行政決定財產保全的現實考察與完善進路
——以600份行政裁定書為分析樣本

謝暉 黃淑娟 李偉

面對實踐中行政強制執行“濫”和“亂”的問題，為保護公民、法人或其他組織合法權益不受行政機關侵犯，督促行政機關依法行政，《行政強制法》確立了以司法強制執行為主、自行強制執行為輔的雙軌制行政強制執行制度，讓行政強制執行進入司法審查的范圍，有力扭轉了行政強制執行中存在的大量違法現象。但也有一些相對人利用法定期限轉移或者隱匿財產，導致行政決定無法實現，最高人民法院因此規定行政機關在一定情形下可以申請法院采取財產保全措施。需要特別注意的是，司法解釋中明確了行政機關可以申請財產保全，還規定了行政管理相對人可以以行政訴訟原告的身份提起財產保全（學界稱之為暫時性權利保護制度）。二者的目標截然不同，本文將行政機關提出的財產保全申請稱之為行政決定財產保全，以便區分。①通常情況下，行政機關申請法院采取財產保全措施的依據是生效的行政決定，但從法條和理論上進行討論，行政機關還可以依據法院已經生效的判決書申請財產保全，但由于此時行政機關已經可以直接強制執行，且此類情形更類似于訴訟執行，因此本文不做討論。另外，《行政監察法》和《禁止傳銷條例》規定了監察機關和工商管理部門在查辦案件時可以申請人民法院采取財產保全措施，但均為保存證據考慮，亦并非本文研究的為保證行政決定得以實現而采取的財產保全措施。為考察行政決定財產保全制度的運行效果，筆者對中國裁判文書網公開的行政決定財產保全審查裁定書進行分析，發現該制度在實踐中存在裁判結果不統一、適用情形混亂、缺乏說理等諸多問題，該制度并沒有真正起到依法提高行政決定執行效果的作用，因此有必要對這一制度進行反思并優化和完善。

一、行政決定財產保全運行現狀

《行政強制法》并未對行政機關申請財產保全作出規定，為支持行政機關依法行政，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）第49條對訴訟過程中法院采取財產保全措施作了規定（以下簡稱訴訟財產保全），第92條對申請強制執行前法院采取財產保全措施作了規定（以下簡稱執前財產保全）。而這兩條規定分別被《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第76條和第159條所完全承繼。

（一）審查結果的差異

中國裁判文書網是全球最大的裁判文書庫，隨著中國司法裁判文書上網公開的深度和廣度日益加深，研究者對司法數據的透徹分析和全面解讀成為可能。②LiebmanB.L.，RobertsM.，SternR.E.，etal.，“MassDigitizationofChineseCourtDecisions：HowtoUse TextasDataintheFieldofChineseLaw”，SSRNElectronicJournal，2017。通過對司法數據進行系統分析，有助于更加科學地評估和理解司法制度的實施狀況。筆者查詢了中國裁判文書網公開的所有涉及行政機關申請財產保全審查裁定書，③數據統計至2020年6月30日，以“行政案件”，判決主文關鍵詞“凍結”為準予保全裁定的檢索條件，以“行政案件”、案號“財保”、判決主文“駁回”為駁回保全申請的檢索條件，去重后排除暫時性權利保護申請后共檢索到11995份裁定書。發現各地行政機關申請財產保全情況存在較大差異，只有湖南、河北、湖北等地法院受理并審查行政機關提出的財產保全申請數量明顯高于其他地區，大部分省市法院受理的此類案件數均未過百（見表1），這種結果顯然與行政機關追求行政決定實際執行效果的需求相悖。

表1 全國法院審查行政機關申請財產保全案件情況①對于行政機關是否提出司法財產保全申請，由于缺乏可靠的統計渠道，甚至部分地區只是行政機關在非正式場合以口頭方式事先和人民法院進行咨詢，故筆者以中國裁判文書網中審查裁定書為統計和考察樣本，結合訪談，對行政機關申請法院財產保全的現狀進行考察。

