策性問題。由于歷史原因，東海縣高鐵征地面上既有國有土地，又有集體土地;既有城區，又有農村;既有住宅，又有企事業單位;既有東海的房屋，又有鐵路方面的房屋;國有土地上房屋既有單位房改房，又有單位未房改房，還有群眾自建房。權屬認定、價值評估、實施拆遷等工作特別困難。面對拆遷硬辦法不敢用，軟辦法不頂用的問題，指揮部秉承合法性、統一性、可操作性工作理念，扎口梳理、集中會辦，因人而異，因地制宜，創新方法，各個擊破解決問題。創造了多樣化政策宣傳、規范化工作流程、制度化保障運作等措施。同時，培育新的征遷精神，先后攻克未經登記房屋土地確權認定、涉公房屋征收、規費收繳等重大問題37個，在推進和堂村、東蔡村住宅征收工作中，牛山街道創造的“未簽約先搬家做法”成為高鐵征遷歷史之最。

（二）三性督查，以保障重大決策部署高效落實

一是突出“保障性”，嚴格制度規范，夯實督查基礎。東海縣在房屋征收時專門成立督查考核指揮部以確保總指揮部各項重點任務的貫徹落實，把制度化建設系作為監督考核的基礎，建立比較完善的管理制度、管理規定、管理辦法、實施細則。對縣委縣政府、總指揮部等作出的重大決策，第一時間制定催促督查方案，依照工作時序進行跟蹤督辦，及時向總指揮部、督查考核指揮部指揮長匯報工作進展情況，有力推動縣委縣政府、總指揮部重大決策部署的貫徹落實。比如，對2017年5月2日對《高鐵征遷未簽約職工家庭涉及縣機關單位》上的13個單位26戶征遷戶，緊緊盯住單位主要領導和拆遷戶親戚，講清道理，使排出的戶在較短時間內簽約，在社會上起到了非常好的帶頭作用，推動了一批拆遷戶簽約。

二是突出“服務性”，貼近群眾需求，抓住契機督查。某些工作遇到重大工作阻礙，不督查問題就難以解決，原因就出在單位與群眾之間，群眾與干部之間、群眾與群眾之間“癥結”解不開，解決問題的方法不得當。督促考核指揮部注重分析督查服務與單位、與領導、與決策的關系，最終找準與矛盾當事人的切身利益。做到“對癥下藥”。對群眾上訪、來訪等都積極主動上前，耐心細致地做好政策解釋、宣傳工作，疏通被拆遷戶疑慮，始終把解決問題貫穿在征遷工作之中。

三是突出“監督性”，突出征遷難點，解決敏感問題。社會穩定問題是近年來始終觸動各級領導、干部群眾敏感神經的一件頭等大事。督查考核指揮部及時發現難點問題，立即介入。征遷賠償問題是征遷的熱點、難點問題，必定事關廣大人民的切身利益，是廣大干部群眾關注的焦點。為促進征遷工作的社會穩定，督查考核指揮部組織社會維穩指揮部多次到各征遷主題，進行督查，將全縣征遷工作可能引起社會不穩定的因素逐個排查出來。幫助分析問題，制定預案，細致做好每項工作。針對突發事件，提出解決方案，采取有力措施，一一化解矛盾，逐一解決問題，使全縣征遷工作穩步推進保持了良好的態勢，促成了征遷工作的順利進行。對于一些“釘子戶”，從源頭上尋找解決問題辦法，與一線征拆工作人員一起，進村入戶，動員征遷戶中的黨員干部積極發揮帶頭作用，切實解決被拆遷戶的一些政策范圍內可以解決的困難，對不積極配合征遷的黨員干部或單位職工親戚，采取一切措施，想盡一切辦法，撥掉釘子戶，進一步掃清障礙。

