美國“301 條款”合規性透析及我國的應對策略

王伶珊　王會龍

摘 要：美國特朗普政府對中國開展“301調查”是為了鞏固美國經濟強國地位的手段選擇，是轉變美中貿易逆差的政策選擇，也是重新尋找對華實施強硬措施的借口。在WTO框架下，美國“301條款”違背了WTO倡導的公平自由的貿易秩序和最惠國待遇的基本原則，也不符合WTO 貿易爭端解決途徑的相關規則。我國政府應積極應對美國“301 調查”，向WTO提起訴訟抗辯美國“301 調查”，依據WTO規則制定反制措施，并基于中國入世議定書構建市場準入政策和法律，基于WTO規則完善我國貿易救濟措施。

關鍵詞：WTO規則;DSU條款;301條款;應對策略

在全球貿易日益繁榮的今天，單邊主義和貿易保護主義時有發生，例如：美國制定的“301條款”就是典型的單邊貿易保護措施。自出臺以來，美國經常使用“301條款”對其他國家進行貿易制裁，迫使其他國家犧牲本國利益。特朗普上臺后，為了鞏固美國經濟強國地位，轉變美中貿易逆差，再次對華開展“301”調查。然而，從WTO規則來看，美國“301 調查”并不符合WTO倡導的貿易原則和相關法律條款。這也為我國尋求WTO幫助和支持，制定符合WTO規則的應對措施提供了依據。本文旨在探討美國對華開展“301調查”的原因及其合規性，并進而探討中國政府的應對策略，為維護我國利益和應對美國 301 等單邊措施提供有益的建議。

一、美國特朗普政府對中國開展“301 調查”的原因

2017年8月14日，美國總統特朗普在白宮簽署行政備忘錄并指示美國貿易代表辦公室（以下簡稱USTR）對中國進行“301條款”審查。2017年8月19日，UTSR正式宣布對中國進行“301 調查”，其目的是要確定中國是否存在損害美國知識產權、技術革新和發展的不合理及歧視性政策。2018年4月3日， USTR根據“301調查”結果，美國對中國 1333 種進口商品征收關稅，商品規模達到600億美元，并限制中國企業對美投資并購，這直接引發了中美貿易戰。美國之所以針對中國開展“301調查”，主要基于以下三點原因：

（一）鞏固美國經濟強國地位的手段選擇

自2008年金融危機以來，美國經濟受到了嚴重影響，這也導致美國的國際地位和影響力下降。與此同時，中國在近年來科技實力、經濟實力、教育實力、政治影響力、文化影響力在內的多項指標均不斷增強，國際地位也在不斷提升，現已成為了全球第二大經濟體。因此，美國一直堅持“中國威脅論”，為了維持和鞏固其世界第一的經濟強國地位，美國決定對中國進行“301調查”。事實上，早在1988年和2000年，美國也曾對日本和歐盟開展過 “301調查”，其目的都是為了維護和鞏固其國際經濟霸主地位。所以，從根本來看，美國對中國開展“301調查”是為了鞏固其經濟強國地位的手段。

（二）轉變美中貿易逆差的政策選擇

由于受到轉口貿易以及美國對外貿易統計標準等因素影響，在美國貿易逆差來源國中，中國長期排名第一。但事實上，根據我國海關統計，雖然在中美貿易中，中國長期處于順差地位，但是，中國對美貿易順差并不大，2017年為2758億美元，2018年為3233.2億美元，僅占到當年中國貿易順差總額9.5%和11.6%。但是，根據美國商務部統計數據，2017年和2018年美國對華貿易逆差為3752.3億美元和4192億美元，占到美國整體貿易逆差66%和70%。因此，特朗普政府希望通過政策來扭轉美中貿易逆差，提升本國制造業和促進就業，這也是美國對中國重啟“301”調查的重要原因之一。