為何法院受理行政機關申請財產保全案件數量差距如此之大，這么多省、市的法院受理案件數甚至為0。而與之相對應的是，行政非訴案件執行到位率并不高，甚至低于普通民事執行案件。行政機關為什么不申請財產保全或者說法院為什么不受理行政機關的財產保全？筆者對審查案件數量為0的J省F市的16名審判人員和61名執法人員進行訪談，在行政執法人員中，59.02%表示不申請財產保全是因為難以收集申請材料，18.03%反映法院要求過于嚴格是沒有申請財產保全的主要原因，22.95%表示不知道可以申請財產保全。對此，受訪法官普遍表示由于缺乏法律和司法解釋明確規定，為避免保全錯誤對行政機關的保全申請進行較為嚴格的審查，且有事還會“勸誡”行政機關不要申請財產保全的因素。

各地法院對行政機關的財產保全審查結果也存在較大差異（見表2）。筆者隨機抽取了600份裁判文書作為研究樣本，②由于檢索結果范圍較廣且同一法院的裁判結果和文書內容存在較多雷同，對文書數量超過100的省、市的裁定書，筆者進行隨機抽樣，共提取樣本600件。發現同樣是“為保證行政決定得以執行”申請保全，有法院認定其理由符合法律規定，也有法院認定行政機關未提交被執行人逃避執行的證據，從而作出了不同的審查結果。對于財產保全何時解除，同樣存在不同理解，大部分法院在行政機關申請解除或者行政決定被撤銷的情形下就解除了保全措施，部分法院在行政裁定書中寫明行政機關30日內未申請保全或者起訴將解除保全措施，甚至也有觀點認為行政決定被撤銷并非解除財產保全措施的法定情形（案例3）。

表2 樣本案件裁定結果統計表

（二）兩種情形的混同

《民事訴訟法》根據是否提起訴訟將財產保全區分為訴前財產保全和訴訟中財產保全，這一界限在民事訴訟中區分十分明顯。參考了民事訴訟財產保全的相關規定，行政決定財產保全也分為訴訟財產保全和執前財產保全，并區分適用情形。但需要注意的是，不同于民事訴訟中，訴訟前和訴訟中的互斥關系，行政訴訟過程中和行政機關申請強制執行前在時間范圍內存在重合，或者說，行政機關申請強制執行前包含了行政訴訟中的范圍。而仔細分析還可以發現，行政機關訴訟中和執行前財產保全適用情形的區別在于，《適用解釋》第159條規定的“可能逃避執行”，實際上只是“可能導致行政決定難以執行”的情形之一。二者在適用時間和情形中均存在混同，而從司法解釋文字意義上理解，相對人未提起行政訴訟的，行政機關只有發現被執行人可能逃避執行的才可以申請財產保全，而如果提起了行政訴訟，只要發現行政決定可能無法實現，行政機關就可以申請財產保全。這一點與實踐中存在一定反差，在司法實踐中，最影響執行效果的情形在于當事人下落不明，因而如果當事人提起行政訴訟，其逃避執行的可能性比行政決定作出后下落不明的可能性小得多。

在實踐中，由于被執行人逃避執行證據難以取得，為防止當事人在申請強制執行前逃避執行、轉移財產，導致行政決定無法實現，即使當事人沒有提起行政訴訟，行政機關在申請強制執行前也大多是以“為防止當事人逃避執行”“確保行政決定得以實現”“情況緊急”甚至是“不履行行政決定”為申請理由。對此，法院裁定準予采取財產保全措施的法律依據仍然是第159條，而其中的論證邏輯卻并沒有在裁判文書中體現出來，或者說無法體現出來，這一點在下一部分將進行詳細論述。可以說在實踐中，行政機關和法院混用了司法解釋規定的兩種保全情形（見表3）。

