關于發包人收到結算報告逾期未答復視為認可規則的分析

柴家祥

【關注焦點】

在建設工程施工合同糾紛中，當事人雙方采用的《建設工程施工合同》示范文本在通用條款中約定了“發包人對于承包人提交工程竣工結算報告文件限期不予答復視為認可”，而專用條款未對該規則作相應的約定，在此情形下，雙方對于是否適用發包人逾期未答復視為認可規則爭議較大。司法實踐中，對于采用示范合同文本的當事人而言，人民法院在適用合同規則時，要遵循特殊優于一般的基本原則。通用條款系由國家主管部門制定的指導性合同規范，專用條款則是發包人與承包人之間的特別約定，雙方約定不一致時，專用條款要優于通用條款，在約定不明時，不宜簡單推定適用通用條款。

【基本案情】

F公司與W公司簽訂《建設工程施工合同》，F公司為發包人，W公司為承包人，合同使用我國住房城鄉建設部與國家工商行政管理總局發布的《建設工程施工合同》（示范文本）（GF-2017-0201），該示范合同在通用合同條款14.2（1）中約定：“除專用合同條款另有約定外，監理人應在收到竣工結算申請單后14天完成核查并報送發包人。發包人應在收到監理人提交的經審核的竣工結算申請單后14天內完成審批，并由監理人向承包人簽發經發包人簽認的竣工付款證書，監理人或發包人對竣工結算申請單有異議的，有權要求承包人進行修正和提供補充資料，承包人應提交修正后的竣工結算申請單。發包人在收到承包人提交竣工結算申請單后28天內未完成審批且未提出異議的，視為發包人認可承包人提交的竣工結算申請單，并自發包人收到承包人提交的竣工結算申請單后第29天起視為已簽發竣工付款證書。”雙方在專用合同條款14.2中對竣工結算審核條款約定：“發包人審批竣工付款申請單的期限：收到竣工付款申請單28天內。”簽約后，W公司依約完成了工程施工的合同義務，并將涉案工程的工程結算單向F公司送達，F公司未在28天內完成審批或提出異議，也未向W公司付款，W公司遂向法院提起訴訟，要求F公司按照其所提交的結算文件向其支付工程價款。

【裁判結果】

一審法院認為，涉案工程已經竣工驗收，F公司拒不支付工程款，應承擔違約責任，且F公司在W公司向其提交工程結算書后28天內未完成審批也未提出異議，應視為認可W公司提交的竣工結算單，一審法院依據W公司提交的竣工結算書對涉案工程的工程價款予以認定。

F公司以工程價款不應以承包人送交的竣工結算書進行認定為由提起上訴。

二審法院認為，F公司在收到竣工結算單后，未在合同約定的時間內提出異議，根據雙方合同通用條款中關于發包人逾期未答復視為認可規則的約定，應視為發包方認可該工程結算單，二審法院據此維持一審法院對該事實的認定。

F公司以二審相同理由對本案申請再審。

再審法院審查認為，案涉雙方在建設工程施工合同的通用條款中約定：“發包人在收到承包人提交竣工結算申請單后28天內未完成審批且未提出異議的，視為發包人認可承包人提交的竣工結算申請單。”在專用條款14.2竣工結算審核中約定：“發包人審批竣工付款申請單的期限：收到竣工付款申請單28天內。發包人完成竣工付款的期限：簽發竣工付款申請單28天內。”雙方當事人對同一事項在通用條款和專用條款中作出了不同的約定。本案爭議的焦點問題是如何對案涉雙方的不同約定作出法律認定。

再審法院認為，通用條款一般是建設工程主管部門或者行業組織為合同雙方的便利，給訂約雙方提供的可通用的合同條款和范本，一般不是合同雙方事先通過談判、協商一致后確定的條款。而專用條款就同一事項作出不同約定時，應認定為訂約雙方通過協商對通用條款進行了變更，雙方當事人應遵從專用條款的約定。具體到本案中，案涉合同的通用條款確定了發包人對承包人結算資料的審查時限，同時也確定了發包人逾期不發表審查意見的法律后果，但專用條款中僅約定了發包人的審查時限，未約定逾期審查的法律后果，此種情形下，不能簡單地推論出，雙方當事人具有發包人收到竣工結算文件一定期限內不予答復則視為認可的一致意思表示，不應認定發包人接受了通用條款中所預設的法律后果。據此，本案應對案涉工程的工程價款據實結算。因本案還存在其他需要進一步查明的事實，再審法院指令原審法院再審本案。