（三）重新尋找對華實施強硬措施的借口

特朗普政府上臺后，曾多次指責中國“操縱匯率”，不斷攻擊人民幣匯率問題，并叫囂要對中國實施制裁，但并沒有得到國際社會認可。為了重新尋找對華實施強硬貿易制裁措施的借口，特朗普政府把目光聚焦于對本國知識產權保護。很長一段時間以來，美國一直宣稱中國在竊取其知識產權，從上世紀90年代起，美國就多次對中國開展“特殊301調查”，并且與中國三次簽訂知識產權方面的諒解備忘錄。然而，由于近年來中國各項產業加速轉型升級，兩國在許多領域合作交流的增多，尤其是技術轉移、技術轉讓的增多，知識產權又再次成為兩國貿易合作糾紛的核心問題。根據美國針對知識產權案件的調查，2017年中美知識產權糾紛案件占到了美國知識產權案件總量的48.1%，比2015年同比上升120%。因此，特朗普政府的一系列強硬措施只是對華采取貿易制裁的借口。

二、WTO框架下美國“301 條款”的合規性透析

美國“301 條款”的合規性也就是在WTO框架下分析美國“301條款”及其相關措施是否符合WTO的基本原則、要求和相關規則。對美國“301 條款”進行合規性分析的目的是旨在找到美國“301 條款”與WTO規則的相悖之處，從而為中國尋求WTO幫助，抗辯美國301調查，采取相應的反制措施等提供的法理依據。

（一）美國“301條款”違背了WTO倡導的公平自由的貿易秩序

20世紀中期，為促進各國經濟交流，加速全球經濟發展，誕生了關貿總協定，這也是WTO的前身。WTO的成立旨在打破各國的貿易保護，促進世界范圍內的商品流動。WTO主張各成員國以平等的身份進行貿易談判，所建立的國際貿易條款都在雙方平等的前提下簽訂的，始終堅持多邊主義共同發展，共促世界貿易發展。然而，“301條款”則與此在本質上形成對立，其誕生是為了維護美國單邊利益，旨在建立貿易壁壘保護本國企業。事實上，根據WTO規則，如果一國認為貿易規則損害了本國利益，那么解決的方法和途徑應當是向WTO爭端解決機構（以下簡稱DSB）發起申請進行訴訟，請求啟動解決程序，而非單獨建立法律實施單邊制裁。美國運用“301條款”來制裁其他國家和對商品進行高關稅征收的行為，顯然違背了WTO規則，損害了WTO精神，違背了WTO倡導的公平自由的貿易秩序。

（二）美國“301條款”違背了WTO最惠國待遇的基本原則

最惠國待遇原則是WTO的基本原則。最惠國待遇原則要求成員方之間相互給予最惠國待遇，即關貿總協定的締約原則是：一個成員給予另一個成員方的貿易優惠和特許必須自動給予所有其他成員。作為WTO的一項最重要、最基本的原則，最惠國待遇原則對規范成員間的貨物貿易，推動國際貿易的發展起了重要的作用。然而，美國“301條款”也和WTO最惠國待遇原則形成沖突，不符合WTO要求的“無歧視原則”。按照WTO規則，在最惠國待遇要求下，美國作為成員國，對貿易國實施的優惠政策同樣適用于第三國，但“301條款”顯然沒有遵守此項規定，而只是對某一特定對象實施，顯然背離了WTO“最惠國待遇原則”的基本要求。

（三）美國“301調查”不符合WTO 貿易爭端解決途徑的相關規則

UTSR對華發起的“301調查”其依據是《1974 年貿易法》。按照301條款內容，“301調查”內容分為兩種：第一種是基于“301條款”的（a）項，即對其他國家圍繞貿易制定的系列措施和政策是否對美國貿易協定項下的權利和義務構成損害，若有損害，則在此條款的依據下強行采取制裁措施;第二種是基于“301條款”的（b）項，圍繞他國制定的貿易政策和措施，進行審查和內容解讀，目的是為了尋找是否存在對美國構成歧視性或不合理對待的條款或內容，又或者對美國發起的貿易調查進行了限制，若存在上述內容，則按照“301條款”的（c）項內容發起反制，即USTR 可在合理框架下采取可操作的任意措施來消除他國的法律和政策。在（d）項，對“美國貿易”的內容和范圍進行了規定和說明，指出“美國貿易”包括但不限于：（1）在貿易往來中與服務業有關的，包括信息轉移，而不指定服務的特定貨物是否在內;（2）在對美國人進行的外國直接投資中，潛在包括貨物和服務貿易的。

