我國自貿試驗區金融制度創新的成效、問題及調整策略

尹慶偉

摘 要：隨著我國自貿試驗區不斷加大金融制度創新力度，金融創新指數及增速在不斷提高，金融制度創新領域在不斷拓寬、金融制度創新方式也日漸多樣化。同時，金融風險防范壓力的約束、金融制度創新能力區域發展的不平衡、國際經濟形勢不確定性等因素制約金融制度創新水平進一步提升。因此，我國自貿試驗區應深化金融對外開放，加強金融風險防范管理體系建設，完善金融創新的法律體系和信用體系建設，進一步深化我國自貿試驗區金融制度創新力度。

關鍵詞：自貿試驗區;金融創新;金融監管

2019年，我國自由貿易試驗區（下稱“自貿試驗區”）擴容之后，逐步形成南北統籌、東西協調和沿海、沿邊、沿江、內陸全方位多層次開放格局。自貿試驗區自成立伊始就承擔著全面深化經濟體制機制改革、擴大對外開放的重要戰略任務，自貿試驗區是推動國家經濟制度體制機制改革創新的“試驗田”，是探索更新局面更高層次經濟開放的標桿。自貿試驗區的發展促使我國經濟對外開放格局更加完備，海陸內外聯動程度更加活躍，東西雙向開放水平更高，同時也彰顯了我國支持建設開放型經濟體系的決心。

一、自貿試驗區金融制度創新的時代價值

（一）為推動金融供給側結構性改革發揮了先行先試效應

自貿試驗區作為我國金融制度改革創新的先鋒，承擔著全面深化金融體制改革的戰略任務，也為進一步推動金融供給側結構性改革提供重要指引。自貿試驗區是金融制度創新的戰略突破口。當前，我國在金融投資、市場準入等方面與國際通行規則還存在較大差距，利率及匯率的市場化改革推進緩慢，金融體制機制亟待完善。因此，自貿試驗區金融制度創新探索是金融供給側結構性改革最為理想的“試驗田”和戰略突破口，對資金融資成本、資本要素價格形成機制、金融機構國際競爭力以及產業結構調整具有重要影響。

（二）為推動金融開放創新發揮了關鍵影響力作用

自貿試驗區通過金融政策性開放到金融制度性開放的變遷，以漸進式的金融開放政策到金融制度的過渡性安排，逐步實現了國內金融開放型法律體系與國際金融規則的接軌，為加快金融市場開放創新提供了重要平臺，發揮了關鍵影響力作用。主要體現在以下兩個方面：第一，自貿試驗區金融制度創新可為金融開放提供穩定的制度環境。一方面可降低因政策不確定性可能帶來的投融資風險，另一方面能夠推進統一、開放的金融市場體系的形成。第二，自貿試驗區金融制度創新能夠提升我國金融市場對外開放的能力。通過開展人民幣境外融資、發行人民幣計價債券等業務，可以增強我國金融機構參與跨境投融資的水平。

（三）為推動經濟可持續高質量發展發揮了重要保障作用

一方面，金融制度創新能夠平穩地促使經濟增長從“要素投入型”過渡到“創新驅動型”，加速推進產業資本與金融資本、間接融資與直接融資相結合，能夠不斷提升我國金融體系投融資服務功能以及在全球范圍內資源配置能力，為經濟可持續發展提供保障。另一方面，金融制度創新能夠強化金融機構對實際經濟發展的支持，保證實體經濟能夠穩步發展。突出表現以下兩個方面：一是金融制度創新有效推動數字普惠金融服務發展，拓寬服務實體經濟范圍，提升金融機構向實體經濟融資的能力;二是金融制度創新推動金融科技快速發展，促使資產管理業務脫虛向實。自貿試驗區金融制度創新不僅帶來自身經濟發展脫虛向實，并且產生正向溢出效應，這種溢出效應會引領經濟脫虛向實的發展方向，從而助推實體經濟高質量發展。

