“一帶一路”下邊境陸路口岸對外開放的優勢、阻滯因素與對策

李雨佳

摘 要：邊境陸路口岸的建設是我國進入新時代全面擴大對外開放工作的關鍵一步，也是打開與周邊國家貿易，實現雙邊經濟互聯互通的重要手段。盡管我國對于“一帶一路”的建設十分重視，但由于目前邊境陸路口岸在對外開放方面仍處于“個別改觀、整體滯緩”的局面，并沒有太多實質性的進展。從對外開放的形勢、地理環境及政治因素、貿易競爭和體制創新這四個方面，深入研究阻礙邊境陸路口岸對外開放進程的主要原因，明確當前形勢下邊境口岸面臨的發展困難，并提出了深化鄰國友誼、平衡雙邊經濟利益、加強友好合作力度和優化雙邊貿易產業結構等見解，為邊境陸路口岸對外開放創造新的優勢。

關鍵詞：“一帶一路”倡議;邊境陸路口岸;對外開放;雙邊經濟利益

邊境陸路口岸地處我國與周邊國家的交界處，涵蓋了新疆、內蒙古、西藏等沿邊9個省和自治區，對外接壤俄羅斯、蒙古等12個國家和地區，惠及人口約3億，輻射區域面積1000萬平方公里之多，2019年經濟交易總量約4.5萬億美元，是我國邊境地區對接鄰國、推動邊界屏蔽效應快速向中介效應良性過渡的主要依托和現實基礎，同時也是繼續推進“一帶一路”戰略、實現與周邊國家互通有無互利互惠的關鍵端口，無論是對于我國構建新時代對外開放的新格局，還是穩步推進西部大開發、構建新亞歐大陸橋來說，都具有重要的戰略意義。

一、邊境陸路口岸對外開放的優勢

自朝鮮族自治州1933年在延邊設立了開山屯公路口岸 （與朝鮮咸鏡北道三峰口岸相對應） 開始，我國邊境陸路口岸的建設進程就開啟了新的篇章。從新中國成立之初，到改革開放伊始，陸續有共計20座不同規模的邊境陸路口岸在延邊地區成功建立起來，其中包含15 座公路口岸和5座鐵路口岸。

（一）規模不斷壯大

至今為止，我國共擁有72座國家級邊境陸路口岸，它們各自分布在9個沿邊省區，跨越2.28萬公里的邊境線，其中公路口岸數量居多，共61座，占比84.7%，而鐵路口岸僅11座，占比15.3%。這些大大小小的邊境口岸，成為了各地區與周邊各國互聯互通的重要節點，密密麻麻地分布在我國漫長的邊境線上，然后以點成線，連線成面，最終這些邊境口岸分別在東北地區形成了以綏芬河口岸和滿洲里口岸為中心進而輻射四周的邊境口岸群。此外，作為對外開放的重要平臺，邊境陸路口岸的設立也會帶來更多的發展和交流機會，促使不同類型不同規模的對外開放平臺如雨后春筍般涌現，大大促進了雙邊貿易往來，推動了我國邊境地區對外開放的進程，并形成了邊境雙方互聯互通的新局面。

（二）區位優勢凸顯

如果說，東部沿海城市及港口是我國對外開放的大門，那么邊境陸路口岸也具有同樣重要的戰略地位。縱觀整個世界發展史，絕大多數經濟發達的國家和城市，都和港口有著千絲萬縷的聯系，雖然我國的對外開放是從東部沿海開始的，但是如今我國進入新時代，新一輪的對外開放需要打開亞歐大陸的通道，這必須從邊境陸路口岸開始。自習近平主席提出“一帶一路”的倡議后，邊境陸路口岸的區域優勢得到了更多的關注，在進一步擴大開放的形勢下，其戰略地位從原來沿邊地區對外開放的重要節點變成“一帶一路”戰略下建設新亞歐大陸橋的關鍵節點。邊境陸路口岸從“幕后”走向“臺前”，甚至走上舞臺中央，在未來的一段時間里，必將大放異彩。