美國主張，發起的調查與（a）項內容有關，即屬于WTO管轄事務，而與（b）項有關的調查則不屬于WTO的管轄事務。在此次對華的“301調查”，USTR 指出《中華人民共和國技術進出口管理條例》中第3條國民待遇和第 28.2 條專利授予轉讓的有關內容損害了美國的貿易利益，對美國存有歧視性政策;在《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》的具體內容中，有部分內容與TRIPs 協議存在沖突，這一爭議符合WTO管轄事務的具體范圍，而美國發起的其余幾項調查，均不與美國貿易協定有關，因此這幾項調查在WTO管轄事務之外。所以，美國根據國內法律而非WTO規則，將自己認為在WTO管轄下的爭議部分提交至WTO進行仲裁，而對強制技術轉讓、中國企業對美投資以及網絡竊密這三個部分的內容自作主張地采取措施對華制裁。

但事實上，美國指控中涉及的強制技術轉讓等有關的爭議內容也是在《中國加入WTO 議定書》、GATS 、TRIPs 協議等內容的框架下，美國不應該擅自對中國采取額外制裁措施。根據USTR 出具的“301調查”報告，之所以認為中國存在強制技術轉讓行為，是因為中國政府在某些行業采取了外資禁入的措施，但這些行業主要是服務業，如醫療、測繪行業等。根據《中國加入 WTO 議定書》以及 GATS 中的市場準入和國民待遇條款，中國在這些行業采取的開放措施和戰略都是符合《中國加入WTO 議定書》要求的。因此，圍繞這些事項，美國若認為對美構成歧視性政策，則可向WTO提出申訴，而非根據301條（a）項的有關內容對中國采取單邊制裁。

DSU即Dispute Settlement Understanding（《關于爭端解決規則與程序的諒解》），是WTO出臺的一份多邊貿易協議。DSU的出臺，對緩解國際貿易摩擦、解決貿易糾紛指明了方向，對個別國家站在本國利益立場上出臺的法律文件也形成了制約作用，包括美國的“301條款”。美國在“301調查”結束后，便依據國內法對中國商品征收額外關稅，設置貿易壁壘，這已經在事實上違反了 DSU第 23 條。DSU 第 23.1 條明確規定了其適用情形，一是面對違反義務的情形，可運用DSU ，二是適當協定項下的利益發生損害或者損失，需要尋求糾正的;三是對協定目標的實現造成阻礙或影響的，需要予以糾正的。此時是可以運用DSU 的，提交至WTO進行爭端解決，而非擅自采取措施進行制裁。因此，美國對華開展“301調查”違反了WTO的貿易爭端解決的相關法律規制。

三、WTO框架下中國應對美國“301 調查”的措施和建議

面對美國單邊主義的“301 調查”，我國政府不僅要遵守WTO的規則和積極利用WTO規則來保護本國的利益，而且要完善我國在市場準入和貿易救濟等方面的法律和措施，積極應對美國“301 調查”。

（一） 向WTO提起訴訟抗辯美國“301 調查”

通過以上分析可知，美國“301 調查”不僅違反了WTO倡導的基本原則和精神，而且也違反了WTO貿易爭端解決途徑的相關規則。因此，我國在應對美國“301 調查”時，可以積極利用WTO法律框架來進行抗辯。在這方面，我國可以借鑒歷史上其它國家或地區利用WTO訴訟機制抗辯美國“301調查”的實踐經驗。例如，1998年，歐盟對美國發出的單邊制裁提交WTO進行仲裁，WTO專家組進行裁定之后，確認美國違反了WTO規則。盡管美國不止一次公開宣稱，與WTO管轄事務有關的爭端，都會在WTO多邊機制框架下解決爭議和糾紛，并公開承諾若未取得WTO的授權，則不會對任何國家或組織采取單邊制裁措施。然而，特朗普政府組建以來，又多次運用“301調查”進行單邊貿易保護。因此，中國在反制措施中，可效仿歐盟，向WTO提起訴訟對美國單邊貿易保護行為進行抗辯。若美國威脅退出WTO多邊機制或再次采取單邊威脅措施的話，則中國可向國際社會說明情況，引導國際輿論抨擊美國，同時對中國維護WTO規則的正面形象加以宣傳。