【裁判解析】

建設工程施工合同中，當事人約定，發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，視為認可竣工結算文件，該規則被稱為逾期未答復視為認可規則。①參見王建東、楊國鋒：《建設工程施工合同中工程款結算“視為認可”條款研究》，載《北京交通大學學報（社會科學版）》2013年第12期。本案中，雙方當事人采用的示范合同文本通用條款中約定了發包人對于竣工結算單逾期未答復視為認可，但在專用條款中僅約定了發包人對竣工結算單的審查期間，未約定逾期未答復的法律后果。本案審理的焦點問題是合同雙方對發包人逾期未答復的法律后果在通用條款與專用條款中有不同約定時，其法律效力如何認定。筆者試從發包人逾期未答復視為認可規則的實踐分歧、逾期未答復的法律性質、實踐中存在的爭議類型等幾個方面進行分析。

一、發包人逾期未答復視為認可規則的實踐分歧

建設工程施工合同糾紛的爭議主要集中在工程款的結算問題上，工程款結算過程中，作為強勢一方的發包人出于自身資金周轉利益的考慮，往往拖延審核，不積極進行竣工結算，導致工程價款無法確定，施工單位因為工程款不能及時支付影響到企業的持續經營。而作為施工單位的承包人為了規避發包人大幅核減工程款的風險，其在報送竣工結算報告時也往往存在冒算的情況，因此，竣工結算報告的審核期限及認定問題，一直是各方的關注焦點。司法實踐中，往往是承包人拿著竣工結算報告，請求法院據此確認工程價款數額，而發包人則認為結算報告屬于承包人單方作出，不能作為結算依據，因為建設工程價款的結算數額一般較為巨大，爭議各方圍繞結算依據的確認問題難以協商，訴訟糾紛也不易平息。為了平衡各方之間的利益，國家相關部門通過多種方式來促使發包人與承包人及時、公平地進行竣工結算，其中一個重要的方式就是引導當事人在合同中適用發包人逾期未答復視為認可規則。該規則的適用又分為強制適用、自主適用、引導適用等不同情形。

（一）國家主管部門制定部門規章，對發包人收到竣工結算報告逾期不予答復適用強制認可制度。建設部在1999版《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）33.3規定：“發包人收到竣工結算報告及結算資料后28天內無正當理由不支付工程竣工結算價款，從29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價款的利息，并承擔違約責任。”2001年，建設部發布《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》（以下簡稱《計價辦法》），其中第16條第2款規定：“發包人應當在收到竣工結算文件后的約定期限內予以答復，逾期未答復的，竣工結算文件視為已被認可。”2004年，財政部、建設部發布的《建設工程價款結算暫行辦法》（以下簡稱《結算暫行辦法》）第16條規定：“發包人收到竣工結算報告及完整的結算資料后，在本辦法規定或合同約定期限內，對結算報告及資料沒有提出意見，則視同認可。”2013年，住房和城鄉建設部重新頒布《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》，第18條規定：“工程完工后，應當按照下列規定進行竣工結算：（一）承包方應當在工程完工后的約定期限內提交竣工結算文件。（二）國有資金投資建筑工程的發包方，應當委托具有相應資質的工程造價咨詢企業對竣工結算文件進行審核，并在收到竣工結算文件后的約定期限內向承包方提出由工程造價咨詢企業出具的竣工結算文件審核意見；逾期未答復的，按照合同約定處理，合同沒有約定的，竣工結算文件視為已被認可。非國有資金投資的建筑工程發包方，應當在收到竣工結算文件后的約定期限內予以答復，逾期未答復的，按照合同約定處理，合同沒有約定的，竣工結算文件視為已被認可。”從以上規章的頒布可以看出，國家主管部門為了解決建設工程價款結算過程中的頑疾，推出強制認可規則，即發包人在約定期限內不予答復，合同沒有約定的則視為其認可承包人提交的竣工結算資料。

（二）司法實踐中，最高人民法院認為應以當事人的意思自治為依據適用逾期未答復視為認可規則。最高人民法院于2004年頒布《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《建設工程合同司法解釋》），第20條規定：“當事人約定，發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理，承包人請求按照竣工結算文件結算工程價款的，應予支持。”為了進一步明確合同當事人在1999版《建設工程施工合同（示范文本）》中關于逾期未答復視為認可規則的法律適用問題，2005年，最高人民法院在《關于發包人收到承包人竣工結算文件后，在約定的期限內不予答復，是否認可竣工結算文件的復函》中明確：“根據格式文本中的通用條款第33條第3款的規定，不能簡單地推論出，雙方當事人具有發包人收到竣工結算文件一定期限內不予答復，則視為認可承包人提交的竣工結算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工結算文件不能作為工程款結算的依據。”從相關司法解釋和最高人民法院的批復可以看出，司法實踐認為逾期未答復視為認可規則應由當事人雙方自主約定適用，在當事人沒有明確約定的情形下，發包人不受該規則的規制。