表3 準予保全裁定中申請理由和裁定理由統計表

（三）理由論證的匱乏

前文已述，行政機關申請法院采取財產保全措施大多數并沒有提供充分的可以推定被執行人“可能逃避執行”的依據，而是依照其主觀推定提出，但法院卻十分自然地從“行政決定可能難以執行”得出了“被執行人可能逃避執行”的法律事實，并以此作為使用《適用解釋》第159條的小前提，具體的論證過程無從得知，但顯然不過出于對行政機關的核心性尊讓。①參見孟天廣、王翔：《國家社會關系視角下的非訴行政執行制度：基于司法大數據的分析》，載《治理研究》2019年第6期。在一定程度上放松了審查標準，甚至以行政機關的判斷代替了法院的審查，缺乏對行政機關申請理由是否符合法律規定的論證過程，導致所謂的司法審查“虛置”。站在司法權的立場而言，是否可以采取財產保全措施是人民法院主客觀相統一的判斷，不能完全是主觀認為，而必須基于一定有形的、現實和客觀的情形。②參見最高人民法院：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2018年版，第715頁。但是由于審查標準過于模糊，法院對“可能難以執行”或者“可能逃避執行”缺乏一套精細化的判斷標準，導致人民法院自由裁量權過大，出于防范風險的目的人為降低或者提高審查標準。根據傳統行政法理論，行政決定在未經法定程序被撤銷前，于實體法上仍具有效力，③參見莊漢：《正義與效率的契合：以行政訴訟中暫時性權利保護制度為視角》，清華大學出版社2010年版，第61頁。行政相對人有必要遵守和執行行政決定，相對人拒不履行，從主觀上就存在抗拒執行行政決定的意思表示，對其采取財產保全措施也是恰當的。當然，行政法首先是規范和控制行政權的法律規范系統，④參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第18頁。控制行政權是其根本功能，法院對行政機關申請理由的審查還是有必要的。

二、行政決定財產保全制度異化歸因

財產保全是保證行政決定得以最終實現的有效保障，但在實踐中，存在適用法律模糊、保全情形混亂、解除保全前提不明確等亂象。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公權力和私權利的沖突

行政機關申請強制執行前向人民法院申請財產保全，目的在于保證行政決定得以實現，其理論基礎在于行政決定的公定力與執行力。根據傳統行政法理論，行政決定生效后即具有執行力，行政管理相對人應當按照行政決定確定的方式和期限履行義務，“訴訟不停止執行”原則正是這一理論的集中體現。且行政的本質在于對公共利益的維護和分配，行政案件歸根結底就是公共利益和個人利益的沖突。⑤參見周佑勇：《行政法原論（第三版）》，北京大學出版社2018年版，第5頁。行政機關通過合法使用國家賦予的權力的手段維護國家與社會的公共利益和調整各方主體的利益分配，⑥參見陳秀平、陳繼雄：《法治視角下公權力與私權利的平衡》，載《求索》2013年第10期。行政機關作出的決定以國家強制力為后盾，體現國家的意志，如果行政決定無法實現將影響國家治理效能，①參見唐明伯：《論被告申請“先予執行”被訴行政行為》，載《高等財經教育研究》2019年第2期。因此通過財產保全的方式保證行政決定的實現符合公共利益。但是，站在行政管理相對人的立場，公民、法人和其他組織對自己的合法財產具有排他的所有權，憲法規定公民的合法私有財產不受侵犯，非因法定的理由和程序不得影響當事人的財產權。而在實踐中，行政機關申請財產保全更多的是考慮行政行為的效果，公共利益和個人自由存在一定沖突的情形下，應當如何平衡，是司法機關必須面對的問題，不同的價值取向是導致法院作出不同裁判的根本原因。