二、自貿試驗區金融制度創新的成效

（一）金融制度創新指數和增速在不斷提高

經過快速地發展，我國自貿試驗區金融制度創新取得了顯著成效。中山大學自貿區綜合研究院從2017年就一直致力于我國自貿試驗區金融制度的指數分析與比較，通過設定金融市場創新、金融監管創新、金融服務創新、金融產品創新、金融投資創新和金融機構創新等6大指標來衡量我國自貿試驗區金融制度創新現狀。按照前述6大分析指標，2017—2018年度、2018 —2019 年度我國自貿試驗區金融制度創新指數（23個片區）均值分別為72.31、73.13，其中上海和前海自貿片區這兩年度的指數均值分別為85.9、84.41，上海、深圳前海蛇口自貿片區在金融投資、金融服務等領域創新已經形成一批可供復制的經驗。同時，2018—2019 年度我國自貿試驗區金融制度創新指數增長速度均值達到1.14%，自貿試驗區金融制度創新指數增長速度排名前五的分別是宜昌片區、沈陽片區、廈門片區、武漢片區及成都片區，增長速度分別為5.20%、3.56%、2.02%、1.82%、1.49%。

（二）金融制度創新領域在不斷拓寬

自貿試驗區通過面向金融準入、資本項目可兌換、利率市場化、人民幣國際化、外匯管理、支付結算、金融簡政放權、金融監管等方面的制度創新，不斷放寬金融業外商投資市場準入條件，提高金融業對外開放水平;暢通跨境金融業務渠道，助推人民幣國際化進程;通過構建金融要素國際交易機制，提升金融市場服務能力。隨著自貿試驗區金融制度創新不斷發展，金融制度創新領域和范圍也逐步擴大，一方面，有力推進了金融市場主體和交易平臺的集群化發展。如上海原油期貨在上海自貿試驗區掛牌交易，不斷邁進全球資管亞太新中心;又如成都片區打造“金融+科技”模式，構建了金融和產業一體化的發展體系。另一方面，還能夠增強金融機構產品供給能力。如上海自貿試驗區已累計開立FT賬戶約6.87萬個，實現跨境人民幣結算總額已達6736億元。

（三）金融制度創新方式日漸多樣化

自貿試驗區通過探索金融服務新模式、凸顯區位特色的差異化方式、借鑒可復制可推廣的經驗等實現了金融制度多個領域的突破與創新。隨著信息科技在金融領域的應用，由第一階段的金融電子化到第二階段的互聯網金融，再到目前第三階段的金融科技，如云計算、人工智能、區塊鏈技術、大數據、5G 技術等應用于金融領域，大大提高了金融產品供給和服務規模與效率，提升了金融服務實體經濟能力。央行統計顯示，金融科技類企業2019年募集資金高達 395.7億美元，較上年增長120%，成為全球最為重要的金融產品和服務供給平臺。金融科技顯著暢通了推動金融制度創新變革的渠道，為自貿試驗區金融制度創新提供了重要的動力基礎。具體表現在，通過大數據廣泛應用推動數字普惠金融快速發展、逐步形成以數字經濟為標桿的新經濟、數字貨幣和數字資產;通過5G技術的應用不僅能夠加強金融科技自身的變革能力，還能促進傳統金融機構的金融科技創新;通過進一步推進區塊鏈作為核心技術在金融等領域廣泛應用，推動數字貨幣研發、支付清算體系改革創新。

三、自貿試驗區金融制度創新水平提升的制約因素

（一）金融風險防范壓力約束金融制度創新進程

金融風險防控是金融穩定發展、金融制度改革創新的重中之重，也是維持經濟高質量可持續發展的重要保障。一方面，自貿試驗區金融制度改革創新已然成為一種趨勢，是我國制度創新的重點領域，也是支撐我國經濟體制機制變革的重要內容。另一方面，自貿試驗區金融制度改革創新，由于實行“境內關外”的特別政策，自貿試驗區在資本價格形成機制方面會受到境內區外和境外市場的雙重影響，從而形成一種混合價格機制，資本價格在這種混合價格機制下，容易遭受到投機資本的滲透，特別是在自貿試驗區利率、匯率“雙軌制”的情況下，導致投機資本滲透概率加大，甚至存有外溢的風險，對金融風險防范體系帶來了挑戰。另外，隨著科技創新逐步不斷應用于金融領域，特別是區塊鏈技術在金融領域的應用，使得很多新興金融業態及企業游離于監管體系之外，加大了金融創新的風險。

