環境行政公益訴訟證明標準遞進式之構建
——以證明評價的詮釋循環思維為視角

肖建國 李曉霞 何曉園

引言

法官在裁判環境行政公益訴訟案件的過程中，除了專業技術等方面的不足，證明標準該如何把握也帶來了很大的挑戰。環境行政公益訴訟區別于普通的行政訴訟，它不僅著力于規范公權力的實施，更關乎整個社會的公共利益。證明標準實質上是一個法官對于案件所涉的待證事實形成必要心證過程的分界線。目前，我國行政訴訟證明標準問題眾說紛紜，由于立法的籠統表述以及司法實踐中的裁判差異，導致我國環境行政公益訴訟的證明標準并未充分發揮其規范和明確證明規則的作用。證明標準設定的合理化，不僅有助于法院對于案件事實的查明，而且作為一項法律技術可以為法官提供裁判思維支撐。因此，在公益訴訟制度改革的背景下，討論環境行政公益訴訟證明標準是必要的。本文突破傳統的證明標準靜態論證模式，以證明過程中不同階段的證明效果進行分析，同時基于證明標準動態實施過程、待證事實的場景化等因素進行相關性研究，聚焦證明標準建構的動態性、過程性、階段性。通過證明度分層來進行舉證責任的階段化改造，實現證明標準的層層遞進式演化。這種演化不是簡單的證明標準的提高或降低，而是在前見事實與詮釋事實之間基于本證與反證證明度的調適。

一、掃描：環境行政公益訴訟證明評價活動現狀

裁判文書是對審判過程最直接的體現，也是最能呈現法官裁判思維的載體，它不僅呈現了案件各方的爭議和沖突，而且還承載了裁判者的主觀活動。①參見張忠民：《環境司法專門化發展的實證檢視——以環境審判機構和環境審判機制為中心》，載《中國法學》2018年第6期。因此，通過對裁判文書進行分析，有助于我們了解當前環境行政公益訴訟裁判活動現狀。本文選取了968份判決書，跨越了環境行政公益訴訟施行至今五年間，涉及我國不同地域的基層法院，基本上可以描繪環境行政公益訴訟基層司法實踐的真實圖景。②筆者于2020年9月1日以“行政公益訴訟”“環境”“判決書”“行政案件”“基層法院”作為關鍵詞，在中國裁判文書網上進行檢索，共篩選出1012個結果，同時，為了確保調研的準確性，又剔除了重復性和無關文書，共獲得有效文書968份。證明標準的適用實則就是一個證明評價的過程，這個過程是法官根據現有的證據推導過去已經發生的事實并加以證明和認定的過程，主要通過以下三個步驟形成：舉證責任的分配——證據的審查——待證事實的認定。這三個步驟也將形成本文的研究指標，從而對當前環境行政公益訴訟證明評價活動現狀進行考察。③參見高秦偉：《論行政訴訟的證明標準》，載《證據科學》2018年第4期。

（一）舉證責任的分配

證明標準與舉證責任作為證據法理論中的兩個基本范疇，二者密不可分。證明標準是以證明評價為視角，是法官獲得自由心證過程中的一個要件，是屬于程序法領域。而舉證責任，是對于待證事實，應該由誰提供證據加以證明，實則是實體法領域。對于舉證責任者而言，通過證明標準來明晰自己應該在何種范圍內舉證，超過此范圍則可免除自己的舉證責任，從而在舉證范圍內積極舉證，相反，亦可為了維護自己的合法權益，對對方所舉證據進行反證，以此削減對方的證明力。因此，在訴訟活動中，訴訟當事人為了遵循證明標準，必然要耗費相應的資源和時間成本。證明標準的高低也就與當事人在履行自己舉證責任時所獲得的信息量成正比。環境行政公益訴訟舉證責任分配的基礎仍是普通行政訴訟的“舉證責任倒置”原則，檢察機關承擔初步證明責任，行政機關需對履行法定職責承擔舉證責任。①《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第45條規定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件；（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；（三）其他應當由人民檢察院承擔舉證責任的事項?！边@樣設置的目的是為了降低原告證明難度，于環境行政公益訴訟價值功能的實現也具有積極的意義。