（三）國家主管部門在《建設工程施工合同》示范文本中引導當事人適用逾期未答復視為認可規則。鑒于建設部門頒布的《計價辦法》及建設部、財政部頒布的《結算暫行辦法》屬于部頒規章，人民法院在司法實踐中不能直接將上述規章作為審理建設工程施工合同糾紛的依據。為了更好地指引合同締結人分配各自的權利義務，國家住房城鄉建設部與國家工商行政管理總局在2013版、2017版的《建設工程施工合同》示范文本中參照了《計價辦法》中的規定，并將其核心思想吸入其中，在通用條款中規定：“發包人在收到承包人提交竣工結算申請書后28天內未完成審批且未提出異議的，視為發包人認可承包人提交的竣工結算申請單，并自發包人收到承包人提交的竣工結算申請單后第29天起視為已簽發竣工付款證書。”《建設工程施工合同》示范文本的推出，對于指導合同當事人進一步引用并細化發包人逾期未答復視為認可規則，更好地適用最高人民法院司法解釋的相關規定，引導當事人積極實現自身權益起到了積極的作用。

但需要說明的是，《建設工程合同司法解釋》第20條中予以明確的逾期未答復視為認可規則是建設工程施工合同中的合同責任，該合同責任并非新增加的責任，而是當事人在合同中選擇了發包人對結算依據逾期未答復視為認可作為確定工程款的方式，因出現了合同中約定的情形，導致結算報告作為工程款結算的依據，這種約定及相應的法律后果是當事人意思自治的體現，不是外在的因素和力量加給雙方當事人的。因此，當事人在專用條款中是否引用通用條款中的逾期未答復視為認可規則及未引用該規則所產生的法律后果如何認定又成了合同各方爭議的焦點問題，該問題涉及到通用條款與專用條款約定不一致時的法律適用及“逾期未答復”行為的性質認定等相關問題。

二、“逾期未答復”行為的性質認定及“答復”的認定標準問題

（一）“逾期未答復”行為的性質認定及法律后果。將發包人對竣工結算文件的逾期未答復視為認可的條款實質在于將發包人不予答復視為默示的意思表示，并基于其默示的意思表示進行推定。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第140條規定：“行為人可以明示或者默示作出意思表示。沉默只有在有法律規定、當事人約定或者符合當事人之間的交易習慣時，才可以視為意思表示。”明示是行為人確認民事法律行為的一種形式，是指行為人用積極、直接、明確的方式表達其意思表示。默示則是指行為人以特定的行為或者沉默間接作出意思表示，①民法中，如《中華人民共和國民法典》第171條規定的被代理人接到無權代理的相對人的催告后三十日內沉默的，視為拒絕。《中華人民共和國民法典》第1124條規定的繼承人在繼承開始后沒有表示即沉默的，視為接受繼承；受遺贈人在知道受遺贈后兩個月內沉默的，視為放棄遺贈。包括作為和不作為兩種。作為的默示是一種積極的意思表示形式，其意思表示清晰明確，可以直接根據其行為確定意思表示，但不作為的默示則不同，根據上述法律規定，只有在“法律規定、當事人約定或者符合當事人之間的交易習慣時”才可以視為意思表示，否則不能視為意思表示。具體到工程款的結算上，工程款的確認至少需要兩個意思表示，即發包人與承包人的意思表示。在承包人提出竣工結算報告時，視為提出一個意思表示，發包人可以表達是或不是，甚至沉默，不管發包人表達是或不是，均表明發包人發出了明示的意思表示，但在發包人沉默的時候，其意思表示如何認定則需要分析合同雙方之間的約定。根據《民法典》第140條的規定，在雙方對默示行為沒有明確約定的情形下，沉默原則上不具有意思表示的意義，其既不表示同意，也不表示拒絕，是一個法律上純然無價值或零價值的狀態，無法產生設立、變更、消滅民事法律關系的后果。因此，只有在合同明確約定承包人提交竣工結算文件后，發包人在約定的期限內不予答復，且發包人不予答復的法律后果為以承包人提交的竣工結算文件作為結算依據，發包人的默示行為才符合法律規定的“當事人約定”的情形，發包人的默示行為才產生視為認可結算文件的法律后果。如果當事人雙方沒有明確的約定，則不能通過發包人的默示當然推定其認可承包人提交的結算文件。①參見王軍：《建設工程逾期未答復視為認同結算的應用及分析》，載《上海法學研究》集刊2020年第18卷，總第42卷。