（二）金融制度創新能力存在較大的區域差異

我國自貿試驗區制度創新，尤其是金融制度創新能力表現出不平衡不均衡的問題。一方面，東部沿海地區的自由貿易試驗片區金融制度創新能力往往較其他片區較強。如比較自貿試驗區金融制度創新指數，各片區的金融制度創新指數發展差距較大，2018—2019年度上海片區金融制度創新指數高出楊凌片區39.19個百分點;另一方面，各片區的金融制度創新能力改善水平差異也比較顯著，突出表現在金融創新指數增長速度差距方面。如2018—2019 年度宜昌片區金融制度創新指數增長速度遠遠大于福州片區的增長速度，因而各片區金融制度創新指數和增長速度呈現出不平衡、不均衡的狀態。此外，由于金融改革范圍廣、風險大，金融開放創新完成率較低。

（三）全球宏觀經濟波動、不確定性突出

當前，全球經濟增速仍然趨緩，新興經濟體經濟前景依然不太明朗。再加上全球金融市場的關聯度正日益加強，隨著關聯度緊密不斷提升，金融市場的互動性也不斷增加，如果金融市場互動一致，則會產生流動性緊缺，這必然會導致金融市場的大幅度波動。然而，當前全球宏觀經濟波動、經濟不確定性的突出表現就是主要經濟體貨幣政策出現分化，特別是美聯儲推出緊縮型貨幣政策，已經引起了大規模跨境資本流動，加大了國際金融市場的風險，同時也增大了我國資本流出壓力，阻礙了我國金融創新進程，進而也影響了自貿試驗區金融制度創新的實際效果，不利于加快拓展跨境綜合金融服務功能以服務于實體經濟。

四、自貿試驗區金融制度創新水平提升的路徑選擇

（一）深化金融對外開放

1.依托“一帶一路”倡議，穩步深化金融對外開放。充分利用自貿試驗區作為新時期我國對外開放的重要平臺，作為檢驗我國推進實現人民幣國際化這一重要平臺職能。首先，重點選擇“一帶一路”沿線國家，構建“人民幣專屬價值”合作區，構建并完善人民幣計價及結算體系，增強人民幣離岸市場金融服務功能。其次，廣泛選擇“一帶一路”沿線國家建立經貿合作，增加境外基礎設施投資，進而為開拓新的人民幣離岸市場提供條件。最后，依托“一帶一路”沿線國家，擴大境外產業園區規模，增強產業園區經貿合作功能，提升境外產業園區“資金池”業務能力，暢通人民幣回流渠道。

2.采取穩中有進的金融對外開放路徑，依據金融對外開放風險的大小確定金融對外開放的秩序。第一，推進外匯市場的逐步開放。第二，推進資本賬戶適當有管制的開放，實現資本項目下的貨幣從部分、基本到完全的可兌換。實現人民幣國際化進程及推進人民幣跨境流動，資本賬戶開放是前提條件。第三，強化匯率、利率市場化改革和資本賬戶開放的協同性。第四，以實現人民幣跨境自由結算為基礎完善離岸金融市場，從而推動人民幣國際化，加速金融自由化進程。

3.前瞻性地建立國際金融產品與服務交易中心，完善自貿試驗區金融創新改革布局。在這個過程中，要按照國際最高標準來建立國際金融產品與服務交易中心，通過高效的金融管理便利化來推進更高層次的貿易投資自由化。如此就能夠為國內外廣大投資者提供多樣化的“互聯網+金融產品”與服務線上線下于一體的交易平臺，促使企業自主交易、協商定價，完善金融產品與服務價格形成機制，健全金融市場交易體制機制。另外，還應積極推動金融對外開放服務平臺建設與布局，構建高效的在岸金融支付結算體系，不斷提高在岸金融市場業務效率。

（二）加強金融風險防范管理體系建設

1.擴大金融風險防范管理體系的范圍。首先，構建工商、財政、稅務、審計等多部門綜合監管聯動機制，建立并完善金融業務、產品或服務的權責清單，明確各部門的監管范圍和職責。在自貿試驗區金融創新過程中，監管領域要實現對行業、金融產品與服務、金融機構等全覆蓋，打造立體化的金融綜合監管網絡體系。其次，推進金融綜合監管信息化渠道的暢通。自貿試驗區通過制定金融綜合監管規劃，明確綜合監管的主要框架、運用標準、數據采集與運用系統、反饋系統等內容，并運用人工智能、大數據、區塊鏈等科技方式，推進金融綜合監管信息共享機制建設，確保監管機制的聯動及數據信息的共享，提升金融綜合監管風險預警系統的逐步完善。最后，鼓勵和支持包含金融服務機構、金融協會、科研院所、媒體及個人參與金融綜合監管，以構建適應金融創新跨行業、跨區域、新技術業務特征的金融監管體系。