通過對整理的968件行政公益訴訟案例進行分析，不難發現，舉證責任倒置的初衷是為了降低原告的舉證難度，但是，在實踐中，原告的舉證責任履行更為徹底，所舉證據也更為充分（見表1）。而被告卻并未積極舉證證明其行政行為的合法性，大部分的案件僅僅是對原告的主張進行消極的抗辯，如東遼縣檢察院訴東遼縣林業局不履行法定職責一案中，檢察機關為證明被告未履行職責這一證明目的，提供了現場勘查筆錄及照片、專業技術鑒定意見書、航拍視頻、現場實測圖及照片等證據進行證明。②參見東遼縣檢察院訴東遼縣林業局不履行法定職責案，東遼縣人民法院（2018）吉0422行初25號行政判決書。而行政機關卻并未舉證證明其要證明的事項，僅提交環境影響報告書和照片兩份證據證明其已充分履職，顯然就證明標準而言，并未達到充分舉證的程度。有些行政機關甚至更是消極應對，比如鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣人民檢察院訴被告鎮沅縣林業和草原局不履行林業行政管理職責一案，被告在庭審中未提交任何證據，僅提交了答辯狀。而從證據種類來看（見表2），檢察機關所舉的證據種類多樣，包括證人證言、書證、物證、鑒定意見、勘驗筆錄等。而行政機關所舉證據卻相對單一，大多都是書證，如會議紀要、行政處罰決定書，這些證據證明力往往相對薄弱，并未產生實際的舉證效果。③參見鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣人民檢察院訴被告鎮沅縣林業和草原局不履行林業行政管理職責案，鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣人民法院（2019）云0824行初8號行政判決書。

表1 環境行政公益訴訟案件證據名目分布一覽表

訴訟主體類別證明對象所舉證據被告主體資格組織機構代碼、身份證已履行監管職責政府文件、項目備案確認書、照片、情況說明、責令整改通知書、催告書、工作方案履行職責合法法律規定、政府文件、處罰決定書、照片、工作方案被告行政機關

表2 環境行政公益訴訟案件證據種類分布一覽表

（二）證據的審查

證據是法官認定案件事實的重要基石，通過對當事人所提供的證據進行邏輯檢驗，從而還原案件事實。①參見章劍生：《論行政公益訴訟的證明責任及其分配》，載《浙江社會科學》2020年第1期。而證明標準的高低決定著法官對證據審查的嚴苛程度。本文樣本案例中，大多數案件僅是對證據進行羅列，對證據的審查并未進行描述，在裁判說理上大部分呈現出注重援引法條的形式說理，而對于實質理由卻很少說明。在證據采納部分（見圖1），主要集中在書證、勘驗筆錄、當事人陳述、證人證言、鑒定意見幾種證據類型中，而在物證、視聽資料和電子數據等方面證據較少或者未有相關證據。在證據的具體認定上，有的案件所認定的證據相對單一，法官主要是依據當事人提交的法律文書或者執法文書，對于被訴行政行為所依據的相關證據的考察較少。

圖1 證據采納情況

（三）待證事實的認定

證明標準是引導法官展開證明評價活動的規范，法官基于此評價待證事實存在與否。那么在何種情況下才能認定案件事實已經被“證據”所證明呢？回歸到司法實踐中，會發現不僅案件當事人對應該依據什么標準提供證據證明自己的主張存疑，法官對同一種類的待證事實的判定標準也存在較大分歧。下面以司法實踐中行政機關是否履行了作為義務這一待證事實的認定為例進行差異化呈現。

1.檢察機關堅持行為基準

在968件樣本案件中，涉及行政不作為的案件有817件，通過這些案件進行分析，檢察機關在證明行政機關不作為所依據的標準產生了較大分歧（見圖2），大多數堅持的是行為基準。所謂行為基準是指將行政機關的作為義務看成一系列連續性、動態性的監管行為或措施，行為過程中任何一個環節或階段出現不作為或拖延情形就構成了行政不作為。①參見王清軍：《環境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準》，載《清華法學》2020年第2期。比如表3案例1中，檢察機關認為行政機關只進行了部分處罰，但違法行為人在限期內對非法占用改變用途的林地亦未全部恢復原狀，故構成未履行作為義務。案例2中，檢察機關認為，行政機關既未對違法采石毀林、占用林地逾期不還行為作出行政處罰，亦未要求補種被毀壞林木，故構成未履行作為義務。

圖2 檢察機關判斷行政機關不作為分布情況

表3 檢察機關堅持行為基準具體案例展示

案件名稱不作為表現檢察機關意見案例2：藍田縣人民檢察院訴藍田縣林業局案藍田縣林業局在2013年10月、2014年3月、2015年8月向廣源采石廠下發3份《責令停止違法行為通知書》，但未做出行政處罰決定，亦未要求其補種損毀林木，致使藍田縣藍關鎮徐家山村拐溝一帶國有林地大面積被損毀，生態環境遭到嚴重破壞行政機關既未對違法采石毀林、占用林地逾期不還行為作出行政處罰，亦未要求補種毀壞林木，故構成未履行作為義務