（二）民事審判和行政審判理念的碰撞

財產保全制度主要來自于民事審判領域，《民事訴訟法》中財產保全占有獨立的章節，《行政訴訟法》中也明文規定人民法院審理行政案件，關于財產保全“本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定”。司法解釋中關于申請財產保全的條件也幾乎完全脫胎于民事訴訟的相關規定，對于訴訟中申請財產保全的情形，民事訴訟和行政訴訟都規定為“因一方當事人的行為或者其他原因”可能難以執行的。在司法實踐中，法院審查行政機關提出的財產保全申請更是深受民事訴訟財產保全相關規定的影響。如以行政機關未提供擔保為由不予受理保全申請，又如要求行政機關在30日內提起訴訟或者申請強制執行。顯然，作出此類裁定的法官完全是以民事審判的理念審查行政案件，而更多的不受理行政決定財產保全申請的法官是被民事審判思維所影響。如何在行政案件的財產保全中正確參考適用民事訴訟法相關規定，是讓這一制度能夠切實落地生根的基礎。不僅是對財產保全適用情形上，在解除財產保全的適用情形中行政審判和民事審判的邏輯碰撞更為明顯，行政案件與民事糾紛有明顯不同，民事案件當事人有充分的處分權，其爭議未經法定程序作出終局裁定不具有強制執行力，而行政機關的處分權受法律限制，行政決定作出后即具有公定力和執行力，代表國家意志。因此法院在參考民事訴訟相關規定解除保全措施的，應當充分審查解除保全后是否繼續存在行政決定無法實現的風險。

（三）程序與效率的博弈

行政訴訟經過30年的發展，社會對行政審判的需求有了一定轉變：在維護公民個體權利的前提之下，從維護社會秩序和公共利益的角度出發，保障行政權的有效行使。②參見沈福俊：《實踐視角下的行政法治》，北京大學出版社2019年版，第150頁。根據《行政強制法》的規定，行政機關作出的決定通常至少半年后才能申請強制執行，在此期間內，相對人民事活動較為頻繁，6個月過后其財產情況變化較大，本人也可能已然失去蹤跡，此時再采取司法強制措施也很難取得令人滿意的效果。因此，強制執行前的財產保全，不僅對行政機關而言可以最大限度的實現行政決定的效率，對人民法院而言也能夠有效減少強制執行的工作量，提高行政決定執行到位率，為解決行政決定“執行難”提供幫助。但是，現階段行政機關依法行政的能力和素質還有待提高，行政機關程序違法甚至實體違法的現象還仍然存在，對當事人尋求救濟的權利還需要提供有力保障。如果人民法院貿然凍結當事人的合法財產，之后行政決定被依法撤銷，會對司法和行政的公信力產生損害。更遑論部分行政機關試圖將財產保全作為一種向相對人施以壓力的手段，在財產保全措施采取后，通過行政和解或者調解的手段，迫使相對人盡快履行行政義務，實際上無論是民事糾紛還是行政爭議中，財產保全也確實的起到了這方面的作用。①參見劉利賢、王建榮：《試論財產保全制度的完善》，《探索社會主義司法規律與完善民商事法律制度研究——全國法院第23屆學術討論會獲獎論文集（上）》，第481頁。顯然，司法機關在在公正和效率中如何權衡也是影響審查結果的重要導向。

三、行政決定財產保全制度功能定位

行政決定是行政機關根據國家賦予的權力實施行政管理的具體載體，行政決定是否能夠實現關系到行政管理甚至是國家治理效能。行政決定財產保全不同于行政訴訟暫時性權利保護制度，也不同于民事訴訟財產保全，有其特有的功能。

（一）保障債權功能

公法之債最早是作為德國司法目的的產物而確立，②參見王厚冬：《公法之債論——一種體系化的研究思路》，蘇州大學2016年學位論文。日本公法學家美濃部達吉從理論上提出“債權的概念為公私法所共通”③【日】美濃部達吉：《公法與私法》，中國政法大學出版社2003年版，第86-87頁。，從而為大陸法系廣泛所接受并運用。我國公法學界也引入了公法債權的概念，將其定義為在公法范圍內，國家或者國家機關要求特定當事人作為、不作為或者給付的權利。由于行政機關、國家司法機關都可以單方對特定當事人產生公法債權，故參考這一概念，將行政機關根據國家法律法規授權，基于行政程序對相對人單方產生的債權，定義為行政法債權。財產保全的首要目的，就是保障債權的實現。所謂保全即保護使之安全，財產保全是指法院在強制執行前或訴訟過程中，根據利害關系人或當事人提出的申請，或者依職權對當事人的財產作出強制性保護措施，④參見江偉主編：《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2000年版，第179頁。目的在于限制對財產的處分，使該財產維持現狀。行政機關申請財產保全也不外如是，其首要功能在于限制相對人處分其財產導致責任財產減損，影響到行政決定效力的實現。因此如果本身相對人沒有足夠的財產，就沒有需要保全的財產，也沒有必要進行財產保全。