（二）關于答復的認定標準。司法實踐中，如何認定發包人的答復也是爭議點之一。主要存在兩種觀點：第一種觀點認為，只要承包人向發包人發出竣工結算文件，在發包人接收到結算文件后即開始起算發包人的審查期限，只要在此期限內發包人未作出明示的答復，發包人就要承擔“視為其認可該竣工結算文件”的法律后果。第二種觀點認為，不能教條性地認定“答復”的定義。答復應該既包括明示的答復，也應該包括默示中的推知的意思表示，即如果發包人在接收到承包人的竣工結算文件之后，針對此結算文件進行了積極主動的行為，也可視為已經答復。②兩種觀點的區別在于如何定義“答復”，以及是否認可默示、推定的效力。筆者從實體公平的角度，更加傾向于第二種觀點。筆者傾向第二種觀點。根據德國民法學家梅迪庫斯的觀點，默示主要分為推知的意思表示、需要通過補充解釋填補的意思表示以及單純的沉默等三種情形。推知的意思表示的外延主要取決于對明示的界定。依照德國的通說觀點，除以口頭或書面話語直接表達外，其他基于交往慣例、法定或約定的語言形式，均為推知的意思表示。需要通過補充解釋填補的意思表示是指在推知的意思表示基礎上，對意思表示進行補充解釋屬于意思表示的漏洞填補。單純沉默的關鍵點在于不具有意思表示的意義，即對要約人發起的要約保持單純的沉默，既不構成承諾，也不意味著拒絕。具體到建設工程案件的實際操作中，承包人向發包人提交竣工結算文件實質上是承包人向發包人發起要約，但在默示的情況下，如果將該情況中發包人的默示作推知的意思表示解釋，即認為承包人可以通過發包人的其他語言形式推知發包人的意思表示，且該意思表示是傾向于積極回應該要約，則可以認定發包人通過默示的意思表示進行了答復。該種觀點在最高人民法院的實際裁判中也得到了印證。最高人民法院在對（2002）民一終字第10號案件的判決中認為，發包人收到結算文件后，在規定的期限內雖然沒有給予明示的答復，但卻與承包人、監理單位等召開了會議，達成了一定共識，應認定發包人的行為屬于對承包人結算文件否定性答復。③參見中國建筑第二工程局與河南裕達置業有限公司拖欠工程款糾紛上訴案，最高人民法院（2002）民一終字第10號判決書。該案例即支持了此種觀點，終止了視為認可的應用。

三、實踐中存在的爭議類型

《建設工程合同司法解釋》第20條所規定的情形可以視為標準情形，即發包人需要承擔逾期未答復視為認可竣工結算文件的不利法律后果。該標準情形可以細化為：發包人與承包人在合同中明確約定審查結算文件的答復期限，明確約定發包人未在約定期限內答復要承擔“視為認可結算文件”的法律后果。對于該標準情形下的處理方式，按照《建設工程合同司法解釋》第20條的規定處理，在實務中并無異議。但是，司法實踐中還存在以下幾種情形：

（一）當事人未采用示范合同文本，合同中未約定答復期限，或雖約定了答復期限，但未約定逾期不予答復的法律后果。由于當事人雙方未在合同中對不予答復的法律后果進行約定，因此在發生發包人逾期不予答復的情況下不能直接視為其認可結算文件。在該種情形中持應當視為發包人認可結算文件觀點的主要依據為《計價辦法》中的相關規定，該辦法規定發包人收到竣工結算文件后，如逾期未答復的，視為認可竣工結算文件。筆者認為，對于該條規定能否適用于實務操作中，應當基于不同的實際情況作出判斷。第一種情況是當事人雙方未在合同中約定諸如“本合同未盡事宜參照《計價辦法》”之類的條款，不能依照此規定認定發包人承擔法律后果，因為《計價辦法》屬于行政規章類別，①參見高印立、石偉：《“沉默”在建設工程結算中的法律責任的類型化分析——兼論《民法總則》第140條》，載《北京仲裁》2019年第2期。并不能直接作為法律依據進行引用，在辦理具體案件中只是可以起到參照適用的作用。具體到建設工程案件中，該類案件具有標的額大、涉眾廣泛的特點，如果在當事人沒有明確約定的前提下簡單參照該規定，將會直接導致發包人承擔不利的法律后果，可能會存在實質侵害發包人權益的法律風險。第二種情況是當事人雙方明確選擇采取《計價辦法》中的規定作為處理雙方結算糾紛的依據，在實務處理中就可直接依據當事人的約定對逾期未答復的發包人作出視為認可結算文件的認定。第三種情況是當事人沒有對《計價辦法》的適用作出明確約定，但在合同中約定了適用法律的范圍，比如約定“本合同受國家制定的法律、行政法規、部門規章的約束”。筆者認為，《計價辦法》顯然屬于部門規章的范疇，當事人的該約定應視為雙方已受到《計價辦法》相關條文的規制，即約定了逾期未答復視為認可規則。