2.法院堅持結果基準

在實踐中，法院大多堅持結果基準（見圖3），結果基準不同于行為基準，它關注的是最終結果是否全面維護了社會公益，若沒有，則視為未履行行政職責。如案例3中，法院認為被告對于失火毀壞林木的行為雖然進行了調查詢問，并通過責令對毀壞的林木進行補植，但被毀林地持續處于被破壞狀態，構成未履行行政職責。表4案例4中，法院認為被告雖將案件依法移送公安機關處理，并督促違法行為人簽訂林地恢復協議，但被毀林地受侵害狀態仍未改善，構成未履行行政職責。

圖3 法院判斷行政不作為的分布情況

表4 法院堅持結果基準具體案例展示

3.行政機關堅持行為、結果復合基準

行為、結果復合基準要求既對行政機關的不作為進行審查，還要對不作為導致的后果進行審查，只有二者都存在的時候才能認定為行政不作為。行政機關幾乎都是基于這個立場進行抗辯（見圖4），這種判斷基準要嚴格于前兩種基準，是一種綜合性的全面審查，趨于行政機關實質性履職的傾向。但是并不能完全契合環境公益目的的實現，甚至會導致公益效果實現的遲延。上述這些差異表象之下，卻掩蓋著共同的本質，不能以筌為魚，而是要追根溯源。

圖4 行政機關判斷行政不作為的分布情況

二、管窺：證明評價困境產生的緣由

目的功能主義認為，法律是政府機器的一個組成部分，主要關注的是法律的規制和便利功能，以此注重法律的意圖和目標，并采取一種工具主義的社會政策路徑。這種進路必須輔以結果的有益性考察，否則不能判斷行政機關是否能實現其目的，并為了目的進行恰當的利益衡量和價值判斷。在目的主義建構的語境下，我們不禁追問，證明標準的設置是為了什么？原、被告證明責任的承擔又是服務于什么？在多大程度上才能真正實現目的？從上文的分析看出，當前環境行政公益訴訟證明評價活動在舉證責任分配、證據的審查和待證事實的認定中均存在著困境。筆者擬從證明標準的設置與適用的視角來剖析癥結。

（一）直接原因——證明標準的懸空設置

法律制度的設計會引導人們的行為模式選擇。從表面上看，造成上述困境的直接原因，莫過于立法的缺失。我國環境行政公益訴訟起步較晚，在立法上，環境行政公益訴訟證明標準并沒有明確的規定，主要遵循《行政訴訟法》的相關規定。行政訴訟的證明標準經歷了從“法律真實”到“事實清楚、證據確實確鑿”的發展過程。①《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》中將“法律真實”作為案件事實認定標準，新舊《行政訴訟法》均從一審和二審相關表述中對證明標準進行了模糊的闡述，從正反兩個方面體現出我國行政訴訟的證明標準應遵循“事實清楚、證據確實確鑿”的“一元化”標準。而“事實清楚、證據確實確鑿”證明標準需同時滿足證據屬實，證據足以支持案件事實，證據與證據、案件事實與證據之間無矛盾或已合理排除矛盾，排除其他可能這四個條件并得出唯一結論。可以看出，該證明標準相比于其他證明標準要求更為嚴格，且過于趨近“證明目的”，故對實踐的指導價值也就相對有限。此種虛幻設置的狀態所帶來的直接影響便是規范化認知進路的缺失，極易衍生諸多風險。

（二）客觀原因——證明標準“一元化”引發的價值沖突

證明標準是法官通過案件事實遺留下來的證據“碎片”去還原事實面貌的衡量依據。在實踐中，如果要求對案件事實的證明達到絕對確定的程度是不現實的。所以我們要確定的認定案件事實的標準不能只服務于少數案件，它應當是絕大多數案件所能夠適用或者說所有案件應當達到的標準。而且訴訟追求的價值是公平正義，公平正義的內涵并非單純的追求絕對真實，而是給予每一個人所應得之物，這種應得之物是多種價值考量的結果。