（三）推進經典，以實現依法與征遷的同頻共振

一是出臺、宣傳法律法規同步走。征遷初期，東海縣連徐高鐵房屋征收政策法規分指揮部就把法律法規的制定作為征遷基礎，從加強組織入手、科學分工，面向全體征遷戶制定法律法規，并宣講到位、到人。征地拆遷涉及群眾的切身利益，政策性強，要求全員研究政策、吃透政策，共接待群眾政策咨詢85批198人次。前期通過自學、討論、集中學習和對外交流借鑒等形式完成了對各工作組、各分指揮部涉及征遷工作人員的政策法規培訓。按照征收程序步驟對涉及征收相關法律條款及政策依據進行梳理，印制并下發了《國有土地上房屋征收與補償文件匯編》（一）、《連徐客專房屋征收項目宣傳資料》、《集體土地征收補償和社會保障政策法規匯編》、涉及征遷工作政策問答50份資料，將連徐客專項目房屋征收有關的法律法規和政策制作成PPT，通過5次大范圍、多次小范圍的宣講，提高征遷工作人員的政策水平和業務能力。

二是草擬方案、統計分析同開啟。政策法規分指揮部發揮職能優勢，努力實現在法律框架下的草案細化，同時進行統計分析，為總指揮部提供決策性參考。擬定《關于連徐客專推進工作領導小組各指揮部涉及征收保障重點工作的推進建議》、《連徐客專（東海段）房屋征收工作序時進度表》、《連徐客專（東海段）集體土地征收工作序時進度表》;擬定《征收實施委托合同》、《測繪委托協議書》、《房屋征收調查登記通知》;起草并通過多輪會商、多家參與、多次論證形成《連云港至徐州鐵路項目（東海縣城區段）房屋征收補償方案》（征求意見稿）、集體土地上《房屋征收補償方案》（統一模板）、《東海縣國有土地上房屋征收范圍內未經登記建筑調查、認定和處理辦法》;細化完善《國有土地上房屋征收補償方案》（征求意見稿）;起草《房屋征收補償協議書》、《東海縣重點工程征收補償和安置辦法的補充規定》。完成航拍城區房屋現狀，固定房屋現狀，為入戶調查提供地形圖。

三是審核、處訪息訟同進行。政策法規分指揮部一項重要任務是對相關項目的審定，本著依法有據、符合征遷實際的工作理念做好配合、認定、聽證和答復工作。10個月來，配合一分指完成高鐵項目交房驗收216戶，完成城南項目交房驗收207戶;配合一分指完成第二批高鐵項目被征收戶簽約7戶，城南項目被征收戶簽約4戶。與縣鐵辦、三分指對高鐵城區段9家涉征企業資料進行審查;會同縣鐵辦、審計局等部門對城區段9家企業預評估結果進行審核;進一步指導剩余企業征收工作，做好相關政策解答。對27起行政訴訟案件進行處理，與縣法制辦、律師商討答辯意見并將答辯狀提交市中院，準備完畢相關舉證材料，以便出庭應訴;市法制辦就10起行政復議案件已經舉行聽證;對申請政府信息公開涉及的資料進行補充答復。當高鐵征遷進入掃尾階段時候，政策法規會繼續嚴格按照縣委縣政府工作要求，緊緊圍繞連徐鐵路工程工作任務、時間節點，深化征遷政策宣傳工作，利用多種渠道，采取多種形式加強政策宣傳和輿論引導，把政策交給群眾，引導群眾。同時，對連徐高鐵任務進行再明確，加大工作進展情況推進力度，確保完成連徐鐵路工程征遷各項工作任務。

（四）未雨綢繆，以保障征遷工作和諧有序

一是健全組織、科學制定維穩規劃。根據縣委、縣政府《東海縣連徐客專推進工作領導小組及各指揮部工作方案》通知要求，安全維穩指揮部及時建立健全組織架構，充實工作力量。從縣政法委、縣法院、縣檢察院、縣公安局和縣信訪局等多個部門抽調分管領導和有關科室、所隊負責人作為指揮部成員，明確各成員單位工作職責和具體任務。同時，成立了安全維穩指揮部辦公室，由縣政法委副書記王猛虎同志任辦公室主任，縣政法委、縣公安局和縣信訪各抽調一名工作人員常駐辦公室，在總指辦的領導下負責安全維穩指揮部日常工作。及時制訂出臺了《新建連云港至徐州鐵路項目（東海縣段）房屋征收維穩應急處置工作方案》，進一步明確責任分工，確定了各有關鄉鎮、街道和部門具體責任人及聯絡員。在縣委、縣政府統一領導下，按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”要求，全面落實縱向到底、橫向到邊的責任體系，牢固樹立全縣“一盤棋”思想，緊緊圍繞連徐客專總指揮部的部署要求，在安全維穩指揮部的統一協調指揮下，加強溝通協作、密切配合，在保證完成本單位承擔工作任務的同時，做到相互支持配合，形成安全維穩工作合力，做好各項應急處置工作的銜接，隨時做好應對突發性群體事件準備，做到苗頭早發現、早報告、早控制、早解決，將矛盾和問題控制在萌芽階段、解決在基層一線。

