扎實推進縣域財政預(yù)算執(zhí)行審計 為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展護航

方觀鳳

【摘要】區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展離不開財政資金的支持，而財政預(yù)算執(zhí)行審計是我國增加財政資金使用效率監(jiān)管的重要手段，也是審計部門的核心任務(wù)和重要職責，經(jīng)過十多年的實踐，財政預(yù)算執(zhí)行審計通過人大審議審計工作報告，并通過檢驗部門落實、反饋審計整改意見等一系列舉措，對促進財政提質(zhì)增效，推動完善預(yù)算管理，促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用，為區(qū)域治理提供了獨特的視野。目前，我國的財政體制已由財政收入管理轉(zhuǎn)向財政支出管理，浙江省麗水市作為“兩山”理念的重要萌發(fā)地和先行實踐地。在此，筆者從基層審計機關(guān)的角度，就財政預(yù)算執(zhí)行審計職能定位的發(fā)展歷程、新形勢下財政預(yù)算執(zhí)行審計的新特點，以及如何更好地開創(chuàng)財政預(yù)算執(zhí)行審計工作新格局從而服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提出相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算;執(zhí)行區(qū)域;發(fā)展特點;對策

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.24.001

一、我國財政預(yù)算執(zhí)行審計職能定位的發(fā)展歷程

我國財政預(yù)算執(zhí)行審計（以下簡稱“財政同級審”）的職能定位和技術(shù)方面經(jīng)歷了由傳統(tǒng)合規(guī)性審計到現(xiàn)代全面審計的轉(zhuǎn)變等若干不同的階段，從19世紀中期出臺的財政體制的草案到《預(yù)算決算暫行條例》《中華人民共和國審計條例》的頒布，再到十八屆三中全會后，出臺完善《中華人民共和國審計法實施條例》、審議修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，這一系列法規(guī)的出臺，對預(yù)算制度建設(shè)、財稅改革及預(yù)算制度建設(shè)等多方面進行了完善，財政同級審體制得以逐步形成。

二、新形勢下預(yù)算執(zhí)行審計的新特點

（一）審計戰(zhàn)略作用的深刻變化

中央及各級審計委員會的成立，黨中央、國務(wù)院從戰(zhàn)略高度對審計工作提出了新要求，要求審計工作提高政治站位。財政預(yù)算是我國進行宏觀調(diào)控的重要工具，而財政同級審是審計工作中極其重要的一環(huán)，監(jiān)督的是政府集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的機制運行情況，關(guān)系到政府貫徹落實國家重大政策措施。因此，更要堅持宏觀視野和全局觀念，把揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來，強化經(jīng)濟監(jiān)測預(yù)測預(yù)警能力、風險隱患揭示能力、拓展審計監(jiān)督廣度和深度，更好地發(fā)揮審計在優(yōu)化財政資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量方面的作用，以促進權(quán)力規(guī)范運行、促進反腐倡廉。

（二）現(xiàn)代財政制度的深刻變革

一方面，體現(xiàn)在預(yù)算績效管理上。全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。黨的十九大從全局和戰(zhàn)略角度指出要建立約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理;2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》提出預(yù)算應(yīng)遵循績效原則，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，要求加快部署，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系;另一方面，體現(xiàn)在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策的審查督查上。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作監(jiān)督重點的變化，要求加大對重點支出的實質(zhì)性監(jiān)督，除了關(guān)注保工資、保運轉(zhuǎn)等“養(yǎng)人”支出之外，其余的“做事”資金也是地方領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)心的問題，這些問題必然對預(yù)算執(zhí)行審計在導(dǎo)向和實踐層面產(chǎn)生影響，以保證審計機關(guān)向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出適用性和針對性強的審計工作報告。