從法的安定性看，“一元化”證明標準確有其存在的意義，即證明標準這一法律制度的終極目標并不是查明案件事實，而是維護某種社會秩序。但是，環境行政公益訴訟作為特別的行政訴訟制度，有著許多鮮明的特征，比如該制度的創設是建立在維護環境公共利益上，其訴爭的環境公共利益既有整體性又有層次性。①參見王明遠：《我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2019年第5期。同時，環境行政公益訴訟帶有保護環境公共利益與監督依法行政的雙重目的屬性。保護環境公共利益是行政公益訴訟最本質、最直接的功能，同時又是對行政行為的一種監督方式，是傳統的公權力制約公權力的發展和完善，在一定程度上能彌補行政機關執法不力的缺陷。因此，環境行政公益訴訟的啟動比普通的行政訴訟要更加困難。而證明標準的設定將直接影響當事人參與訴訟的積極性，如前文分析，目前立法雖未對檢察機關設定過多的證明責任，但在實踐中，由于嚴格的“一元化”證明標準，檢察機關反而承擔了更多的舉證責任，這無疑會打擊檢察機關提起行政公益訴訟的積極性。而在監督依法行政方面，法官需對行政機關行為的合法性進行審查，然而司法實踐中審查的標準卻并不統一，行政訴訟上的證明標準對司法審判并不能起到指導作用，法官只能傾向于對現有主流價值觀念和社會現實問題的回應來進行法律解釋，但實踐并未從籠統的規范中挖掘梳理出一套可資行動的經驗式內涵，這必然導致證明評價的形式化大于實質化，對行政行為的監督也將大打折扣?；诖耍荒芤詡鹘y行政訴訟的思維方式來建構環境行政公益訴訟的證明標準，理應體現其特殊性與差異性。

（三）主觀原因——法官對證明標準的機械適用

證明標準作為法官證明評價的重要標尺，其設置和運用都影響著法官理清案件內部的事實結構和邏輯順序。司法效能的發揮在很大程度上取決于法官司法技能的高低，法官的司法技能包括查找法律和政策依據，并完成法律論證的技能。而且環境公益訴訟作為新興訴訟，法律機制和知識體系都尚不完善，這對法官認定事實和審理運作提出了更高的要求。在目前的環境行政公益訴訟司法實踐中，有的法官往往不是具體分析使用選擇案件認定標準，也并未通過法律解釋的途徑，使得裁判依據更契合法律調整的目的，而是簡單借鑒普通行政案件判決時所依據的認定標準，再機械地“拿來”對自己的案件作出判決，卻忽略了環境行政公益訴訟案件的具體情形和差別，這種機械式的裁判思維模式，使得整個司法邏輯局限于法律規定的字面內容，進而導致利益價值的失衡。①參見江國華：《司法規律層次論》，載《中國法學》2018年第5期。

三、鉤沉：證明樣態下證明標準的動態調整

對于環境行政公益訴訟而言，其證明標準卻是一個懸而未決的話題。這既與環境行政公益訴訟制度本身的復雜性有關，也與證明標準所涉及的理論背景有關。因此，欲澄清環境行政公益訴訟的證明標準，應從其理論基礎進行探討。

（一）理念調適——詮釋學循環理論

詮釋學循環是部分到整體的一種文本解釋思維，②參見章志遠：《司法判決中的行政不作為》，載《法學研究》2017年第3期。而司法活動本質上具有詮釋的性質。證明評價活動中的詮釋學循環，也可分為兩種形態，一是作為前見的對于當事人所主張事實的初步判斷，與作為詮釋對象的全部事實資料之間，所發生的循環；二是證據的整體與部分之間的循環。③參見段厚省、張峰：《證明評價原理兼及對民事訴訟方法論的討論》，法律出版社2018年版，第172頁。

1.前見事實與詮釋對象事實之間的循環。在訴訟程序中，法官的目的并非是發現事實，而是判斷事實，其所形成的前見，是基于當事人所主張的事實進行判斷，以當事人提供的證據材料為依據。法官只需對當事人所展開的每一輪論證的有效性和真實性以邏輯性上的原理進行檢驗即可。而每一輪論證的檢驗，即構成詮釋學意義上的循環。每一輪循環，都使得法官對其形成的前見進行修正，形成對事實的更新籌劃，直到全部論證完成，法官對事實問題形成最終判斷，詮釋學循環方才結束。