（二）維護公益功能

行政行為在本質上是一種為公眾提供公共服務的行為，①參見葉必豐：《行政行為原理》，商務印書館2019年版，第8頁。現代行政法具有私人權利的有效保障和公共福祉的制度體現雙重功能。②參見莊漢：《正義與效率的契合：以行政訴訟中暫時性權利保護制度為視角》，清華大學出版社2010年版，第48頁。行政機關申請財產保全的行為自不例外，同樣具有這雙重功能：一方面避免公共利益因相對人的行為受損；另一方面也需要維護公民的合法權利。從公共利益目的而言，人民希望國家公權力體系是有效率的，從而可以讓他們得到物超所值的服務——用盡可能少的稅賦獲得最優的公共管理服務。③參見沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學》2019年第4期。從上述論斷而言，行政機關申請財產保全具有維護公共利益的功能，通過司法機關的保全措施，減少了未來為執行行政決定可能產生的費用，提高了行政的效率。尤其是在現代價值多元化和利益沖突的時代背景下，行政行為追求公共利益的價值更為重要。④參見葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，臺灣三民書局1999年版，第9-11頁。因此只有在公共利益可能受損的情形下，行政機關為了維護公共利益才具有申請財產保全的正當性。

（三）訴訟和諧功能

2000年《執行解釋》規定了為保護國家利益、公共利益或者他人合法權益不受損失，行政機關可以申請先予執行。《行政強制法》第59條也規定因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。但是不論是先予執行還是立即執行，都是對當事人財產的實際處分，一旦執行錯誤就難以回轉，且容易導致行政機關和相對人的矛盾激化，可能造成行政機關承擔相關的責任。從另一方面而言，對于無強制執行權的行政機關（也是大部分的行政機關），要在法定的期限屆滿后才可以申請法院執行，在此期限內可能導致行政決定難以實現的因素較多。尤其是《適用解釋》刪去了行政機關申請強制執行的條文。換言之，即使情況緊急，無強制執行權的行政機關也無權先予執行或者在復議、訴訟期限內立即執行，行政決定難以實現的可能性大大增加，易導致行政決定的效力難以最終實現，影響行政公權力的實施。因此，財產保全的作用更加凸顯。因為，如果司法不對行政決定予以支持，放任行政決定難以執行，行政機關對司法強制執行的積極性會受到極大的影響，從而導致司法與行政、行政機關與相對人之間的對立。因此，行政決定需要如財產保全一樣的暫時性保護措施，既保證行政生效決定的最終有效執行，又不至于激化行政機關與相對人之間的矛盾。

四、行政決定財產保全制度的優化路徑

以行政案件中財產保全制度的功能出發，結合行政行為的特點，應當明確行政機關申請財產保全的特有原則，并以原則為指引找到行政機關申請財產保全制度的優化方向。

（一）確立行政決定財產保全的原則

不同于普通民事保全，行政爭議財產保全涉及到公權力和私權利的沖突、財產保全和行政訴訟目的的沖突、執行成本和所得效益的沖突，因此對行政機關提出的財產保全申請應當遵循以下原則：

1.衡平原則

行政案件的財產保全應當就公權力與私權利進行衡平。首先，財產保全措施的采取應當出于維護公共利益和公共秩序的需要，如果行政相對人沒有對抗行政決定的意思表示或者行為，沒有影響到公共利益或者公共秩序，則行政機關不得進行財產保全；其次，被維護的公共價值或者公共利益必需高于行政相對人受到侵害的權利，比如稅收、工資、社會保險等制度是維護共同體之間的共存共處而存在的最高利益和根本利益，①參見童光法：《公法與私法劃分之探討》，載《首都高校哲學社會科學研究文集》，知識產權出版社2005年版，第126頁。有必要通過國家強制手段進行維護；最后，即使是為了維護公共利益的需要而有必要犧牲個人權利，也只能犧牲違反行政管理秩序的相對人的權益，而不能犧牲其他債權人的合法權利，我國《侵權責任法》等法律法規作出了民事賠償債權優先于罰款、罰金受償的規定，②參見肖澤晟：《論行政強制執行中債權沖突的處理》，載《法商研究》2011年第3期。即“民事責任有限承擔原則”，如行政機關以發生糾紛為由申請財產保全，就可能存在違反衡平原則的風險。