（三）審計工作發(fā)展的深刻變化

一方面，審計全覆蓋的工作使命要求對地方各級審計機關(guān)的項目計劃、組織形式、人力資源帶來深刻影響，特別是基層審計機關(guān)如何整合好資源，做好項目融合，以適應(yīng)任務(wù)繁重、人手緊張的現(xiàn)實情況;另一方面，隨著財政等各部門信息化管理水平的提高，使得審計人員必須逐步提高信息技術(shù)水平，以求在財政同級審計較短的現(xiàn)場實施時間里取得較好的成效。

三、深入開展財政預(yù)算執(zhí)行審計的對策建議

（一）以“大財政”理念優(yōu)化項目組織

以“大財政”理念，優(yōu)化審計資源改進審計方式。財政同級審有效運行離不開各審計單位和部門的共同努力。這就要求必須改變基層審計機關(guān)存在的少量審計人員負責大量審計工作的不合理現(xiàn)狀。本市審計部門積極探索，勇于實踐，將“構(gòu)建財政審計大格局”理念融入年初謀劃項目、人員安排、方案制定中，認真把握“全面審計”與“突出重點”，財政審計與其他項目審計的關(guān)系，在有限的審計項目中做到“點、線、面”相結(jié)合，從而把握審計全覆蓋要求，實現(xiàn)服務(wù)宏觀決策和維護社會經(jīng)濟安全的目標。

一是堅持全局“一盤棋”統(tǒng)籌安排項目計劃。在制訂年度審計項目計劃時，以預(yù)算執(zhí)行審計為中心，不斷強化成果導(dǎo)向意識，以“審計結(jié)果報告、審計工作報告”為核心編制年度審計項目計劃，由此安排好各個專業(yè)科室的配套項目，形成主次分明，既單獨立項，又互相聯(lián)系，統(tǒng)分結(jié)合的整體。

二是整合審計資源，確保審計對象有深度地融合。盡可能將財政預(yù)算執(zhí)行審計與其他審計類型結(jié)合，在避免審計對象和類型出現(xiàn)重疊的同時最大化發(fā)揮財政預(yù)算執(zhí)行審計的決策功能。以“一拖N”方式制定審計實施方案，統(tǒng)籌考慮各項目的審計范圍，切實做到財政預(yù)算執(zhí)行與專項資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查項目相結(jié)合、與上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織審計項目等相結(jié)合。例如，可以將財政預(yù)算執(zhí)行審計與部門預(yù)算執(zhí)行審計、其他財政專項資金籌集使用項目統(tǒng)籌實施，實現(xiàn)信息互通、成果共享，避免重復(fù)審計，降低審計成本，節(jié)約審計資源。

三是配好財政預(yù)算執(zhí)行審計組人員。統(tǒng)籌整合審計資源，融合各專業(yè)審計，提高審計能力和效率。例如，在本市財政預(yù)算執(zhí)行審計中，積極抽調(diào)精兵強將組成審計組，在由多年財政同級審計經(jīng)驗的副局長擔任組長的同時，審計組還應(yīng)包含財務(wù)審計、計算機審計等方面的專業(yè)人才。

（二）深化預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容

1.繼續(xù)實施稅收審計，完整審計報告

不斷推進的財稅體制改革對我國財政同級審提出了更高的要求。原先在財政同級審中同步包含對地方稅務(wù)機關(guān)的審計內(nèi)容，通過省級審計機關(guān)組織地大集中審計等方式，下發(fā)基層審計機關(guān)核實疑點模式取得了很好的成效，也彌補了基層審計機關(guān)人員少、大數(shù)據(jù)分析手段欠缺的短板。但因稅務(wù)機構(gòu)改革，從2018年起，撤銷各級地方稅務(wù)機關(guān)，其職能、機構(gòu)、編制整體劃入國家稅務(wù)總局。隨之而來的是審計監(jiān)督權(quán)限的改變，這給地方各級審計機關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計帶來很大變化。今年在省審計廳“大格局”“兩統(tǒng)籌”機制下，基層審計機關(guān)與上級審計機關(guān)兩級聯(lián)動，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，填補審計報告中缺少稅收征管問題的空白，保證基層審計機關(guān)受政府委托向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告內(nèi)容的完整性和全面性。