2.證據的整體與部分之間的循環。在判斷當事人所提供證據是否能夠將待證事實證明到證明標準所要求之程度的過程中，也就是法官對待證事實形成心證的過程中，其眼光必須穿梭于證據的整體與部分之間不斷反復斟酌。④參見閔春雷、劉銘：《證明對象研究走向評析》，載《吉林大學社會科學學報》2018年第6期。這種斟酌需要綜合全部的證據來認定，全部證據的證明力，并非個別證據證明力的簡單相加，而是通過個別證據證明力的相互作用，使全部證據形成一個完整的證明力。而這種完整的證明力，則需通過層層證明，相互印證。也就是個別證據彼此之間存在層級關系，后層級證據用以推斷前層級證據，前層級依序往前推，最終層級之間證據用以推斷主要待證事實，所有證據間形成一個不斷檢視不斷優化的過程。①參見王鍇：《行政訴訟中的事實審查與法律審查——以司法審查強度為中心》，載《行政法學研究》2007年第2期。如此往復循環，直到形成最終心證。

（二）定位回溯——證明度分層的應然運用

證明標準是法官認為真實之標準，是證明之基本目的所在，其價值取向應符合訴訟法所追求之目的及真實義務。而為了維持穩定的融貫性，證明標準在多數案件中對于多數法規要件的舉證，基本上仍應遵循統一的一般性證明標準，這樣才是法的安定性和平等性的應有之義。但是基于若干類型案件，為求得個案正義之實踐，對于不同規范要件的證明度，可能存在不同的證明標準。換言之，基于實體法的價值決定或者訴訟法理上的要求，就部分案件以證明度提升或者降低的方式而形成證明度分層。②參見練育強：《爭論與共識：中國行政公益訴訟本土化探索》，載《政治與法律》2019年第7期。環境行政公益訴訟的目的不同于普通行政訴訟，因此其證明標準之設置也體現其獨特的訴訟價值。

首先，一般行政訴訟的證明標準強調的是行政訴訟對行政機關依法行政的監督作用，而環境行政公益訴訟則針對的是行政行為在環境公共領域對環境公共利益所造成的直接或者間接損害。因此，環境行政公益訴訟證明標準應在依法監督行政行為的基礎上著重體現維護環境公共利益的價值追求。③參見顏運秋：《中國特色生態環境公益訴訟理論和制度研究》2019年版，第72頁。具體而言，環境行政公益訴訟的證明標準之升高或降低應遵循該訴訟制度價值功能的指引。一方面，證明標準的設置應高度重視司法對行政的制約，發揮專門監督之職能；另一方面，證明標準的設置應利于環境公益訴訟權利救濟，提升行政保護的力度。④參見楊朝霞、黃靖：《如何應對中國環境糾紛》，載《環境保護》2018年第1期。

其次，就舉證責任而言，證明標準實則將證明責任進行了量化，在一般行政訴訟中，行政機關承擔主要證明責任，原告僅承擔初步證明責任，原、被告間的舉證責任的分配相對簡單。⑤參見胡薇、楊明霞：《行政公益訴訟程序問題探討》，載《法治研究》2017年第5期。而在環境行政公益訴訟中，證明標準的不明晰，導致檢察機關應承擔何種證明責任不易把握，尤其在環境行政公益訴訟制度實施過程中，檢察機關在司法實踐中明顯承擔了過度的舉證責任，這與行政訴訟法舉證責任倒置的舉證規則背道而馳。⑥參見張忠民：《一元到多元：生態訴訟的實證研究》，法律出版社2018年版，第126頁。環境行政公益訴訟應在行政訴訟制度的原有框架下，通過統一的證明標準來使原、被告的證明責任進行階段化改造?；谧C明評價過程的分析，舉證責任可分為三個階段：前見事實的證明——前見事實真偽不明——詮釋事實存在。這三個階段是一個層層遞進的關系，當前一個階段的舉證沒有達到相應的證明目的則會進入到下一個階段。這種階段化的改造，將有助于證明度分層的實現，進而形成一個證明標準的動態調整。

（三）動態演示——詮釋思維形塑遞進式證明標準

證明標準因屬于法官自由心證范圍，難免存在主觀性，故為了避免主觀認識的不確定性，也為提高司法實踐的可操作性，證明標準的建構應符合證明評價之進程。①參見李玉華：《訴訟證明標準研究》，中國政法大學出版社2010年版，第203頁。由于法官證明評價過程是一個詮釋循環的過程，而證明標準作為衡量證明評價過程的標尺需通過證明度來表現，即證據對證明對象應達到何種程度才能使法官內心得到確信。因此，證明標準可以通過證明度分層的形式進行一個調整。臺灣地區學者姜世明曾就本證和反證證明度的分層進行了一個動態化的演示，這種演示是基于詮釋思維的一個遞進式框架操作的。②參見姜世明：《舉證責任與證明度》，廈門大學出版社2017年版，第79頁。具體可做如下描繪（見圖5）：首先就右邊線而言，是法官對前見事實形成基本確信的一個基準線，即對負本證舉證責任者（假設為原告）所舉證據證明度能越過基準線，那么在負反證舉證責任者（假設為被告）在未進行任何舉證的情況下，前見事實即可確認存在。但是若反證證明度達到最左側基準線，即法官對于原告所舉前見事實的真實性存疑，案件處于一個真偽不明的情況，那么原告在此情況下可繼續舉證，若所舉證據證明度能越過右邊基準線，那么詮釋事實視為存在。反之，如果反證證明度越過左側基準線，法官即可確認前見事實不存在。綜上，不難看出，法官的一個證明評價過程就是在一個一般標準的框架內，對證明度的進行一個動態的詮釋循環，最終形成內心確信。