（三）外部需求向好

與我國邊境接壤的14個國家中，大部分處于發展的上升期，對經濟貿易方面的合作交流需求較大，尤其是俄羅斯和印度，其經濟體量已經超過萬億美元，國際貿易量也隨之增加;金融危機給亞洲各國帶來的負面影響已經逐漸消失，而全球經濟回暖是大勢所趨，這對于剛剛步入新時代的我國來說也是一種機遇和挑戰。有數據顯示，與我國接壤的數十個周邊國家的GDP年增長率在2010至2019年間已經超過了5%，而對外貿易平均增長率在2010至2017年間更是超過了10%，我國已經與十多個國家建立了友好的合作伙伴關系，甚至成為對方的第一大貿易伙伴國，雙邊經貿合作進展已經逐漸走上正軌，并朝著對雙方均有益的方向大步前進。

（四）金融結算便利

為了使邊境地區經濟貿易更加便利，目的就是為了加快人民幣實現“周邊化”，同時也是順應市場需求，我國不斷完善與周邊國家的貨幣互通體系，為雙邊貿易的穩定提供金融便利。截至目前，我國已經與塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古等10個周邊國家簽訂了雙邊本幣互換協議，使雙方可以通過互換資金來進行貿易融資等大型金融活動;與緬甸、哈薩克斯坦、越南等9個周邊國家簽署了雙邊本幣結算協議，大大提高了兩國的外匯儲備，用以穩定匯率，平衡供需;與俄羅斯等5個周邊國家簽署了境外人民幣清算協議，有利于這些國家的企業和金融機構使用人民幣進行跨境交易。上述各項協議的簽訂，都將在很大程度上提高人民幣在周邊國家和地區的認可度。據統計，2019年邊境貿易總額中超過92%都是以人民幣進行跨境結算，總額約5500億元，這充分說明了人民幣“周邊化”的戰略在邊境陸路口岸進展順利，而且效果顯著，不僅為雙邊貿易提供了便利，而且深化了雙邊合作關系，提高了邊境口岸貨幣結算效率，為我國進一步對外開放奠定了堅實的基礎。

二、邊境陸路口岸對外開放進展滯緩的因果邏輯診斷

對外開放這一政策與邊境陸路口岸兩者是否具有相容性，以及邊境陸路口岸本身是否具有局限性，只有搞清楚這些問題，才能從根本上解決當前邊境陸路口岸的發展困境。

（一）開放形式特殊

作為我國新一輪對外開放戰略布局中的關鍵節點，邊境陸路口岸與東部沿海港口的作用和地位是相同的，但由于地理位置不同，所以二者的開放形勢也有很大差別。我國屬于太平洋沿岸國家，擁有由北向南共一萬八千多千米的漫長海岸線，其上遍布著密密麻麻的港口作為國際貿易航線與內陸腹地連接的節點，是對外開展貿易合作的最佳場所，也是發展外向型經濟的理想平臺。邊境陸路口岸的發展很大程度上依賴于鄰國的態度，而不是僅靠我國的一己之力就能解決。雖然，我國為新一輪的對外開放做出了巨大的努力，從基礎設施的建設，到貨幣互通、完善交通設施等各個方面都體現了一個大國的責任和擔當，但邊境的經濟發展始終需要雙邊共同努力，如果鄰國態度不積極，那么邊境陸路口岸的發展也將繼續滯緩。

（二）地緣政治敏感

我國地處亞歐大陸，幅員遼闊，有著長達兩萬多千米的陸地邊界線，同時與14個國家接壤，如今我國要打造亞歐大陸經貿新格局，就必須同周邊國家建立堅固的友誼，實現深層的合作交流。另外，由于邊境陸路口岸處于兩國交界處，地理位置決定了它復雜的政治性質——表面上來看，它是兩國開展經濟貿易合作的橋梁，是文化交流的平臺，是人員流動的重要交通樞紐，體現了其經濟和社會方面的功能，但實質上，它更是打開兩國國門的關卡，關系到雙方的國家安全和領土完整問題，充滿了政治和軍事色彩，所以兩國關系的好壞時刻影響著邊境口岸的興衰。比如東興口岸，因為受到中越關系的影響曾一度被關閉。所以，邊境陸路口岸對于兩國外交關系具有很強的依賴性，過度敏感的政治問題會增加邊境口岸的潛在風險。

（三）貿易博弈難解

我國作為世界上最大的發展中國家，對能源的消費和需求非常大，同時，由于擁有充足而低廉的勞動力和較完備的工業體系，所以也是制造業大國，號稱“世界工廠”，由于國際上能源緊缺，石油和天然氣都屬于不可再生能源，大量出口不利于一個國家的長遠性發展，而輕工業、制造業、手工業產品市場競爭激烈，更新迭代速度快，大量出口反而有利于一個國家的行業升級優化，同時對工業化進程也有很大幫助。由此便引發了周邊國家對于邊境口岸貿易現狀的不滿，從而對邊境口岸的經濟貿易合作開始采取消極態度并付諸行動，比如周邊國家會采取嚴格控制能源出口量、限制進口商品數量、抵制進口商品保護本國企業、禁止對外開放、政府部門消極怠工導致邊境口岸工作效率下降等等手段來破壞邊境口岸的發展進程，最終導致邊境口岸的發展嚴重滯緩。