2.提高金融風險防范管理水平。一方面，隨著金融科技風險不確定性的增加，自貿試驗區必須更加主動地培養金融參與主體的金融科技風險意識，通過APP等平臺多渠道進行推送、宣傳金融風險防范知識，擴大宣傳教育范圍，提高金融風險知識普及度，提升民眾新形勢下反欺詐的能力。另一方面，強化電子支付的風險防范，不僅要多手段、多方式地管控電子支付業務風險，控制其風險傳播渠道，而且更要嚴厲打擊破壞電子支付的行為，為全社會營造一個安全、快捷、便利的電子支付環境。此外，逐步構建金融科技創新合規管理的新體系，通過規范數字金融的業務模式與行為，積極平衡大數據收益與個人隱私、大科技公司效率與壟斷之間的關系，并積極推動人工智能、大數據、云計算和區塊鏈技術在整個金融部門中的穩健運行，把控好金融科技風險。

3.強化金融風險防范管理制度創新。自由貿易賬戶可實現投融資匯兌、外匯管理、人民幣跨境使用等方面的境外賬戶的資金往來，通過自由貿易賬戶分賬核算體系實現利用境內法人機構設立的清算專用賬戶來自動調節進出自由貿易賬戶的資金平衡，以達到控制、監管跨境資金流動的目的。因此，可允許更多境內外金融機構設立自由貿易賬戶和分賬核算單元，加快實施自由貿易賬戶落地。同時，還可通過創新和發展產品與服務價格（收入）保險等方式創新金融風險防范管理制度，進一步創新“保險+期貨”發展模式，促使保險收入與產品或服務相掛鉤，從而提高產品與服務抵御金融風險的能力，進而增強金融制度創新能力。如自貿試驗區可通過設立民營產品收入保險和國營產品收入保險兩種經營模式，以保障產品持續健康發展。

（三）完善金融改革創新的法律體系與信用體系建設

1.完善金融改革創新的法律體系。一方面，在自貿試驗區金融立法過程中，在保持法律穩定性和前瞻性的同時，提升法律體系的延伸性和靈活性。因各自貿試驗區的金融創新能力的差異及改革進程的不同步，自貿試驗區相關金融立法需要保持一定的適應性和自主性。另一方面，為實現與國際金融法律體系、規則制度接軌，自貿試驗區應有計劃通過財政支持、稅收優惠、貸款鼓勵等方式地引入專業服務機構入駐，包括國際金融仲裁機構、律師事務所、會計師事務所等，加大相關專業人才引進力度。另外，以優惠的引資政策吸引國際評級機構的入駐，并聯合區內法律行業的相關企業和機構，建立自貿試驗區法律事務和信用的咨詢平臺，為園區內需要法律咨詢的小微企業提供包括法律咨詢、法律公證、信用評級等服務，并延伸法律服務金融產業的深度，助力各機構合理評估信用風險，提高園區內企業與個人的整體信用水平。

2.推動自貿試驗區信用環境的綜合建設。完善的信用體系和環境是金融業健康發展的基礎，也是應對國際經濟形勢不確定性的重要保障。自貿試驗區通過網絡平臺，采用綜合推進的方式逐步完善信用環境，實現法律服務和信用服務的聯動和有效對接。自貿試驗區通過建立財政、稅收、審計等執法部門與金融行政部門、金融監管部門的聯動機制及征信信息共享體系，健全區域內失信懲戒、守信激勵機制，完善社會信用體系。首先，建立自貿試驗區社會信用評價管理制度，運用互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術依據所構建的社會信用評價標準和評價規則進行量化評價，形成自貿試驗區社會個人和企業的信用數據庫。其次，分級管理社會信用數據庫，精準劃分社會信用數據庫層級，將社會信用數據庫層級作為自貿試驗區主體享受政府優惠政策和制度便利的重要參考依據。最后，動態更新社會信用數據庫，不僅要建立失信主體和優質主體黑白名單制度，并且要動態更新、實時披露進入和退出名單。

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