圖5 遞進式證明標準流程圖

四、演化耦合突破：舉證責任層階化改造與證明標準遞進式

證明標準的遞進性演化其實是從實然之運作樣態出發，雖然法律在形式上設置了一元化的證明標準，但是證明評價過程的各階段對“事實清楚、證據確實確鑿”的認識和實現程度有所區別，后一階段比前一階段證據審查應達到的標準實際上更高。如何在證明標準下去衡量法官達到“內心確信”的過程是不容回避的問題。不僅要形式上達到證明標準的要求，法官的整個判定過程更要需要經驗法則。因此需基于階段的不同進行證明標準的調整。

（一）一般證明標準

“法學的真實性問題其實就是一個實現既定的價值與目標的調整方式的特殊問題。”①江偉：《民事訴訟法》，法律出版社2015年版，第131頁。換言之，法律規范目的的實現，要通過法律適用來實現。就法律適用而言，并非證明標準越高，法律的適用就越準確。因為證明標準過高，很多案件中的當事人的證明往往無法達到證明標準的要求，進而導致案件事實將會被認為不存在。脫離司法現實的過高證明標準，有可能不當限縮實體法上規定的法律責任的適用范圍。于是，由此衍生了法律真實的概念，亦即，證據能夠證明的案件事實。那么在何種情況下，才能認定案件事實已經被“證據”所證明呢？

首先，不同的案件在事實上不可能完全相同，但是同一個案件，真相卻只有一個。這就意味著，作為裁判基礎的事實，是可以距離案件真相很近的，裁判者要做的就是盡量縮短他們的距離。在此語境下，法律真實的證明評價標準的建構，應當遵循接近真實，提高內心確信為價值目標。因為在個案中，對于當事人的證明是否達到高度蓋然性，法官可能存在困惑，但是對于自己是否形成了內心確信是可以確認的。換言之，證明標準的構建應當以提高法官的內心確信為依據，內心確信是以負證明責任者所主張的事實為基準的，即證明達到相應的信任度，其主張的事實即應被確認；否則其主張的事實即不可被確認，而應按客觀證明責任來確定其主張事實不被確認的后果責任。

因此，在所有案件中，法官的內心衡量，存在的可能性應大于不存在的可能性方可確認案件事實。②參見劉金發：《證明標準研究》，中國人民大學出版社2007年版，第246頁。這種可能性也就是證明度的蓋然性，德國學者漢斯·普維庭曾用數值對蓋然性進行表述，如果舉證使法官認為事實存在的概率大于75%，即達到了高度蓋然性標準，法官由此確信事實存在；如果舉證使法官認為事實存在的概率小于25%，即事實“非?？赡懿淮嬖凇?，由此法官確信事實不存在。③參見【德】漢斯·普維庭：《現代證明責任問題》，吳越譯，法律出版社2000年版，第108頁。雖然這種蓋然性的標準具有不可避免的主觀性，但是在現有的司法實踐中，卻不失為一種相對精確的分析工具。故在司法實踐中可將高度蓋然性標準作為一般的證明標準，并在案件中視案件的具體情況進行一個動態的調整。

（二）證明標準分層調整的具體實施

環境行政公益訴訟制度是立足于預防性救濟，其所訴爭的對象也超越普通的私益訴訟和行政訴訟，這也就要求法官在判定此類案件時必須有不一樣的目的指向。那么，明晰該訴訟制度的證明標準也就是應時之舉，尤其是針對錯綜復雜的法律關系以及待證事實，設置相應的證明評價標準，從而明確法律上權利、義務和責任的歸屬。因此，結合現有法律和司法解釋中關于證明標準和舉證責任的相關規定，我們可通過詮釋循環思維對舉證責任進行一個層階化改造，再進行證明標準的相應調整。