2.注重延伸切入點，做到常審常新

財政預(yù)算執(zhí)行審計需要廣度，也需要深度，本市審計部門除了履行規(guī)定動作外，還應(yīng)在選取延伸重點上下足功夫，例如，“某安置小區(qū)建成十幾年未辦理相關(guān)手續(xù)且存在安置房閑置問題”向政府報送了專報，政府召集相關(guān)單位召開專題協(xié)調(diào)會，使十幾年未解決的“老大難”問題得以解決。

3.實現(xiàn)全覆蓋，加強對監(jiān)督盲區(qū)的審計

目前，在預(yù)算執(zhí)行審計中，基層審計機關(guān)由于審計力量和技術(shù)方法有限，每年只對資金量大或具有資金分配權(quán)的部門或單位安排審計，對于一些資金量小或者沒有資金分配權(quán)的部門或單位仍存在未審計的問題，審計監(jiān)督存在“盲區(qū)”。近年來，本市審計部門在財政預(yù)算執(zhí)行審計中將未進國庫集中支付中心統(tǒng)一核算的預(yù)算單位作為延伸重點，盤活監(jiān)督“盲區(qū)”相關(guān)單位存量資金繳入國庫，進一步促使了財政部門健全結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理的長效機制。

（三）加大預(yù)算績效審計的力度

我國財政同級審計從初期的賬務(wù)審計為主到關(guān)注被審計對象的內(nèi)部控制制度、風險導(dǎo)向到新形勢下關(guān)注財政資金是否能達到預(yù)期目標的績效導(dǎo)向階段，緊跟預(yù)算改革的步伐。

加大對預(yù)算編制的審計力度，筑牢全面績效管理審計的基礎(chǔ)。除了要關(guān)注財政部門在預(yù)算編制、審批、下達資金等環(huán)節(jié)是否把關(guān)不夠嚴格外，也要關(guān)注是否存在預(yù)算績效指標不清晰或者無預(yù)算績效目標的項目也安排預(yù)算資金的情況。

拓展審計監(jiān)督廣度和深度，強化對績效評價結(jié)果運用的審計監(jiān)督，建立“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)算績效管理審計全覆蓋，避免一些地區(qū)和部門存在重爭取項目而輕項目管理，忽視項目資金使用績效，甚至擠占挪用項目資金，損失浪費項目資源等問題。基層審計機關(guān)可以加強對內(nèi)部審計及社會的指導(dǎo)和監(jiān)督，聘請第三方機構(gòu)對重大項目開展預(yù)算績效審計評價，實現(xiàn)國家審計與內(nèi)部審計、社會審計優(yōu)勢互補，提高工作效率。

（四）深入推進財政大數(shù)據(jù)審計

對財政同級審而言，財政四項改革、國庫集中支付、財政綜合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建立完善后，形成大量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)和海量信息，傳統(tǒng)的審計模式不再適應(yīng)新形勢要求，預(yù)算同級審要實現(xiàn)廣度和深度方面的拓展，必須深入貫徹科技強審的要求。采集整合百家數(shù)據(jù)，通過對多部門的數(shù)據(jù)進行充分挖掘分析，使審計發(fā)現(xiàn)問題能力有質(zhì)的飛躍。一是以往預(yù)算執(zhí)行審計以總預(yù)算賬套為基礎(chǔ)結(jié)合部分財政業(yè)務(wù)資料，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行局入賬疑點，抽查跟蹤財政業(yè)務(wù)，存在難以將執(zhí)行情況與預(yù)算指標管理相銜接進行串聯(lián)分析及抽查面窄無法支撐面上評價等問題;二是審計疑點及延伸審計的確定難題，在基礎(chǔ)信息不充分及真實度可能存在問題的情況下，延伸審計決策的科學(xué)性偏低;三是傳統(tǒng)審計模式難以實現(xiàn)全覆蓋。積極構(gòu)建財政數(shù)據(jù)的共享和遠程分析機制，解決數(shù)據(jù)單個化、碎片化問題，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用效率。