二是掌握現狀，及時化解不利因素。東海縣在連徐高鐵房屋征收時專門成立安全維穩指揮部，負責向各有關鄉鎮、街道和部門下發通知并多次到有關鄉鎮（街道）進行督導巡查，要求加強情報信息收集，廣泛物建信息員，全面、及時收集、掌握涉及連徐客專推進工作的各類情報信息。對排查出的各類矛盾糾紛，要求各分指揮部、各工作組及相關部門加強處置力度，及時化解。同時配合各有關單位采取有效措施化解重點信訪案件，加大政策宣傳力度，主動上門，以誠相待、以情感人、以理服人，耐心細致地做好解釋勸導工作。自征遷工作開展以來，安全維穩指揮部高度重視信息預警和初期處置工作，在輿情初現和發生人員少量聚集等節點，迅速反應、果斷處置，落實專門人員有針對性地開展教育轉化工作，將相關突發情況消滅在萌芽狀態，堅決防止事態蔓延擴大;對于涉嫌違法犯罪人員依法打擊，依法追究法律責任。

三是評估風險，建立有效工作機制。根據總指揮部辦公室安排，社會穩定風險評估工作由安全維穩指揮部牽頭負責，接到任務后，自2016年12月起，安全維穩指揮部帶領江蘇國之源項目管理有限公司穩評調查組，針對連徐高鐵項目房屋征收涉及范圍內的單位和個人開展社會穩定風險調查走訪，并直接向利益相關者（受訪者）發放調查問卷。按照《江蘇省社會穩定風險評估工作導則（試行）》，“涉及征地拆遷項目，在規劃紅線內額直接利益相關者知曉率應達到100%”的要求，穩評調查組先后投入近千人次，以社區、行政村、為基本單位，采取“一對一問卷加訪談”的形式，逐家逐戶開始走訪調查、政策宣傳工作。實地入戶走訪910戶（含29戶企事業單位），共計完成問卷調查910份，實地走訪率達到100%。

三、結語

項目建設特別是重大項目的建設是經濟社會發展的生命線，是提升綜合實力的核心環節和重要抓手，也是改善民生的重要載體。加快經濟發展方式轉變、產業結構轉型，促進經濟、社會、生態全面協調發展都離不開重大項目的建設。近幾年我國經濟增速逐漸放緩，從高速增長型向高效增長轉型轉變，國家把推行新型城鎮化建設作為保持經濟持續健康發展的強大引擎。推行新型城鎮化建設要面對一大核心問題就是房屋征收及安置補償。因為直接關系到群眾的切身利益，導致房屋征收矛盾錯綜復雜，呈現出諸多特征：高發性、形式暴力性、涉及主體多元性、敏感性、利益單一性、連鎖性及矛盾化解的兩難困境，預測未來仍將居于高發勢態，但地區差異性凸顯，烈度趨于減弱，矛盾的集體參與度增強，并會衍生出新的矛盾。城市讓人民生活更美好，城市的發展滿足了居民生活的需要，提高了居民的生活水平。但是有發展就得有犧牲，在城市發展的過程中，要注意對被征收人的保護，要站在群眾的立場上想問題、做工作，堅持以德拆遷、以情拆遷，將他們的犧牲縮小到最小，有且只有這樣才能獲得群眾的理解和支持，達到事半功倍的效果，才能真正的實現居民安居樂業。

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（作者單位：中共東海縣委黨校）