1.舉證責任層階化改造

環境行政公益訴訟作為特別的行政訴訟制度，有著許多鮮明的特征，比如該制度的創設是建立在維護社會公共利益上，其所涉的訴爭利益具有廣泛性和不確定性。法律創設該制度，是為了改變傳統私益訴訟的被動性，從而有效的運用司法手段保護環境公共利益不受違法侵害?；诖耍荒芤詡鹘y訴訟的思維方式來考慮環境行政公益訴訟的證明標準。只有深刻剖析環境行政公益訴訟制度的特性，才能領會為何該制度要實行特別的證明標準，從而對環境行政公益訴訟的證明標準作出公正的判斷。

在舉證責任上，環境行政公益訴訟沿用的是行政訴訟中“舉證責任倒置”規則。具體而言，原告即檢察機關需舉證：a、訴前已作出檢察建議，且被告已收到檢察建議；b、被告的違法履職或者不作為發生在“法定的領域”；c、被告訴訟主體資格適格，即其是負有監管職責的行政機關；d、損害事實的發生；e、因果關系的存在。①參見薛志遠、王敬波：《行政公益訴訟制度的新發展》，載《法律適用》2016年第3期?；谧C明階段的不同，檢察機關舉證責任可進行如下分配。首先，原告對于前見事實的證明只需達到一個初步證明的階段，證明檢察機關已履行訴前監督手續，但是行政機關依然違法作為或者不作為，即證明a+b+c。若前見事實進入到真偽不明階段，則需加強證明責任，即證明d或d+e。

被告行政機關需證明：a、行政機關的身份資格和職權范圍；b、實體法律依據證據：行政機關作出行政行為時所依據的實體上的法律依據；c、行政程序依據：行政主體作出行政行為的程序依據；d、事實依據：作出行政行為的證據。在前見事實階段，只需證明a+b+c，這些舉證事項都是依法行政或法治行政原則導出的，特別是c，在程序正義原則在是需要特別重視的。若前見事實進入到真偽不明階段，則需加強證明責任，即證明d。

2.環境行政公益訴訟證明標準的適用場景

環境行政公益訴訟的證明標準不能一概而論，因為其所規制的對象范圍廣，且由于檢察機關督促程序的前置性，若統一使用一個標準，很難起到良好的規范作用。問題的關鍵，不是要探究具體的標準問題，而是要針對環境法科技性與法律性的融合，轉化為具體要素的甄別。環境行政公益訴訟中的證明活動主要圍繞行政機關對于生態環境損害的發生是否合法履職展開，包含以下五個待證事實：損害事實、因果關系、行政行為合法性事實、行政機關違法作為事實或不作為事實、以及其他程序性事實等。①參見張晏：《中國環境司法的現狀與未來》，載《中國地質大學學報》2009年第9期。對于這些具體待證事實，其證明標準的構建應有所區分，具體將采用場景化分析的手段進行詳細說明。

場景一：損害事實。根據舉證責任的分配，損害事實的舉證責任由原告承擔，而損害事實包括已經發生的事實和尚未發生的事實。首先，對于已經發生的損害事實，由于確實存在，原告在初步證明該前見事實的時候，只需對該事實進行描述性證明，比如照片或者視頻證明損害現狀即可視為其證據已取得了蓋然性占優，也就是蓋然性處于50%—75%之間的位置（見圖6）。如果被告對此并未進行舉證抗辯，法官則可直接認定為損害的事實存在；如果被告舉證證明損害不一定存在，法官對該事實陷入真偽不明的狀態，那么原告則須繼續舉證，比如現場勘驗筆錄等使法官的確信度達到75%以上，那么才能證明損害事實的存在；如果被告舉證證明損害事實不存在使法官內心確信度降至25%，那么原告就須承擔舉證不利的后果。其次，對于尚未發生的損害事實，主要是指環境權益的損失，由于其不表現為財產的損失或既得利益的喪失，所以判定的依據往往需要通過相關專業機構的科學測算。該類證據本身已具備相當的科學性和準確性，因此如果提供此類專業性證據，那么認定損害事實存在的可能性就更大，即蓋然性處于75%的位置，只有在被告能提供證據證明該專業性證據的結論是錯誤的情況下（此種情況下蓋然性處于25%的位置），方可認定損害事實不存在。