（四）體制機制不順

雖然邊境陸路口岸是由中央和地方政府共同投資建設的，但是在后期收入分配時，就出現了分配不合理的問題。一個邊境陸路口岸的設立，首先需要地方政府進行可行性分析并整理成報告，然后提交給國家口岸辦及相關部門進行審閱、提出建議，最后上交給國務院審批，通過審批后，該項目的啟動資金由中央和地方政府共同承擔，口岸建成后，國家口岸辦會派人來驗收，合格后可正式投入使用。建立邊境陸路口岸既無法使地方政府短期內得到直接利益，也無法對當地的經濟起到實質性地推動作用。其次，邊境陸路口岸的管理機制與運行模式無法兼容，從而導致口岸工作效率低下。由于邊境陸路口岸的地理位置特殊、職能較多、人員流動量大、跨境貿易事物繁雜等諸多原因，因此管理起來非常困難，最終導致邊境口岸出現辦事效率底下、內部人員混亂、各項事務糾纏不清、辦理手續重復繁雜等問題。在這樣的運行機制和管理模式下，邊境陸路口岸將很難得到長遠的發展。

三、再造邊境陸路口岸對外開放優勢的對策建議

邊境陸路口岸作為對外開放的關鍵節點，面對不斷增長的貿易需求，如何將優勢轉化為發展的驅動力，如何克服自身的短板，如何在對外開放大形勢不斷積累優勢，是當前必須解決的燃眉之急。

（一）深化睦鄰友誼

新一輪的對外開放要求我國必須同周邊國家保持長久穩定的友好合作關系，盡管我國地緣政治情況復雜，同多個國家還存在領土糾紛，但當今世界的主題依然是“和平與發展”。此外，我國雖然在近年來取得了不錯的發展，但仍然處于內憂外患的境地。所以更應該珍惜當下的和平，抓緊機遇謀求更好的發展，在面對周邊國家時我們應當表現出一個大國該有的胸懷和擔當，同鄰國主動積極地建立友好關系，在處理領土糾紛問題上我們應該秉持“擱置爭議，共同開發”的原則，時刻保持“合則雙贏，斗則兩敗”的大局意識觀，深化與周邊國家的近鄰友誼，借助“一帶一路國際合作高峰論壇”這樣的大型外交平臺向所有周邊國家表明我國“睦鄰、安鄰、富鄰”的雙邊理念和一向奉行的“與鄰為善，與鄰結伴”的基本方針，同時借助地理、人文、風俗相通的獨特優勢拉近彼此的距離，積極與周邊國家元首展開對話，對于突出問題應該秉持“互商互諒”的原則，把問題放到桌面上來談，盡量避免受到冷戰思維的影響而拒絕溝通。同時還要與周邊國家確立政治互信，積極推動邊境陸路口岸的發展，穩定邊境地區局勢，努力營造良好的邊境貿易環境。

（二）平衡貿易利益

邊境陸路口岸要想實現長久地發展，必須平衡雙邊貿易利益，即“互利共贏”才是關鍵所在。如果不能雙贏，雙方貿易不平衡就會反過來危害兩國的友好關系。因此，平衡貿易利益，對于邊境陸路口岸的發展來說尤為重要。

第一，要對邊境陸路口岸的貿易合作進行優化和調整，提高產業層次并不斷向更高端的產業靠攏。因為我國在長期的發展中已經具有較完備的工業體系，并且擁有現代化先進設備，前沿科學技術，產能富足，而大部分周邊國家尚處于工業化建設的初期階段，對于先進設備和技術有很大的需求，對于這方面的經濟合作愿望也非常強烈。政府可以適當地利用部分高端技術和先進設備來滿足周邊國家工業發展的強烈訴求，這不僅可以體現我國與周邊國家友好合作的誠意，而且會讓周邊國家對于邊境陸路口岸的經濟貿易合作產生深度依賴，在實現口岸經濟合作領域由輕工業產品向重工業產品轉變的同時，充分滿足了周邊國家的核心需求。