（五）“四個報告”助力提質(zhì)增效

財政同級審的最終成果都要以審計委員會報告、審計結(jié)果報告、審計工作報告、審計整改報告（簡稱“四個報告”）為載體才得以體現(xiàn)，同時借力人大常委會這個平臺，能更好地促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改及審計成果的利用。近年來本市審計部門不斷強化成果導(dǎo)向意識，以滿足“四個報告”的立意、力度、容量為宗旨，推動“四個報告”更好地服務(wù)黨委、人大、政府的需求。

本市“四個報告”實行“一拖N”的撰寫模式，即突出財政審計與其他審計項目的結(jié)合，拓展審計層面和領(lǐng)域。將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計、政府重大投資項目審計和扶貧專項審計、保障性安居工程政策措施落實情況等專項調(diào)查項目審計內(nèi)容納入審計工作報告中，為本級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)全面掌握全市財政狀況和政策措施落實情況，做出宏觀決策提供更充分的依據(jù)。匯總分析上年度審計報告整改情況，寫入審計工作報告，走好審計查出問題整改的“最后一公里”，提升審計報告使用價值。

在報告內(nèi)容上堅持“一分為二”、客觀公開的原則，既如實揭露問題，又充分肯定成績，反映被審計單位的整改情況;在對存在問題成因進行深入、理性分析基礎(chǔ)上，提出可操作的管理意見，提升了報告的立意層次，得到了上級的充分肯定。

（六）審計整改助力規(guī)范運行

注重審計成果的綜合分析運用，充分體現(xiàn)“一果多用”。除在審計項目計劃和實施中注意統(tǒng)籌外，更應(yīng)重視對審計結(jié)果的利用，實現(xiàn)同類型不同層級問題整合利用的銜接機制，助力推進財政改革。

1.“同級審”與“上審下”審計整改相結(jié)合

在財政審計工作當中，最重要的兩種審計方式就是預(yù)算執(zhí)行審計和決算審計，雖然預(yù)算執(zhí)行審計和決算審計的主體和內(nèi)容都有所不同，但這兩者之間相輔相成，既有著聯(lián)系，又有著本質(zhì)上的區(qū)別。無論是哪一種審計方式，其根本的目的都是對財政情況的合理合法性進行有效監(jiān)督、分析和估判，以便為下一年度的預(yù)算方案提供有效借鑒。本級“同級審”可以借助“上審下”的整改東風，使得整改工作更加全面和到位。

2.提升審計整改高度

為推進審計整改落實工作，規(guī)范審計整改行為，本市政府出臺了《關(guān)于進一步加強審計整改工作的意見》，著力構(gòu)建了審計整改結(jié)果報告、整改工作聯(lián)動和整改責任追究等三項審計整改工作長效機制，推進審計整改工作制度化、規(guī)范化、長效化建設(shè)，進一步提高了全市各單位對審計整改工作的重視，切實維護審計監(jiān)督的權(quán)威性和嚴肅性。例如，本市審計部門每年對反映的問題整理成“審計整改交辦事項”，明確提出了整改的期限、目標、責任主體和責任追究等具體事項及紀律要求，市政府為此每年定期召開審計整改交辦會議，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自交辦相關(guān)單位整改，力爭對審計發(fā)現(xiàn)的問題做到事事有回音、件件有著落。

四、結(jié)語

總而言之，財政預(yù)算執(zhí)行審計不僅是保證各個預(yù)算執(zhí)行單位有效管理財政資金的重要方式，還是財政改革的深化及社會發(fā)展和諧穩(wěn)定的有力保障。新常態(tài)下的財政審計工作要在財政審計大格局的引領(lǐng)下，充分依托好“大數(shù)據(jù)”“大平臺”，不斷提高財政審計宏觀站位，切實提高財政審計工作的效率和質(zhì)量，為縣域經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

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