圖6 損害事實證明動態調整圖

場景二：因果關系。為了平衡訴訟雙方當事人負擔，在環境行政公益訴訟中，原告毋須證明因果關系是否確切存在，只需要論證被告違法履職或者不作為與受損結果有一定的關聯性。關聯性不等同于因果性，無需對必要性及客觀可能性進行證明，在蓋然性上只需達到50%（見圖7）。換言之，原告只需證明他所指控的違法行政行為或者行政不作為與所致損害屬于同種類損害，以及在空間上具有一定的聯系，如損害系行政機關行政職責領域內發生；或者證明損害與被告違法履職或者不作為在時間上具有一定的聯系，如損害系被告違法履職或者不作為之后發生。①參見沈開舉、邢昕：《檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序實證研究》，載《行政法學研究》2017年第5期。而被告若要推翻原告所舉證據，則需證明因果關系不存在。

圖7 因果關系證明標準動態調整圖

場景三：行政行為合法性事實。行政行為合法性的相關事實是行政訴訟中的主要案件事實，該事實由行政機關承擔，一般通過法律依據、行政程序依據和事實依據三方面進行證明。

以行政不作為為例，行政機關的不作為可以從三個要件進行理解。首先是存在作為義務，即行政機關在其行政管理活動的過程中，須存在作出某種行政行為的法定或事實義務。在環境保護管理領域中，行政機關的作為義務最主要的依據即是法律法規所規定的法定職責。其次是主觀意志范圍內的不作為，即排除由于客觀因素而導致的作為不可能。最后是客觀事實上的不作為。這一要件涉及不作為的具體形態，包括拒絕作為、拖延履行和不予答復等。在環境行政公益訴訟的具體實踐中，行政不作為主要表現兩類：一是行政機關對公民或者企業的違法行為不采取任何行動加以控制；二是行政機關對違法行為采取了一定措施，但未盡到應盡的義務。最終，公民或者企業污染環境或破壞生態的違法行為由于行政不作為而未能得到及時糾正，致使環境公共利益持續處于被侵害的狀態。

因此，被告要證明其行政不作為合法，那么就要從法律依據上尋找作為的義務，從程序依據上尋找有無作為的可能，從事實上尋找是否已經作為三方面尋找證據。②參見周佑勇：《行政不作為構成要件的展開》，載《中國法學》2019年第5期。只有該三重證據均到位的情況下方能認定行政行為合法，在蓋然性上顯然已達到了75%的程度（見圖8）。而原告則需要根據上述三方面內容進行反向證明，反向證明成功一項，則進入到真偽不明的階段，被告須繼續舉證證明，若反向證明成功兩項或三項，則蓋然性下降至25%，則可認定行政行為不合法。

圖8 行政行為合法證明標準動態調整圖

場景四：行政機關違法作為事實或不作為事實。在訴訟中，行政機關違法作為事實或者不作為事實的初步證明責任由原告承擔，初步證明意味著法官僅需對該事實達到“有理由懷疑”的程度（蓋然性50%）即可。具體而言，這一證明標準要求原告證明度達到以下要求：一是只需對基本行政事實進行簡單闡述；二是對行政機關違法作為事實或者不作為事實的闡述與查明的事實不存在明顯矛盾之處，即允許存在證明瑕疵。而被告若要推翻原告所舉證據，則需證明違法作為或不作為事實不存在，也就是此時法官內心確信的蓋然性起碼須降至25%方可認定行政機關違法作為或者不作為事實不存在。

場景五：其他程序性事實。程序性事實主要是針對訴訟程序引發的事實，除了一般的訴訟主體資格的程序事實，由于行政公益訴訟“訴前監督”的雙階構造訴訟程序，因此，“檢察機關已經履行監督職責”這一程序性事實也需進行舉證證明。①參見劉藝：《構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》，載《法學研究》2018年第3期。由于該事實主要是檢察院通過出具檢察建議的形式，所以原告只需證明已出具檢察建議，且被告已知悉，則可視為證明目的已達到。而被告若要推翻原告所舉證據，則需證明并未收到檢察建議或者已按檢察建議整改。

結語

法律方法為司法實踐提供了有效解決問題的方案和途徑，特別是在法律關系較難厘清、法律適用較為疑難的案件中，妥善運用法律方法對于彰顯法官自由裁量權和司法經驗智慧，實現公平正義具有重要意義。證明標準是引導當事人展開證明活動的一種標準，也是引導法官展開證明評價活動的標準，很大程度上證明標準是環境行政公益訴訟的癥結所在。對此，有必要通過證明標準的動態調整與舉證責任的分配相結合，充分發揮證明標準法律適用的效果，有效實現環境行政公益訴訟的立法目的。