（二）依據WTO規則制定反制措施

DSU是WTO為了解決成員國之間的國際貿易糾紛而設置的爭端解決機制。作為WTO法律規則的重要組成，研究DSU規則并依據其指定相應的反制措施，也是應對美國“301”調查的重要舉措。作為為美國單邊利益而生的“301條款”，本質上就是一個貿易報復措施。在WTO規則下研究如何反制“301條款”的歧視對待，并利用WTO爭端解決機制來對單邊制裁予以反制，是一個非常重要且有效的自救措施。因此，美國對華發起的“301調查”中，中國可在DSU法律條款下采取反制措施，具體來說：

第一，充分了解DSU法律條款。中國要了解DSU的適用范圍和實施細則，包括允許采用的爭端解決方法、爭端解決流程等，要充分了解運用DSU爭端解決方法應遵循的原則和要求。中國制定的應對措施，必須始終考慮DSU法律條款，不允許采取未獲得WTO許可的單邊制裁行為。

第二，合理制定反制措施。如前文所述，美國未經爭端解決程序就擅自決定采取關稅措施，嚴重違反了 DSU 第 23 條、WTO的最惠國待遇和約束性關稅等多項國際規定，美國的做法違反了其作為WTO成員國應盡的條約義務。因此，中國可以根據DSU條款通過局部暫停 WTO 關稅約束的義務，來采取反制措施。

（三）基于中國入世議定書構建市場準入政策和法律

在本次對華發起的“301調查”中，美國面對中國的市場和政策提出了諸多意見和批評。雖然這些批評意見本質是為了維護其單邊利益，但面對美國的批評和呼聲，我國可以有則改之，無則加勉。事實上，中國作為發展中的大國，政策和市場環境確實存在邊發展邊調整的事實，在市場準入政策上確實不夠穩定。根據中國市場準入政策法律現狀來看，目前我國對市場準入方面管理主要集中在事前監管，而事中和事后的監管制度和措施尚不完善。所以，我國應當盡快建立健全市場準入政策，根據中國入世協定書來完善市場準入政策和法律，謹慎立法。同時，我國政府應確保立法是在傾聽多方意見和心聲的基礎上建立的，確保市場準入政策的科學性。此外，目前我國在市場投資領域的市場準入也存在多變和不穩定性，為此，全國人大在2019年的十三屆二次會議中表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，并決定自2020年1月1日起正式施行。這一法律文件的實施，將在投資領域建立穩定的市場準入政策，并在具體條款中明確了對外商投資的企業知識產權加強保護。同期，商務部表示將圍繞該法律文件盡快制定與此相關的配套文件，共同建立和提升我國在投資領域上的市場準入政策的穩定性和完善性。

（四）基于WTO規則完善我國貿易救濟措施

由美國發起的對華“301調查”，雖然給中國正常的經貿發展帶來了干擾和影響，但也引起了中國政府的反思。中美之間發生的貿易摩擦，揭露了我國在貿易救濟措施上不足的現實。盡管中國有“兩反一?！钡馁Q易救濟制度，但面對美國的“301調查”，還是略顯不足，無所應對。所以，此次貿易摩擦警醒中國必須基于WTO規則來完善和強化我國貿易救濟制度，建立強有力的應對措施和方案。此外，根據《中華人民共和國對外貿易法》的規定，當我國在貿易往來中面臨外國制裁時，中國可采取反制措施，并在第47條中，也明確地賦予中國要求美國采取補救措施的權利。因此，根據《對外貿易法》，中國有權對美國的“301”調查制定貿易救濟措施。但在貿易救濟措施使用過程中，中國要注意是否符合DSU的規定要求，即有關行為是否損害了中國在WTO相關協定下的利益和權利。美國對華發起的“301調查”，中國采取反制措施是符合DSU規定的。但根據我國現行的法律，我國采取反制措施的內容和力度則都沒有進行明確的說明和規定。對此，在貿易救濟措施方面，我國應盡快制定和完善具體內容和措施，明確適用的條件和范圍。與此同時，我國政府也應加強與企業的溝通和聯系，傾聽企業心聲，圍繞企業實際建立反制機制和內容，確保反制措施能夠對國家和企業的利益形成維護和保障。

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