（二）當事人采用示范合同文本，但在專用條款中未對逾期未答復的后果進行約定。②前文F公司與W公司建設工程施工合同糾紛案為該種情形，筆者認為應具體情況具體分析。《建設工程施工合同》（示范文本）（GF-2017-0201）通用條款14.2明確約定了逾期未答復視為認可規則，但當事人雙方選擇采用該示范文本簽訂建設工程施工合同是否即表示對結算糾紛的處理方式達成合意，目前仍然存在爭議。筆者認為，對此應該基于兩種不同的實際情況進行分析。第一，如當事人雙方對竣工結算審核的條款（包括但不限于承包人提交結算文件的方式、發包人的審查期限、超期審查后果等）未在專用條款中另行約定，但根據當事人在履行合同過程中的其他行為可以推定出當事人認可并接受該通用條款的約束，則可以基于此通用條款的規定對逾期未答復的發包人作出其認可結算文件的處理。第二，在發包人與承包人未通過專用條款對發包人超審查期限的法律后果進行約定時，不能簡單的依據通用條款認定發包人認可竣工結算文件。基于示范文本中通用條款與專用條款的定義，通用條款應當屬于示范性條款，是國家主管部門根據實務中多見的情形整合形成，而不是雙方當事人通過協調、磋商后一致確定的條款。示范文本的專用條款則是給予雙方當事人自行約定渠道的非格式條款，是合同雙方當事人通過談判、協商等途徑，針對實際工程項目中發生的具體事項而作出的相應約定，體現了雙方當事人意思自治的合同屬性。在專用條款未將通用條款中關于發包人逾期未答復的法律后果明確歸入的情況下，如果簡單的推定適用通用條款的規定，在實質上會形成合同示范性條款否定當事人共同意思表示的情形。此外，示范合同文本“說明”部分載明：“在使用專用合同條款時，應注意以下事項，在專用合同條款中有橫線的地方，合同當事人可針對相應的通用條款進行細化、完善、補充、修改或另行約定；如無細化、完善、補充、修改或另行約定，則填寫無或劃‘/’。”據此，合同當事人可在專用條款中對通用條款進行修改或另行約定，且無論有無修改或另行約定，均應在相應的專用條款中作出明確的約定。發包人逾期未答復視為認可規則關系到發包人與承包人的重大切身利益，如果專用條款無約定或者約定不明確，不宜簡單地推定適用通用合同條款。在最高人民法院針對重慶市高級人民法院《關于如何理解和適用最高人民法院〈關于審理建設工程施工合同糾紛案件如何適用法律問題的解釋〉第二十條的請示》中，最高人民法院答復不能根據格式文本中的通用條款第33條第3款的規定簡單地推論出，雙方當事人具有發包人收到竣工結算文件一定期限內不予答復，則視為認可承包人提交的竣工結算文件的一致意思表示。雖然《建設工程合同》的示范文本已經因其更新發生變化，但是從該復函對審判實踐的指導性意義來看，認定發包人逾期未答復視為認可規則的前提在于雙方當事人的明確約定，如在專用條款中沒有明確的約定，不能通過通用條款推論出當事人達成了發包人逾期未答復視為認可規則。

結語

通過對我國建設工程實踐中竣工結算情形的梳理及對相關問題的分析，在當事人雙方無明確約定的情況下，不宜簡單認定發包人因逾期未答復就要承擔“視為認可結算文件”的法律后果。最高人民法院的復函也體現了保護建設工程雙方當事人利益，尊重當事人意思表示的精神。對于采用示范合同文本的當事人而言，從合同文本角度考慮，在適用合同規則中，要遵循特殊優于一般的基本原則。通用條款系由建設部門制訂，專用條款則是發包人與承包人的特別約定，二者約定不一致時，專用條款要優于通用條款，在約定不明時，不宜簡單推定適用通用條款。