2.比例原則

人民法院判斷行政決定財產保全是否“確需”對行政相對人實施財產保全措施應當符合比例原則的要求。首先，采取財產保全措施能夠達到行政機關和人民法院達到的被執行財產不被轉移、行政決定得以執行的目的。如果財產已被行政機關扣押的，也不應當再申請人民法院進行保全，以免浪費司法資源。其次，人民法院采取財產保全措施是必要的，已經沒有任何其他能夠給行政相對人造成更小侵害的措施來取代上述保全措施。因此，即使行政相對人存在財產變動，但并非主觀上刻意逃避執行，行政機關或人民法院能通過執行罰或者強制執行措施能夠達到執行效果的情形下，可以不必采取財產保全措施。最后，財產保全請求的范圍應當與行政決定確定的義務相符，財產保全不得采取超過目的需要的過度的措施，應盡可能使行政相對人的損失減少到最低限度。人民法院和行政機關應當將行政決定得以執行的利益和給行政相對人造成的后果之間進行衡量，財產保全的方式和范圍應當與行政相對人應承擔的行政義務相稱，如不相稱，即使保全有助于行政決定的實現，人民法院也不應作出保全裁定。

3.避免先決原則

參考大陸法系的相關理論，通說認為民事訴訟案件財產保全要對原告勝訴率進行審查，在原告有勝訴可能性的情形下，才進入到下一步對申請理由的審查。行政爭議不同，行政機關已經對行政爭議作出了判斷，即行政決定。該行政決定具有公定力，無論行政相對人是否申請行政復議或者提起行政訴訟，非經法定撤銷程序，該行政決定仍然具有法律效力。人民法院無權在財產保全程序中對行政決定的效力進行審查或者判斷。因此人民法院審查行政機關提出的財產保全申請必須遵循避免先決原則，不得對行政決定進行實體上的審查，以免造成審查結果與審理結果不一致的瑕疵裁判風險，而這也是司法謙抑性的必然要求。

（二）建立行政法債權分級保護的體系

行政機關申請財產保全的目的不僅在于保障行政決定得以實現，更重要的在于保障具有重要社會價值的公共利益不受損害。因此應當從債權背后體現的社會價值和正義理念考量其應受保護程度。①參見戴新毅：《優先取償權基本原理探析（下）——權利基礎論》，載《寧夏大學學報（人文社會科學版）》2004年第2期。

1.保障性行政法債權的優先保障

所謂保障性行政法債權指為保障公民合法生存、健康、勞動等基本人權或為保障政府職能的正常運行實施的行政決定所產生的請求權，包括責令用工單位支付的勞動工資和繳納的社保、醫保、養老保險等社會費用以及要求補繳的稅費，通常以限期繳納決定書和行政處理決定書的方式作出。保障性行政法債權目的在于保障公民的基本人權，應當予以優先保障，一旦沒有到位，國家利益或者公民的基本生存權和創造財富的積極性就持續受到侵害，因此對于此類債權，相對人一旦沒有在規定的期限內及時履行義務，國家行政機關就應當及早采取措施，以免給公共利益或者公民生存權利造成損害。

2.補償性行政法債權的及時保護

補償性行政法債權，或稱費用性行政法債權，是對與特定公共事務具有特別關聯性的義務人施加的財產負擔，②參見葛克昌：《稅法基本問題：財政憲法篇》，月旦出版公司1996年版，第102-105頁。即應交未交、應退未退的費用，一般以限期繳納決定書的方式作出。該費用專款專用，系特定群體為享受特定公共設施、特定服務或特別許可而應支付的對價，①參見徐美菊：《論公法債權的內部受償順序》，載《江蘇經濟報》2013年7月3日，第B03版。具有補償公共支出之作用，有防水倉效果。②參見熊秉元：《天平的機械原理——法律及制度經濟學論文集（二）》，臺灣元照出版公司2002年版，第40-41頁。因此，行政機關應當保證專款的充足性，在制度上確保實行專款專用的行政法債權在可能無法實現的情形下及時采取措施來得到保障。