第二，跨境產業鏈就是周邊區域經濟發展的衍生物，從境內的原料采集，到邊境口岸進行半成品的加工，再到境外的批量出售，跨境產業鏈對于雙邊貿易都是一種省時省力的快捷通道，再加上我國與周邊國家正好有互補型的經濟結構和能源供需鏈，這也是跨境產業鏈得以形成的巨大優勢之一。引導跨境產業鏈的構建，不僅需要周邊國家的積極響應，同時還需要雙方合理安排產業分工，平衡雙邊利益，只有這樣，口岸的功能升級才能順利進行，兩國才能共同享受跨境產業鏈帶來的經濟效益。

（三）共商對等發展

邊境陸路口岸與東部沿海港口的對外開放形式不同，沿海港口的對外開放形勢是“一對多”，屬于多邊貿易，發展模式趨向自由化和多元化，而邊境口岸則不同，其對外開放的形式屬于“一對一”，是典型的雙邊貿易，故而邊境口岸的發展必須實現雙邊對等模式。

第一，保證基礎設施建設對等發展。由于周邊國家的經濟發展相對落后，基礎設施建設不夠完善，所以筆者建議政府可以設立專項基金援助計劃，對相對落后的周邊國家進行重點扶持，幫助其建設和完善邊境口岸處的公路、鐵路、辦公樓、信息化設備，緩解口岸的承載壓力，提高口岸的功能性和便捷性，有利于邊境口岸的長遠發展。

第二，要在協商的基礎上實現雙邊互通。由于邊境口岸同時面向兩個國家，所以對于口岸進出口貨物必須要有統一的認證和抽檢機制，同時需要雙方作息時間一致、審查標準一致、操作流程一致，這樣可以大大提高口岸工作效率。其次，要逐步實現與周邊國家的技術互識、信息互享、監管互認，進一步擴大與相關國家在檢疫標準上的共識，盡快與周邊國家建立 AEO （經認證的經營者）互認機制，以便在通關檢查中實現聯合辦公、并聯檢查，同時開展多通道的監管模式和聯合預檢測機制，從而大大提高口岸處貨物通關的效率。

（四）優化頂層設計

優化頂層設計，目的是為了進一步提高邊境口岸的自身競爭力，在新一輪的對外開放中更好地克服自身局限，從而在經濟發展方面實現質的飛躍。

第一，立足于邊境陸路口岸的戰略地位和功能的特殊性，為邊境陸路口岸設立專項發展計劃，主要內容包含對東北、西北、西南三大邊境口岸群落的資源整合，努力集中并擴大優勢，突出重點，努力實現邊境口岸平臺效應，打造具有獨特地理環境優勢的口岸部落群，同時輻射內陸腹地，保證周邊區域協調發展。比如，在西北口岸群落設立牧場養殖場等特殊口岸，提高該區域邊境口岸的競爭力。

第二，對邊境口岸的投資建設和收入分配制度進行改革。首先，對于邊境陸路口岸從屬關系要明確劃分，如果由中央直接管理，按理就由中央撥放資金，由中央對口岸的管理模式和運行體制進行統一規劃。如果由地方政府和中央共同開發，那么投資收益也應該共同分享，這樣一來就可以從源頭上劃清地方和中央各自的權利和義務，有利于邊境口岸的長遠發展。

第三，努力開發邊境口岸新的投資融資體制。根據中央和地方政府對于邊境口岸建設所投入的資金情況，積極尋找具有潛力的社會資金，在口岸建設初期行之有效地逐步打開對邊境陸路口岸基礎設施建設的投資市場，并允許社會資本通過合理合法的方式入股，參與邊境口岸的基礎設施建設。聚集一切階層，團結社會上一切對邊境口岸建設有利的因素，集中力量打造對外開放的新平臺，從而解決邊境口岸建設資金短缺的問題。

具體實施方案可分為三步：第一，申請成為邊境自由貿易口岸，先以一兩個地區為試點，如果效果好可以再進一步推廣，試點地區可選擇發展相對較好的口岸，如內蒙古滿洲里口岸、廣西憑祥口岸等，這樣做主要是可以快速產生效果，并且容易帶動周邊區域共同發展;第二，借鑒國際自由貿易區的成功經驗，結合口岸自身特點來定制符合自身的總體發展規劃;第三，上報國務院審批，準予實施后立刻投入運營，后期再根據實際效果來不斷完善和修改。

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