3.制裁性行政法債權的緊急保全

制裁性行政法債權，一般都是以制裁為目的的非補償性的罰款、沒收違法所得決定等。懲罰性債權屬于公法責任中的一種加重責任，目的在于通過給違法行為相對人帶來金錢損失的“痛苦”使相對人引以為戒，依法接受行政管理，提高行政管理效能，所實現的債權一律上交國庫，由財政支配。如果行政相對人只是資不抵債而并非刻意逃避執行，也沒有保全的必要，畢竟如果行政相對人本身已經資不抵債，那么有限的財產是用來承擔民事責任還是行政責任對違法行政相對人來說區別不大，罰款無法達到懲戒的目的。相反，國家有國庫作支撐，承擔責任與風險的能力比普通人、法人強，同樣的一筆款項、財物對國家而言可能無足輕重，但會直接關系到個人的生存保障、企業運轉，故該類債權應當劣后于其他行政法債權和民事債權實現。③參見徐美菊：《論公法債權的內部受償順序》，載《江蘇經濟報》2013年7月3日，第B03版。

（三）區分不同行政法債權適用保全的情形

建立不同行政法債權的分級保護體系，需要在制度上進行明確，法律或者司法解釋應當明確區分不同債權符合保全條件的適用情形。

1.保障性行政法債權的保全情形

保障性行政法債權是國家和公民最高利益的體現，應當優先進行保障，一旦有無法實現的可能，國家力量就有理由介入干預即通過財產保全的方式進行保障。因而對于保障性行政法債權，當事人有履行能力而不主動履行的，為維護公共利益、確保該債權的實現，在行政決定對外發生法律效力后就可以申請財產保全。行政機關向人民法院申請財產保全還應當提供以下材料：生效的行政決定書；行政決定的送達情況；被申請人（行政相對人）是否主動履行行政決定的相關材料；被申請人（行政相對人）的財產線索等。

2.補償性行政法債權的保全情形

補償性行政法債權是一般是專款專用的各項費用，如果因為行政相對人的行為或者其他情形，導致其責任財產減少，就侵害到了社會公眾的利益。但是財產減少是一個過程，為減少財產保全措施對相對人或其他相關第三人的影響，行政機關在申請財產保全前應當催告行政相對人在確定的時間內履行確定的義務，并告知其不及時履行的法律后果。即行政機關申請對補償性行政法債權進行財產保全的，應當向人民法院提供以下材料：生效的行政決定書；行政決定的送達情況；可能導致行政決定無法實現的相關材料；行政機關催告及被申請人（行政相對人）是否履行情況；被申請人（行政相對人）的財產線索等。

3.制裁性行政法債權的保全情形

制裁性行政法債權是國家機關通過對違法行為人施以財產懲戒的反向刺激，以實現行政管理的目的。只有在行政相對人明顯逃避執行對抗國家行政機關管理的緊急情況下，才可以采取財產保全措施。故行政機關申請保全制裁性行政法債權的，應當向法院提供以下材料：生效的行政決定書；行政決定的送達情況；被申請人（行政相對人）逃避執行的相關材料；被申請人（行政相對人）的財產線索等。

結語

行政決定執行難始終屬于行政機關和人民法院的“痛點”。財產保全措施能夠及時對行政法債權提供司法保護，同時對行政相對人的損害達到最小化，在維護公共利益和保護個人權益之間達成平衡，應當在實踐中加以重視并規范適用。但是，徹底解決行政決定執行難并非一日之功，不僅需要行政機關和司法機關各自更多的努力，更需要社會的支持，只有在全社會共同樹立司法裁判和行政決定的權威，才能夠真正解決行政決定執行難題，實現“官民”和諧。